El legislador autonómico ante la reforma de la Ley de Costas: la necesidad de articular un nuevo modelo de gestión integrada del litoral
| Autor | Dr. Josep M. Aguirre i Font |
| Cargo del Autor | Profesor asociado de Derecho Administrativo Universitat de Girona |
| Páginas | 149-162 |
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Arbitraria, contraria al principio de igualdad, con singularidades de dudosa constitucionalidad, desafortunada, privatizadora son algunos de los calificativos usados en las ponencias de este Congreso2para describir la polémica reforma de la Ley de Costas operada por la Ley 2/2013, de 29 de mayo, de protección y uso sostenible del litoral y de modificación de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas (LPUSL).
Las críticas, mayoritarias entre la doctrina3, coinciden en el hecho que la LPUSL supondrá una reducción efectiva del espacio protegido, una privatización de parte de nuestra costa, un incremento de la inseguridad jurídica y una nueva invasión competencial a CC. AA. y ayuntamientos.
A pesar de ello la desafortunada reforma no resuelve tampoco los problemas que la Ley de Costas de 1988 (LC) presentaba desde hacía tiempo, derivados de tres elementos: un texto excesivamente uniformizador para un litoral complejo de 7.880 km; un régimen transitorio excesivamente amplio que todavía se aplica, veinticinco años después de la promulgación, y probablemente una falta de rigor en su aplicación4.
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Los datos lo corroboran, el suelo urbanizado desde 1988 no ha parado de crecer. Si en 1988 el preámbulo de la LC afirmaba que alrededor de un 40 por ciento de la costa española ya estaba urbanizada o tenía la calificación de urbanizable; entre 1987 y 2005 el incremento medio de suelo urbanizado en los primeros 500 metros costa es de un 23 por ciento y de un 37 por ciento en los primeros diez quilómetros5.
Conscientes de esta realidad, a lo largo de la pasada década, la mayoría de las CC. AA. con litoral propio aprobaron planes o instrumentos de protección del litoral6, que tenían como objetivo proteger su principal recurso natural y también económico –si tenemos en cuenta la contribución crucial que el turismo de sol y playa tiene en nuestro PIB. Los instrumentos autonómicos, a través de sus competencias en materia de ordenación del litoral y del territorio, mayo-ritariamente articulaban un nivel de protección superior al previsto por la LC con el objetivo urgente de proteger la mitad de la costa que aún no había sido desarrollada por la voracidad de la burbuja inmobiliaria.
Pasados prácticamente diez años de la aprobación de aquellos instrumentos, ahora la reforma de la Ley de Costas reabre el debate sobre la participación de las CC. AA. en la protección de su litoral. La reducción del espacio protegido, y el hecho que la reforma abra la puerta a nuevos excesos de aquellos que el preámbulo paradójicamente califica de «inaceptables»7, hace más necesario que nunca la intervención autonómica en la ordenación del litoral.
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Analicemos a continuación cuál puede ser el papel del legislador autonómico en este contexto. ¿Es posible, a través de leyes autonómicas, volver a proteger los espacios desprotegidos por la LPUSL? ¿Se puede a través de la legislación autonómica abordar los importantes retos que el espacio litoral tiene planteados, como la gestión integrada del espacio costero, que la reforma de la Ley de Costas no aborda?
Para dar respuesta las preguntas formuladas es necesario previamente definir cuáles son los límites que la reciente jurisprudencia constitucional fija en relación con las leyes autonómicas de ordenación del litoral.
A pesar que el despliegue competencial en ordenación del litoral a través de leyes es escaso y relativamente reciente en el Estado español, algunas de estas han acabado impugnadas ante el Tribunal Constitucional8y ya tienen sentencia.
Una de las leyes impugnadas ante el Tribunal Constitucional, sobre la cual ha recaído sentencia, es la Ley 6/1999, de 3 de abril, que aprobaba las Directrices de ordenación territorial de las islas Baleares, el instrumento superior de ordenación territorial de las islas. Las Directrices intervenían no solo en el establecimiento de limitaciones en la urbanización de los espacios cercanos a la costa, sino que también condicionaban competencias estatales en conexión con la ordenación del territorio y el litoral, como la exigencia de informes vinculantes para cualquier plan estatal con incidencia sobre el territorio de las islas o incluso la definición de los espacios que tenían que formar parte de la ribera del mar.
En este sentido, la STC núm. 46/2007, de 1 de marzo9–que analizaba la constitucionalidad de la Ley balear 6/1999– empezaba reconociendo la competencia estatal para condicionar las competencias autonómicas. Pero la misma sentencia niega la posibilidad inversa –que las competencias autonómicas puedan condicionar las estatales– en relación con la posibilidad de que la Administración autonómica pueda emitir informes vinculantes sobre los planes del Estado que puedan afectar sus competencias.
La STC 46/2007 también sirve para recordar que las competencias autonómicas en ordenación del litoral no pueden reducir las facultades del Estado so-
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bre el dominio público. En este sentido, y sobre la posibilidad de que la ley autonómica regulara –para la isla de Formentera– los bienes que podían formar parte de la ribera del mar, el TC concluye que la Comunidad Autónoma no está facultada para determinar las características y las circunstancias físicas que deban concurrir para que un bien pueda ser incluido en la ribera del mar, o evitar que otros bienes puedan ser calificados de dominio público.
Una segunda ley que también ha sido objeto de la jurisprudencia constitucional es la Ley gallega de ordenación urbanística y protección del medio rural, en cuanto a su posible vulneración de las competencias estatales en materia de costas10. Sobre la mencionada norma han recaído dos sentencias: la STC 87/2012, de 18 de abril, y la STC 137/201211, de 19 de junio, las dos sobre la misma disposición –a pesar de que en versiones diferentes en cuanto al redactado–. El artículo en cuestión, en ambas redacciones, en esencia amplía el régimen transitorio de la LC y el Reglamento de la LC, pensado para el suelo urbanizable delimitado y el urbano, al conjunto de núcleos rurales preexistentes de carácter tradicional previstos en la Ley gallega 11/1985, de 22 de agosto, de adaptación de la Ley del suelo gallega.
En ellas el TC recuerda que a la luz de la doctrina constitucional fijada en las SSTC 149/1991 y 198/1991, solo al Estado corresponde establecer limitaciones y servidumbres sobre los terrenos colindantes al dominio marítimo-terrestre y, entre ellas, la servidumbre de protección. No solo esto, sino que el TC concluye taxativamente en la STC 87/2012, de 18 de abril, que «las Comunidades Autónomas no pueden establecer disposición alguna al respecto, ni siquiera para reproducir con exactitud las previsiones estatales».
Así pues, la jurisprudencia más reciente del Tribunal Constitucional, en relación con la competencia autonómica en ordenación del litoral y su relación con las competencias estatales en materia de costas, admite la competencia del Estado para condicionar las competencias autonómicas –siempre que se haga de manera proporcional–, pero no el mecanismo inverso, puesto que las CC. AA. no pueden condicionar las competencias estatales –a pesar de que mantengan vínculo con el urbanismo o la ordenación del territorio–. La misma jurisprudencia limita asimismo –y de manera tajante– la posibilidad de que las Comunidades Autónomas puedan identificar espacios que conformen la ribera del mar –como intentaba la comunidad balear en relación con Formentera–, así como intervenir en la definición de los espacios que entran dentro de la aplicación del régimen transitorio de la misma LC.
Paradójicamente, pero, las dos disposiciones anuladas por las citadas sentencias del TC –balear y gallega– han sido ahora incorporadas de forma prácti-
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camente literal a la LPUSL. El TC había anulado las disposiciones por falta de competencias de la Comunidad Autónoma para regular los bienes de dominio público y el régimen transitorio de las servidumbres de la LC, pero ahora, con la incorporación de la disposición en la legislación estatal, este problema queda superado.
La entrada de estas singularidades en legislación básica –criterios ad hoc para la delimitación de Formentera y régimen transitorio para los núcleos rurales preexistentes de carácter tradicional– plantea serias dudas sobre la constitucionalidad de las mismas y abre la puerta a la aplicación del régimen singular en otros puntos del litoral español. Demostrando, así, que nada garantiza que el Estado sea mejor garante que las Comunidades Autónomas en la protección y ordenación del complejo litoral español, tal y como apuntaba José Luis Meilán Gil12o, en su ponencia, Marta García y Francisco Javier Sanz13.
Así pues, a priori y de acuerdo con la citada jurisprudencia constitucional, el papel de las CC. AA. en la ordenación del espacio litoral más próximo al mar queda limitado al establecimiento de una regulación complementaria de protección, que en cualquiera de los casos tendrá que respetar el contenido mínimo de...
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