La legitimación en la lesión al bien jurídico ambiente o daño ecológico
| Autor | Laura García Álvarez |
| Cargo del Autor | Prof. Doctora de Derecho internacional privado, Universidad Pablo de Olavide |
| Páginas | 87-123 |
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Ya analizamos cómo los daños al bien jurídico medio ambiente -o daños ecológicos puros- no son regulados por normas supranacionales aplicables en España, y es que el Convenio de Lugano de 1993, que sí los reconocía, no llegó a entrar en vigor por falta de adhesiones126. Tanto las normas supraestatales convencionales como las institucionales se refieren a los daños privados derivados del perjuicio ecológico o, en el caso de las normas conflictuales supraestatales, a daños que pueden ser considerados fundamento de responsabilidad civil extracontractual (artículo 7 Reglamento 864/2007). Así, en ausencia de norma supraestatal material uniforme que regule tales daños, dependerá del ordenamiento nacional en cuestión la determinación de la legitimación para litigar.
Es importante precisar que, al hilo del conflicto entre la responsabilidad extracontractual del Reglamento 864/2007 -que incluye los daños "medioambientales"- y la administrativa que rige en muchos de los Estados de la UE -de manera exclusiva para los daños ecológicos- como parte de su Derecho material, resultado de transposición al Derecho interno de la Directiva 35/2004/CE, los daños ecológicos puros difícilmente podrían dar lugar a un pleito civil de aplicarse el Derecho español. Ya que, aunque la calificación autónoma del Reglamento no afectaría a la jurisdicción ni alteraría el Derecho aplicable, de concretarse este en el español, en principio los daños ecológicos quedarían regulados exclusivamente por una ley administrativa que aunque podría aplicar el juez civil, será poco probable en ausencia de pretensiones en base
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a derechos o intereses individuales, de acuerdo a la ley española. Con ánimo de dar, no obstante, una visión integral de los daños medioambientales y desde el conocimiento de que existen otras posturas en países tan cercanos como Portugal o Francia -que quizás pudieran incorporarse al Derecho español en un futuro-, y sin perder de vista la tendencia que en otras áreas del Derecho existe sobre la aplicación civil de normativa administrativa127, abordamos la legitimación en la ley española para reclamar por daños ecológicos aunque no sea propiamente civil ni por tanto sea relevante para nuestro sistema de Derecho internacional privado.
La responsabilidad ante un perjuicio ecológico en nuestro ordenamiento está contemplada por la Ley 26/2007, de Responsabilidad medioambiental (LRM), referida exclusivamente a los daños ecológicos, que atribuye a las Administraciones la obligación de hacer cumplir la ley y a los jueces de lo contencioso administrativos dirimir los posibles conflictos que de tal aplicación se deriven. Dicha ley incorpora al ordenamiento jurídico interno la Directiva 2004/35/CE, instaurando un régimen de responsabilidad medioambiental administrativo, de carácter objetivo e ilimitado, basado -según su propia exposición de motivos- en los principios de "prevención de daños" y de que "quien contamina, paga". Esto, sin perjuicio de que puedan concurrir con otras sanciones administrativas o con la responsabilidad penal si los hechos generadores del daño fueron constitutivos de algún delito128.
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Esta opción político-legislativa se fundamenta en que el medio ambiente, en tanto que es un bien jurídico colectivo, debe ser protegido por la Administración (ex artículo 45.2 CE) considerándose un interés general y público129. En consecuencia es indiscutible la legitimación en este ámbito del Estado130respecto del bien jurídico ambiente, de titularidad colectiva, dejando al margen cualquier daño a derechos e intereses de los particulares que la ley califica de "no medioambientales"131(artículo 5 LRM). Y es que, recordamos, no hay que confundir la legitimación respecto de la reclamación por daños ecológicos con aquella referida al derecho de disfrute de un medio ambiente sano, que nuestra Constitución reconoce en el artículo 45 sin que todavía exista consenso acerca de su naturaleza132.
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La legitimación del Estado es evidente dada la naturaleza del bien, pero podría ser compartida por otros actores, algo que no ocurre en España donde, pese a la ratificación del Convenio de Aarhus, la participación ciudadana -individualmente o mediante las ONG- se limita a la posibilidad de solicitar inicio del procedimiento administrativo según la LRM (pudiendo ser desestimada su solicitud motivadamente por la autoridad administrativa competente en una decisión que será recurrible133), sin legitimación directa en el contencioso -a excepción del recurso de revisión-.
De esta forma, la LRM faculta a determinados "interesados" a solicitar el inicio de un procedimiento administrativo para reclamar -exclusivamente- por daños ecológicos (sin contemplar los privados). Es reseñable el concepto que la ley da a estos "interesados": son los titulares de bienes, derechos o intereses legítimos que puedan resultar afectados por el daño medioambiental o por la amenaza de que este se produzca134, así como de aquellas or-
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ganizaciones que tengan entre sus fines la protección del medio ambiente. En otras palabras, los interesados del artículo 31 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, así como las personas jurídicas sin ánimo de lucro -entre las que tendríamos a las ONG ecologistas- que cumplan los siguientes requisitos:
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Que tengan entre los fines acreditados en sus estatutos la protección del medio ambiente en general o la de alguno de sus elementos en particular.
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Que se hubieran constituido legalmente al menos dos años antes del ejercicio de la acción y que vengan ejerciendo de modo activo las actividades necesarias para alcanzar los fines previstos en sus estatutos.
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Que según sus estatutos desarrollen su actividad en un ámbito territorial que resulte afectado por el daño medioambiental o la amenaza de daño.
No obstante, esta habilitación, exclusiva para solicitar el inicio del procedimiento administrativo, implica que cualquier posibilidad de reparación pase por la acción correcta de las Administraciones públicas, cosa que, desafortunadamente, no debiera presumirse -tal y como ya apuntaba la doctrina italiana cit. supra-, de tal manera que el principio "quien contamina paga"135queda supeditado a la actuación de la Administración en todo lo que no sean daños individuales (que, en muchos casos serán inferiores a los ambientales y que, además, debido a su
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fragmentación en pequeños y dispersos daños, pueden no constituir incentivo suficiente para que el individuo dañado decida litigar).
Por tanto, si bien la LRM ofrece un panorama claro de actuación respecto de daños ecológicos y ciertas innovaciones metodológicas, en línea con la Directiva europea, mantiene un papel predominante y legitimación exclusiva del Estado ante los tribunales -frente al responsable del daño no estatal-, dejando escaso margen de maniobra a la sociedad civil ante su eventual connivencia o inactividad. Por tanto, dejando al margen el proceso penal, la actuación de las ONG se restringe a esa solicitud no vinculante.
Sí se reconoce la participación de ciudadanos y asociaciones en la Ley 27/2006136, ley que intenta concretar en nuestro ordenamiento los deberes de información, participación pública y acceso a la justicia adquiridos por España tras la firma del Convenio de Aarhus, previendo la legitimación de las ONG ecologistas, en el ámbito administrativo concretamente, en los artículos 22 y 23 para los casos en los que las conductas reprochables del artículo 18 sean atribuibles a autoridades públicas.
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Sin embargo, no puede considerarse una auténtica acción popular137sino más bien una legitimación por habilitación legal, ya que de otro modo no podría justificarse que no se haya extendido la legitimación a los ciudadanos138, atribución que gran parte de la doctrina defiende, para que sea objeto de un reconocimiento generalizado. Y es que la regulación de la Ley 27/2006, restringida a determinadas personas jurídicas y dirigida solo contra Administraciones Públicas, no solo va en contra de la innovadora figura propuesta por el artículo 9.3 del Convenio de Aarhus, que permite plantear una acción por cualquiera frente Administraciones o personas -físicas o jurídicas- y en base a cualquier vulneración, sino que además es contraria a la acción popular prevista en el Derecho español139.
Lo que parece claro es que, si bien la legitimación estatal -en tanto que es el Estado el representante natural de la colectividad y guardián de los intereses generales- es esencial, no debiera ser exclusiva140, por los motivos que ya enumeramos en el capítulo
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introductorio y que hacen referencia a los conflictos de interés -porque los intereses económicos o políticos sean con creces superiores a los ambientales o porque la Administración tenga participación directa o indirecta en el negocio-, al posible papel de la Administración como actor contaminante, a su inactividad o falta de recursos, a la corrupción, etc.141.
Estos factores pueden eventualmente traducirse en una "ausencia de accionabilidad"142que no debe justificarse en forma alguna. Quizás por esto, se han observado esfuerzos de otros países también sujetos a la Directiva europea en los que, como veremos, se han llevado a cabo...
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