Legitimación activa en el kommunale Verfassungsbeschwerde
| Autor | Rafael Naranjo de la Cruz |
| Páginas | 127-134 |
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La capacidad para ser parte e interponer un recurso de amparo local corres- ponde únicamente a los municipios y a las asociaciones de municipios (Gemeindeverbande), tal y como establecen los arts. 93.1.4b LFB y 91 LTCF. Esta limitación de los posibles recurrentes no se encuentra en ningún otro pro- cedimiento constitucional. Los sujetos mencionados tan sólo podrían, en su caso, interponer un recurso de amparo individual del art. 90 LTCF para la defen- sa de alguno de los derechos susceptibles de ser así protegidos que, con carác- ter excepcional, son reconocidos a las personas jurídicas de Derecho Público1.
La identificación de estos sujetos debe realizarse a partir del art. 28 LFB, así como de las normas de Derecho local correspondientes a las Constituciones y las leyes de los Estados Federados2. La identidad subjetiva con las personas jurídi- co-públicas mencionadas en el art. 28.2 LFB resulta, no sólo del empleo de los mismos términos en su denominación, sino además de la finalidad de garantía que desempeña el kommunale Verfassungsbeschwerde respecto de la autonomía local. Dado que la finalidad del reconocimiento del recurso es permitir a sus pro- pios titulares el acceso al TCF ante cualquier lesión de la misma por ley, se debe obtener necesariamente la conclusión de que los sujetos protegidos por la garan- tía constitucional han de tener capacidad para iniciar el procedimiento3.
No es relevante a efectos de interposición del recurso de amparo local la dis- tinción entre municipios grandes y pequeños, que puede tener su incidencia en otros ámbitos según las leyes de los Estados federados4.
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A diferencia de la LOTC, la LTCF no regula el modo en que el municipio debe aprobar la presentación del recurso. Esta decisión corresponde, por tanto, al órgano competente para ello de la delegación municipal —normalmente el Pleno— y de conformidad con el procedimiento establecido en la respectiva ley de régimen local y del estatuto municipal que la completa5.
Por lo que respecta al otro sujeto legitimado, las asociaciones de municipios, el TCF señala que el término no tiene un contenido exactamente determinado. La interpretación literal del mismo resulta en todo caso insuficiente porque no permite distinguir sus rasgos conceptuales esenciales. Se trata, a juicio del Alto Tribunal, de un concepto colectivo típico {typisches Sammelbegriff), que carece, por tanto, de unos contornos fijos6.
No es éste el momento de realizar un análisis concreto de cada una de las asociaciones formadas por municipios con el objeto de establecer caso por caso cuáles de ellas son sujetos legitimados a los efectos del art. 91 LTCF7. Existe una enorme variedad de asociaciones de base municipal en los distintos Estados federados. De cualquier manera, la legitimación alcanza a los distritos a los que se refiere la Ley Fundamental en su art. 28.1 (Kreise), así como a las comarcas rurales (Landkreise).
Más allá de este análisis concreto, destacan algunos rasgos comunes a todos los sujetos legitimados. Así, desde un punto de vista territorial, se trata de corporaciones locales inferiores a los Lander y por encima de los municipios. Tal y como resulta, además, del propio art. 28.2 LFB su ámbito competencial, aunque de carácter amplio, no es universal, sino que viene determinado por la ley. En general, se encargan de desempeñar todas las funciones que los municipios no pueden ejercer con sus propios medios. Su ámbito de actuación no se encuentra, sin embargo, limitado por una finalidad ad hoc%. Por el contrario, no es esencial a su definición, a diferencia de lo que sucede con los municipios, el hecho de que todo el territorio de la Federación esté compuesto por ellas, ya que esto sólo ocurre con los distritos (Kreise), mencionados junto con aquéllos en el art. 28.2 LFB9.
No están legitimadas para la presentación de un recurso de amparo local las conocidas como Zweckverbande. Aunque se trata de corporaciones de Derecho Público, no son de carácter territorial, tal y como se deduce del art. 109.4 LFB, en el que ambos aparecen como términos contrapuestos. Su órgano central de
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representación es elegido por las corporaciones locales y las restantes personas jurídicas que la componen, no por las personas que forman parte de aquéllas. Carecen además de un ámbito de actuación amplio. Por el contrario, éste se encuentra materialmente limitado al cumplimiento de determinadas funciones delimitadas ad hoc. Tampoco disfrutan de la garantía constitucional del art. 28.2 LFB, ya que su autonomía tiene tan sólo una base legal10.
Por distinto motivo, no pueden presentar un recurso de amparo local las denominadas ciudades-Estados (Stadtstaaten). De manera similar, salvando las distancias, a lo que sucede en el ordenamiento español con las Comunidades Autónomas uniprovinciales, éstas son corporaciones territoriales en las que confluye simultáneamente su cualidad de Estado y municipio.
El ordenamiento constitucional alemán parte de la existencia de tres ciudades-Estados: Berlin, Hamburg y Bremen. Las dos últimas son consideradas en primer lugar, en su relación con la Federación, Estados miembros, dotados por tanto de un poder estatal originario11. Conforme a esto, prevalece respecto de ellos el régimen jurídico correspondiente a los Lander y carece de relevancia el art. 28.2 LFB. Ambos tienen a su disposición el control abstracto de normas frente a las leyes de la Federación que invadan su ámbito competencial. La excepción viene constituida por Bremen, que, pese a ser considerada una ciudad-Estado, está compuesta por dos municipios -Bremen y Bremerhaven- a los que se les reconoce individualmente la capacidad para interponer el recurso del art. 91 LTCF.
El reconocimiento de la capacidad para recurrir la lesión de su autonomía local se extiende a los municipios y sus asociaciones aún después de su disolución contra la ley que dispone ésta mediante la adopción de una medida de reorganización territorial. De otro modo, su protección jurídica quedaría frente a estas decisiones vacía de contenido. La condición del sujeto recurrente no afecta en absoluto los restantes presupuestos para la admisión del recurso12.
La naturaleza del recurrente como municipio o asociación de municipios actúa en el kommunale Verfassungsbesckwerde como un requisito para la admi-
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sión del recurso, que debe ser examinado de oficio por el Tribunal. Su falta puede dar lugar a la inadmisión del mismo por el procedimiento abreviado del art. 93a y siguientes LTCF o, en su caso, a su rechazo por la vía del art. 24 LTCF13.
Por su condición de personas jurídicas, se les niega su capacidad de obrar procesal. Su representación en el procedimiento se realiza a través de los órganos de representación exterior dispuestos para ello por las normas de Derecho local, normalmente el Alcalde o el Presidente de la respectiva asociación de municipios. A ellos corresponde, pues, dejando ahora a un lado la distribución interna de competencias, la realización de los actos con relevancia procesal, como puedan ser la interposición del recurso, la retirada del mismo o el nombramiento de letrado14. Aunque este último puede actuar en cualquier fase del procedimiento, la LTCF exige su...
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