La legislación española y andaluza en torno a la vivienda protegida

Autor:Octavio Vázquez Aguado/Fernando Relinque Medina
Páginas:29-43
RESUMEN

Las necesidades de los ciudadanos españoles para acceder a una vivienda digna se han incrementado a lo largo de los años. Pero el estado español no ha sido capaz de satisfacer este bien desde su consideración como derecho universal sino como intervención desde los servicios sociales y la planificación estatal y autonómica en materia de vivienda. Ello ha conllevado también una complejidad... (ver resumen completo)

 
ÍNDICE
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1. Introducción

De manera inherente a la constitución del estado de bienestar español, se sitúan la conformación de tres pilares básicos universales que garantizan la satisfacción de las necesidades básicas del ser humano. La salud, la educa-

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ción y el sistema público de pensiones, garantizaban, y garantizan, el acceso por igual a la ciudadanía, independientemente de su participación en el sistema económico y laboral. Más tarde, la atención a la dependencia generada por el envejecimiento demográfico, entendido como una situación previsible que afecta a todo ser humano, se pudiera entender como cuarto pilar del Estado de Bienestar. Y cierto es que la prosperidad de los actores sociales ha pasado a depender, en tiempos pasados, del linaje y la posición social, las acciones de filantropía de las grandes industrias o de la beneficencia de las instituciones de caridad a tener unos derechos inherente por su condición de ciudadanos, sin más exigencia que haber nacido, o residir, en el estado español. Del siglo diecinueve al veintiuno la sociedad ha pasado de entender el bienestar como una responsabilidad del estado protector.

De forma paralela, se ha ido gestando un concepto: el de exclusión social, con sus tres categorías: el empleo (la renta), la vivienda (la propiedad) y las redes sociales. Por tanto, la vivienda, se conforma teóricamente como bien de primera necesidad sin el cual el ciudadano no puede, de ningún modo, ejercer su derecho que le garantiza la inclusión social. Y sin embargo nuestra sociedad no ha conseguido garantizar el derecho a la misma, situando necesidades como la educación o la salud como ámbitos dotados de un mayor privilegio.

De igual manera, el que la carencia de vivienda haya sido uno de los derechos pendientes de resolver por las políticas sociales de los gobiernos españoles, ha conllevado a que se sucedan una diversidad de actuaciones para paliar los problemas que han rodeado esta necesidad. No obstante, las medidas han sido en mayor medida legislativas que sociales, que se han puesto en marcha de manera consecutiva al objeto de motivar las promociones de viviendas para las personas con dificultades de acceso, regular el uso de estas viviendas y motivar otros tipos de uso, así como su desuso. Ello no se presenta de una manera exhaustiva, aunque si se destacan algunas de las cuestiones que nos parecen de mayor interés, focalizando la observación en el contexto sociopolítico que ha tenido lugar de forma paralela a lo largo de la segunda mitad del siglo XX y XXI.

Por tanto, en este capítulo se pretende realizar un recorrido por las principales actuaciones de estas medidas jurídicas, de los planes que se han puesto en marcha en el marco de los enfoques políticos de fondo y las particularidades o cuestiones a destacar de cada una de estas en el contexto nacional y en el caso de Andalucía.

2. Análisis legislativo desde un punto de vista histórico

La falta de vivienda ha sido una preocupación constante del Estado desde principios del siglo XX, siendo ejemplo de ello la creación de las Casa Baratas, las viviendas de renta limitada y las viviendas sociales (Rebolledo, 1995). En

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1907, el Instituto de Reformas Sociales de España preparó las bases para la puesta en marcha de la Ley de casas baratas, como base jurídica para un proyecto de ley de casas destinada a obreros. La Ley de 12 de junio de 1911, sería la primera ley de casas baratas y regulaba la intervención pública en materia de vivienda así como posteriormente el Decreto-Ley de 10 Octubre de 1924 (Castrillo, 2003). A pesar de que las barriadas en las cuales se ubicaban estas viviendas han pasado a formar parte de la historia de los entornos urbanos, el procedimiento de viviendas sociales tuvo su origen con estas actuaciones y delimitó, en cierto modo, el enfoque de las políticas de viviendas actual.

Años más tarde, el término vivienda social tiene su origen en el Decreto de 14 de Mayo de 1954 que estableció su definición y su objeto, que se ocupaba de sanear las zonas periféricas de los entornos urbanos. En este primer momento, las limitaciones se establecían en torno a una superficie máxima de 50 m2 y se subvencionaba el interés del 80% del coste de la vivienda. Se construían por organizaciones sin ánimo de lucro u organismos oficiales (Mastre, 1989). Posteriormente, estas limitaciones han sido objeto de diversas modificaciones.

Visto el marco previo, el inicio legislativo de las viviendas sociales o viviendas protegidas en España, tal y como se concibe en la actualidad, se constituye con Ley de 1963 y texto refundido por Decreto 24 julio 1963, y Reglamento por Decreto 24 julio de 1968.

Esta Ley define las «Viviendas de Protección Oficial» como aquellas contempladas dentro del Plan Nacional de la Vivienda y de los programas de actuación, que fueran aprobados por el Instituto Nacional de la Vivienda, considerándose incluidas en este concepto las ampliaciones horizontales y verticales de edificios y los alojamientos construidos al amparo de las políticas diseñadas por dicho Instituto al objeto de paliar los problemas carenciales de la vivienda estimados en España.

Este marco legislativo otorgaba además la competencia en materia de viviendas protegidas al Instituto Nacional de la Vivienda, destacando las siguientes misiones1:

a) Fomentar el concurso de la iniciativa privada en la edificación de toda clase de viviendas.

  1. Orientar la construcción de viviendas en beneficio de los sectores más necesitados.

  2. Ordenar y dirigir técnicamente esta actividad constructiva, con la colaboración, en su caso, de los Organismos oficiales interesados.

  3. Proteger la edificación de viviendas, locales de negocio, servicios, instalaciones y edificaciones complementarias, la adquisición de terrenos y ejecución de obras de urbanización, concediendo los beneficios estable-

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cidos en la Ley de «Viviendas de Protección Oficial» y en este Reglamento ‘y velando por el mejor uso, conservación y aprovechamiento de lo construido.
e) Adquirir y constituir reservas de terreno para su urbanización y parcelación con destino a la construcción de «Viviendas de Protección Oficial», de conformidad con lo dispuesto en la Ley de Régimen de Suelo y Ordenación Urbana de 12 de mayo de 1956.

Además, esta ley diferenciaba dos grupos de vivienda, las de Grupo I, que son aquellas a las que se les condecía el beneficio del préstamo con interés con la condición de que tuvieran una superficie construida por vivienda no inferior a 50 ni superior a 200 metros cuadrados, con un límite en el coste de ejecución material, y las del Grupo II, que son la viviendas destinadas a las personas con dificultades económicas a las cuales se les concedían ayudas en forma de subvenciones, primas y anticipos. Las del primer grupo estaban destinadas a familias de clases más acomodadas.

A pesar de estos inicios legislativos, es con la Constitución de 1978, no obstante, cuando se consolida la responsabilidad del Estado a garantizar una vivienda digna como derecho individual y responsabilidad de las Administraciones públicas. El artículo 47 establece el derecho de todo ciudadano español a disfrutar de una vivienda digna y adecuada y exhorta a los poderes públicos a promover las condiciones y normas necesarias para la efectividad de este derecho. Con esta norma se consagra el derecho a la vivienda y se le otorga su función social. No obstante, ello no ha sido impedimento para dejar de considerarla un bien de consumo sujeto a las leyes del mercado y la especulación. Aunque de forma paralela a esta concepción, las administraciones públicas han puesto en marcha una amalgama de recursos jurídicos para su regulación y para su consideración como bien social, hecho que ha dotado a este bien de una complejidad administrativa diga de mencionar.

Posteriormente, fue con el Decreto-ley 31/1978, de 31 de Octubre con el que se pretendió revitalizar el objetivo social de las viviendas de protección oficial, intentando superar con éste el deterioro progresivo de la vivienda social en España debido a la pluralidad de normas y creación de sistemas paralelos. Se intenta crear una norma en la cual se desarrolle una política de vivienda adaptada a la situación socioeconómica de estos años, con un criterio de simplificación administrativa y ayudas estatales a las familias con bajos niveles de renta. Este decreto, potenciaba la capacidad adquisitiva de las familias con menos ingresos al objeto de actuar sobre la demanda y facilitar la posibilidad de muchas familias de acceder a una vivienda tanto por la via de la propiedad como por la del arrendamiento.

En definitiva en esta primera fase legislativa, según Rebolledo (2003), las normas van reforzando la propiedad en deterioro del arrendamiento, se utiliza el empoderamiento de las clases medias como factor de reactivación económico y no se logra la simplificación normativa buscada debido, en par-

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te, al surgimiento de las competencias de las Comunidades Autónomas, a las que más adelante nos referimos, concretamente el caso de la comunidad andaluza.

3. Planes nacionales de vivienda y medidas legislativas paralelas

Según Maestre (1976) las políticas de vivienda en España tuvieron su origen en el franquismo, y la forma en que fueron diseñadas en lo que respecta a un sistema de ayudas continúan en cierto modo hasta el presente ya que se centraron en reducir las dificulta de adquisición generando viviendas protegidas (Cortés Alcalá, 2000).

En un primer momento, hubo una producción masiva de viviendas protegidas a las cuales accedieron gran parte de los españoles de clase media y...

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