Declaración de lesividad de acuerdos de jurado provincial de expropiación. Determinación de la normativa aplicable a la valoración del suelo tras la stc de 10 de marzo de 1997
| Autor | Dirección General del Servicio Jurídico del Estado |
| Páginas | 163-175 |
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Dictamen de la Dirección General del Servicio Jurídico del Estado de fecha 7 de abril de 1997 (ref.: A. G. Fomento 2/97). Ponente: Doña Marta Pastor López.
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1. Como consecuencia de la realización de las obras descritas en el encabezamiento, se inició el procedimiento de expropiación forzosa de la finca núm. 26 del término municipal de C. S., propiedad de don J. S. H. y hermanos.
2. Iniciada la pieza de justiprecio, los expropiados presentaron, con fecha 8 de enero de 1996, la hoja de aprecio correspondientes a la finca núm. 26, valorando la finca expropiada en 4.775.971 pesetas, incluido el premio de afección.
Por su parte, la Administración valoró la finca en 2.541 pesetas por metro cuadrado, ascendiendo el importe total del justiprecio a 3.030.905 pesetas, incluido el premio de afección.
3. Ante la falta de acuerdo entre la propiedad y la Administración, el expediente fue remitido al Jurado Provincial de Expropiación Forzosa de S., el cual dictó, con fecha 3 de mayo de 1996, acuerdo en el que se Page 164fijó el justiprecio (incluido el premio de afección) en 4.174.800 pesetas, resultante de aplicar el valor unitario de 3.500 pesetas por metro cuadrado. El Jurado aceptó como precio el fijado por el Vocal Técnico del referido órgano, contenido en un informe-valoración elaborado por aquél que figura reproducido en el primer considerando del acuerdo del Jurado y que dice lo siguiente:
A la vista del expediente de referencia y de los datos catastrales del municipio de C. S., el facultativo que suscribe, como Vocal del Jurado Provincial de Expropiación, informa lo siguiente:
1.° Para hallar el justiprecio de la finca de referencia, no es posible aplicar el artículo 38.1 de la Ley de Expropiación Forzosa, dado que los valores catastrales fijados a efectos del Impuesto sobre Bienes Inmuebles de Naturaleza Urbana, fijados en el municipio de referencia, resultan, a juicio del facultativo que suscribe, inferiores al valor real de la finca objeto de expropiación.
2.° Por tanto, para hallar el citado justiprecio se aplica el artículo 43 de la misma Ley, una vez comprobados los precios que rigen en el mercado inmobiliario de C. S. para fincas análogas, tanto en sus características como en situación urbana y urbanística. Se estima así la siguiente valoración:
1.136 m2 de suelo, a 3.500 ptas/m2 ....... 3.976.000 pesetas
5 % de afección, ........................................ 198.000 pesetas
Total ........................................................... 4.174.800 pesetas.
4. En la resolución de la Demarcación de Carreteras del Estado en Castilla y León Occidental convocando al levantamiento de actas previas a la ocupación, que figura en el expediente como documento núm. 1 del índice de los remitidos en su día al Jurado, se hace constar que «con fecha 21 de junio de 1995, la Dirección General de Carreteras aprobó el proyecto más arriba expresado (el mencionado en el encabezamiento de este informe), aprobación que lleva implícitas las declaraciones de utilidad pública y necesidad de ocupación».
5. La Secretaría General de la Dirección General de Carreteras propone, de acuerdo con el criterio expresado al respecto por la mencionada Demarcación de Carreteras, la declaración de lesividad del citado acuerdo del Jurado Provincial de Expropiación Forzosa de S.
6. A la vista de los antecedentes que acaban de reseñarse la Secretaría General Técnica del Ministerio de Fomento solicita el dictamen de esta Dirección General del Servicio Jurídico del Estado.
I. La cuestión que se plantea en el presente informe consiste en determinar si procede declarar lesivo a los intereses públicos, a efectos de su posterior impugnación en vía contencioso-administrativa, el Page 165 acuerdo del Jurado Provincial de Expropiación Forzosa (JPEF) de S., de fecha 3 de mayo de 1996, por el que se fijó el justiprecio a satisfacer por la Administración en la expropiación de la finca reseñada en los antecedentes.
A tenor del artículo 56.1 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa de 27 de diciembre de 1956 (en lo sucesivo, LJCA), «cuando la propia Administración autora de algún acto pretendiere demandar ante la jurisdicción contencioso-administrativa su anulación, deberá previamente declararlo lesivo a los intereses públicos de carácter económico o de otra naturaleza, en el plazo de cuatro años, a contar de la fecha en que hubiera sido dictado». Añadiendo el apartado 3 del mismo artículo que «los actos dictados por un Departamento Ministerial no podrán ser declarados lesivos por Ministro de distinto ramo, pero sí en virtud de Orden acordada en Consejo de Ministros».
En el expediente que se examina, al no depender los Jurados Provinciales de Expropiación Forzosa del Ministerio de Fomento, no puede este Departamento declarar por sí mismo la lesividad del acuerdo del Jurado antes citado, sino que, si estima que el mismo resulta perjudicial para los intereses públicos cuya gestión tiene encomendada, habrá de someter al Consejo de Ministros una Orden que lo declare lesivo dentro del plazo de cuatro años a partir de su fecha.
II. Para que un acto administrativo pueda ser declarado lesivo por la Administración, a efectos de su ulterior impugnación ante la jurisdicción contencioso-administrativa, han de concurrir dos requisitos: que el acto lesione los intereses públicos, de carácter económico o de otra naturaleza, y que incurra en alguna forma de infracción del ordenamiento jurídico, y sea, por tanto, anulable, sin que la Administración pueda por sí misma anularlo de oficio.
El primer requisito -la lesión a los intereses públicos de carácter económico o de otra naturaleza- se concreta especialmente en el artículo 126.2 de la Ley de Expropiación Forzosa de 16 de diciembre de 1954 (en lo sucesivo LEF), que exige, para interponer recurso contenciosoadministrativo contra el acuerdo que se dicte sobre el justiprecio, que la cantidad fijada como tal sea inferior o superior en más de una sexta parte a la que en tal concepto se haya alegado por el recurrente o en trámite oportuno.
Este primer requisito de la lesión en más de la sexta parte se cumple, desde luego, en el presente expediente, habida cuenta de la diferencia entre el valor ofrecido por la Administración para la finca expropiada y del establecido en la resolución del Jurado Provincial de Expropiación Forzosa de S.
III. Al primer requisito citado ha de unirse un segundo, necesario, como ya se ha dicho, para que sea procedente la declaración de lesividad, y que consiste en la ilegalidad del acto, esto es, que la resolución Page 166 que se pretenda impugnar ante el orden jurisdiccional contenciosoadministrativo incurra en alguna forma de infracción del ordenamiento jurídico y, por tanto, sea anulable conforme a lo establecido en el artículo 63 de la Ley 30/1992, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LRJ-PAC) y concordantes de la LJCA que después se citarán.
Pues bien, aunque el artículo 56 de la LJCA (y también el citado 126.2 de la LEF) destaque singularmente el requisito de la lesión, el segundo presupuesto -la disconformidad del acto con el ordenamiento jurídico- se desprende con toda claridad de los principios básicos que informan nuestro sistema de justicia administrativa, así como de diversos preceptos del articulado de la propia LJCA.
La exposición de motivos de esta última Ley -fuente de interpretación de sus preceptos, según declaró la Sentencia de 20 de mayo de 1950 refiriéndose con carácter general a los preámbulos de las disposiciones legales- expresa el pensamiento del legislador en términos inequívocos. En definitiva, dice, el fundamento de la procedencia de la acción contencioso-administrativa, esencialmente, es siempre el mismo: que el acto no sea conforme a Derecho. Y, en cualquiera hipótesis -añade, superando la distinción entre los recursos calificados por la técnica del Derecho francés como de anulación y de plena jurisdicción- la sentencia estimatoria siempre contiene idéntico pronunciamiento básico: la declaración de ilicitud del acto y, en su caso, su anulación (cfr. apartado IV, núm. 4).
Los preceptos de la reiterada LJCA concretan estos principios. El apartado 2 de su artículo 83 dice que la «sentencia estimará el recurso contencioso-administrativo cuando el acto o disposición incurriera en cualquier forma de infracción del ordenamiento jurídico, incluso la desviación de poder». El apartado 3 del artículo 28, referido ya concretamente al recurso de lesividad, legitima a la Administración autora de un acto, que en virtud de lo previsto en las leyes no pudiera anularlo o revocarlo por sí misma, para deducir cualquiera de las pretensiones a que se refieren los párrafos que anteceden. Y tales párrafos permiten a las partes demandar «la declaración de no ser conforme a Derecho y, en su caso, la anulación de los actos», así como, además de aquellas declaración y anulación, «el reconocimiento de una situación jurídica individualizada y...
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