La Ley
| Autor | Marco A. Rodrigo Ruiz |
Dentro del Derecho interno de rango ordinario o infraconstitucional la primera y principal fuente del Derecho Financiero es la ley, como consecuencia del principio de reserva de ley que, como ya hemos visto, rige con especial intensidad en la mayor parte de los contenidos o partes diferenciadas que integran dicha parcela jurídica. A efectos de ordenación del capítulo referido a esta fuente normativa 213, vamos a partir de la distinción entre leyes estatales y autonómicas, para analizar en cada apartado los caracteres y peculiaridades de aquellas normas con rango formal de ley que tienen relevancia para los sistemas financieros propios de la Comunidad autónoma vasca.
En el ámbito de las leyes estatales, procede distinguir a su vez entre leyes orgánicas y leyes ordinarias. La doctrina mayoritaria entiende que la diferencia entre ambas no es de rango, sino de campo de actuación, conforme a la reserva material que el artículo 81 de la Constitución atribuye a la ley orgánica, referida al desarrollo de derechos fundamentales y libertades públicas, a la aprobación de los Estatutos de Autonomía, al régimen electoral general, y a las demás expresamente previstas en la propia Norma Suprema. Examinaremos por separado cada una de las dos categorías de leyes estatales.
Señala CALVO ORTEGA que la exigencia de una mayoría absoluta del Congreso para su aprobación hace que sea una fuente especialmente adecuada "por su fuerza de resistencia para la coordinación de los distintos poderes tributarios (Estado, CCAA y Municipios) dada su mayor estabilidad, así como la creación de Organismos de control y arbitrales. Interesan como fuente del Derecho Tributario las que aprueban los Estatutos de Autonomía, ya que ellos contienen el régimen fiscal de las Comunidades Autónomas, y la LOFCA..." 214. Para el objeto de este estudio hay que detenerse de manera especial en el Estatuto de Autonomía del País Vasco, al que va a prestarse atención acto seguido.
Recuerda JIMÉNEZ ASENSIO 215, con apoyo en HERRERO Y RODRÍGUEZ DE MIÑÓN 216, que el Estatuto de Autonomía del País Vasco, tramitado a través del procedimiento previsto en la disposición transitoria segunda y en el artículo 151 de la Constitución, se conecta también con la disposición adicional primera del mismo texto constitucional. A partir de tal evidencia, el primero de ambos autores precisa que "difícilmente se pueden comprender determinadas regulaciones del Estatuto vasco si se prescinde de ese dato. Así, por ejemplo, resultan de complejo encaje en el modelo estatutario general cuestiones tales como la peculiar estructura político-administrativa del País Vasco, el reparto interno del poder o, si se prefiere, el sistema interno de distribución de competencias, y, especialmente, lo que representa la máxima especifidad del modelo autonómico vasco: el régimen económico-financiero, tanto en su proyección externa como interna. En esta línea, podemos afirmar que el peculiar sistema de fuentes del Derecho de la Comunidad Autónoma del País Vasco encuentra su explicación última en la reiterada disposición adicional primera de la Constitución" 217. En idéntico sentido, también LOJENDIO alude a "la rica y complicada singularidad que reviste el sistema de fuentes del Derecho en el actual ordenamiento vasco" 218.
Después, JIMÉNEZ ASENSIO continúa diciendo que "frente al generalmente reconocido carácter bifronte de los distintos Estatutos de Autonomía de las Comunidades Autónomas, con la excepción asimismo del caso navarro (expresado en la LORAFNA), el Estatuto vasco ofrece, en cambio, una triple vertiente o dimensión; es decir, añade una nota más a las que caracterizan habitualmente a los Estatutos como norma jurídica. El Estatuto de Autonomía es, por un lado, la norma fundacional o constitutiva de la Comunidad Autónoma, a través de la cual se configura un subsistema normativo específico; es decir, desde la perspectiva de las fuentes del Derecho, el Estatuto es, junto con la Constitución, la norma cabecera de un ordenamiento propio. Por otro lado, el Estatuto es también una norma que se integra en el ordenamiento jurídico estatal a través de una Ley orgánica,... Pero es que, además, el Estatuto vasco, como reconociera la STC 76/1988, es la
Finalmente, el mencionado autor afirma que "a pesar de esa triple faceta -o precisamente por la envergadura y dimensión de la misma, añadimos nosotros-, el Estatuto de Autonomía del País Vasco es una norma incompleta en lo que respecta a la institucionalización efectiva de la Comunidad Autónoma", lo que se patentiza en la indeterminación del ámbito competencial de los Territorios Históricos (salvo en el núcleo propio de su garantía institucional representado por el artículo 37.3 del EAPV) y, especialmente, en la carencia de un sistema mínimamente estructurado de fuentes del Derecho de la Comunidad Autónoma. En el ámbito de las fuentes, el Estatuto no se comporta como la norma cabecera del ordenamiento autonómico, en cuanto que no dice cuáles son el resto de normas que componen la arquitectura de ese particular ordenamiento, ni siquiera especifica cuáles son los principios de articulación de esa tupida red de sistemas y subsistemas normativos 220.
Sin embargo el Estatuto, como no podía ser menos, establece las directrices básicas de este complejo entramado normativo. Así, en el plano financiero que nos ocupa, el texto estatutario establece, por un lado (art. 41), los criterios rectores principales para la ordenación de las relaciones tributarias entre el Estado y el País Vasco, que se han de acomodar al consabido sistema de concierto, y fija también, por otro lado, los pilares en que ha de asentarse la ordenación de la Hacienda propiamente autonómica, es decir, de la Hacienda General del País Vasco (artículos 42 a 45). Ambos aspectos, en lo sustancial, han sido ya tratados a lo largo del primer capitulo, al hilo del análisis que el texto constitucional requería, por lo que a dicho lugar nos remitimos.
Ahora bien, todos esos vacíos o lagunas del Estatuto a los que se ha hecho anterior alusión han tenido que ser cubiertos por un variado conjunto normativo de distinta procedencia 221. Dentro de éste encontramos leyes estatales -La Ley de Concierto Económico o las leyes quinquenales del Cupo-, leyes autonómicas del Parlamento Vasco- las leyes de coordinación , armonización y colaboración fiscal o, la llamada Ley de Territorios Históricos, y, como consecuencia de ésta última, la doble tipología de leyes temporales que requiere el régimen de aportaciones de las Haciendas Forales a la Hacienda General de la Comunidad (el llamado cupo interno al que más adelante nos referiremos)-, y normas infralegales (normas forales) aprobadas por cada Territorio Histórico en ejercicio de sus potestades de autoorganización y determinación de su sistema interno de fuentes. Cada uno de estos distintos tipos de disposiciones serán convenientemente examinados en apartados sucesivos.
Hemos comprobado ya, en el capítulo relativo a la Constitución (al tratar de las singularidades que de la misma derivan para el régimen financiero de la Comunidad Autónoma en sentido propio o estricto, esto es, del que corresponde a las Instituciones autonómicas con exclusión de las de signo foral), que la LOFCA resulta aplicable en el ámbito de la Comunidad vasca, con el alcance y eficacia que en dicho lugar se ha referido con el debido detalle. A dicho lugar del presente trabajo nos remitimos, por tanto, sobre dicha cuestión.
Son muchas las leyes estatales ordinarias que, según el reparto competencial arbitrado entre el Estado, por una parte, y los Órganos autonómicos e Instituciones forales del País Vasco, por otra, tienen incidencia en los sistemas financieros de estos últimos. Algunas de estas leyes, además, plantean problemas de envergadura respecto a la determinación de la extensión o amplitud de su vigencia y eficacia sobre los regímenes derivados del Concierto. Baste aludir, a este propósito, a lo que preceptúa el artículo 1 de la nueva Ley General Tributaria 58/2003, de 17 de diciembre, sobre aplicación de sus normas a todas las Administraciones tributarias, aunque "sin perjuicio de lo dispuesto en las leyes que aprueban el Convenio y el Concierto Económico en vigor..." 222. Es fácil augurar que se van a suscitar disparidades de criterio sobre el alcance de la LGT en los sistemas concertados 223, que en última instancia serán los Tribunales quienes deberán resolver 224.
Pero, desde una perspectiva general, sobre organización del sistema de fuentes internas de la Comunidad autónoma vasca en materia financiera, la norma legal de mayor transcendencia, y la que ofrece notas de mayor singularidad, es la Ley de Concierto Económico, a la que se dedican las subsiguientes consideraciones.
El Concierto Económico de la Comunidad Autónoma del País Vasco constituye la pieza esencial en la ordenación de las relaciones financieras y tributarias entre el Estado y esta Comunidad autónoma. Además, el Concierto es el texto legal que habilita a cada Territorio Histórico (Álava, Guipúzcoa y Vizcaya) a dictar su propio régimen tributario, cuestión para la que hay que ceñirse al conjunto de facultades y competencias conferidas en el mismo.
Como ya se ha indicado con mayor amplitud en el primer capítulo de esta obra (epígrafe II.1 del mismo), el régimen o sistema de Concierto Económico es, indiscutiblemente, una de las instituciones...
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