La nueva legislación concursal: introducción

AutorEnrique Gadea
Cargo del AutorProfesor Titular de Derecho Mercantil, Universidad de Deusto
  1. LA NECESIDAD DE LA REFORMA: LOS DEFECTOS DE LA NORMATIVA PRECEDENTE

    En todos los medios jurídicos y económicos se venía exigiendo desde hace tiempo una reforma en profundidad del Derecho concursal. Coincidían en que, en nuestro país, no bastaba una reforma parcial sino que se imponía una reforma total o integral de las leyes concursales.

    Hasta la aprobación de la Ley Concursal, la insolvencia se encontraba regulada en distintas normas, en las que se habían ido configurando las instituciones clásicas de la quiebra y el concurso de acreedores, la suspensión de pagos y el procedimiento de quita y espera. Cabe mencionar, al respecto, los siguientes textos legales:

    - El Código de Comercio de 1885, en cuyo Título I del Libro 4º (artículos 870 a 941), regula, fundamentalmente, los aspectos materiales de la institución de quiebra.

    - El Código de Comercio de 1829, que mantiene en vigor su Libro IV (artículos 1001 a 1177), relativo a las quiebras.

    Posiblemente el lector se preguntará por qué. La razón es la siguiente: el Código de 1885 suprimió muchas reglas de naturaleza procesal que figuraban en el de 1829, por entender que eran impropias de una ley sustantiva y que debían llevarse a la Ley de Enjuiciamiento Civil, que iba a ser objeto de reforma. Por eso, el Código de 1885 no derogó expresamente el de 1829. Como, posteriormente, la Ley de Enjuiciamiento de 1881 no fue reformada en este punto, y no se introdujeron en ella la regulación de las cuestiones procesales previstas en el viejo Código, se han seguido aplicando artículos de éste a los que remitía la Ley de procedimiento.

    - Ley de Suspensión de Pagos de 26 de julio de 1922, que se promulga con carácter provisional (su artículo adicional 2 preveía que "pasados cuatro años de vigencia de esta Ley, el Gobierno podrá suspender sus efectos, dando cuenta de ello a las Cortes") para evitar la quiebra del Banco de Barcelona, dado que, a diferencia del Código de Comercio (artículos 870 a 873), permite una solución concordataria en determinadas crisis en que el activo es inferior al pasivo.

    Es cierto que esta norma ha constituido una pieza básica de nuestro derecho concursal gracias a la flexibilidad de su regulación, aunque no lo es menos que ha provocado una alteración notable de los principios del sistema concursal y que ha permitido corruptelas muy notorias: por ejemplo, como han advertido Cerdá Albero y Sancho Gargallo (en Quiebras y Suspensiones de Pagos: claves para la reforma concursal, Barcelona 2001, pp. 33), la compra de créditos para alcanzar las mayorías e imponer convenios abusivos; y operaciones inversas: la oferta de créditos con importes muy incrementados con la amenaza de impugnar el convenio.

    - El Código Civil de 1889, que en el Título XVII del Libro IV del Código Civil (artículos 1911 a 1929) regula la concurrencia y prelación de créditos y los procedimientos colectivos civiles de quita y espera y de concurso de acreedores.

    - La Ley de Enjuiciamiento Civil de 1881, en cuyos Títulos XII y XIII del Libro 2º (artículos 1130 a 1396) regula las cuestiones procesales de los diferentes procedimientos concursales.

    Como el marco normativo señalado no ha resultado satisfactorio para solucionar las crisis empresariales de sectores con gran trascendencia en la actividad económica, ha sido necesaria la aprobación de disposiciones especiales aplicables a determinadas Compañías o Entidades. Primero, ya en el siglo XIX, para atender las crisis de las Compañías de ferrocarriles y, en general, de las concesionarias de obras públicas1 y, más tarde, especialmente, a partir de finales de los setenta, para solucionar las situaciones de insolvencia de las entidades del mercado financiero2.

    Junto a ello, como han señalado Cerdá Albero y Sancho Gargallo (en Quiebras y suspensiones de pagos: claves para la reforma concursal, cit., pp. 54), también es cierto que con el paso del tiempo han proliferado en el ordenamiento jurídico privado diversas disposiciones legales en las que se especifica el alcance de la declaración concursal sobre determinados contratos que tienen regulación especial, como la Ley de Contrato de Seguro de 1980, la Ley de Contrato de Agencia de 1992 o la Ley de las Administraciones Públicas del 2000; en las que se privilegia el tratamiento de determinados créditos, reconociéndoles un derecho de preferencia de cobro, de ejecución separada, o de abstención en el convenio, como la Ley de Hipoteca Naval de 1893, la Ley de Hipoteca Mobiliaria y Prenda sin Desplazamiento de 1954 o la Ley de ventas a Plazos de Bienes Muebles de 1998; o en las que se matiza el alcance de la sanción de ineficacia en el período de retroacción de la quiebra, como la Ley del Mercado Hipotecario de 1981, la Ley del Mercado de Valores de 1998 o la Ley reguladora de las Entidades de capital-riesgo y de sus sociedades gestoras de 1999.

    Por tanto, expuesto lo anterior, no sorprenderá que digamos que la regulación de esta materia se encontraba contenida en una normativa fraccionada y dispersa. Como señala la Exposición de Motivos, I, de la Ley Concursal, los defectos de que adolece la legislación en vigor son: "arcaísmo, inadecuación a la realidad social y económica de nuestro tiempo, dispersión, carencia de un sistema armónico, predominio de determinados intereses particulares en detrimento de otros generales y del principio de igualdad de tratamiento de los acreedores, con la consecuencia de soluciones injustas, frecuentemente propiciadas en la práctica por maniobras de mala fe, abusos y simulaciones, que las normas reguladoras de las instituciones concursales no alcanzan a reprimir eficazmente".

    Es cierto que, pese a la pronta reforma que en el Código de Comercio introdujo la Ley de 10 de junio de 1897 y de la muy importante que supuso la Ley de Suspensión de Pagos de 1922, el legislador no ha puesto remedio hasta ahora a esos males. Las modificaciones legislativas "han sido muy parciales y limitadas a materias concretas, lo que, lejos de mejorar el sistema concursal, ha contribuido a complicarlo con mayor dispersión de normas especiales y excepcionales, y, frecuentemente, con la introducción de privilegios y de alteraciones del orden de prelación de los acreedores, no siempre fundadas en criterios de justicia" (Exposición de Motivos, I, de la Ley Concursal).

  2. LOS INTENTOS DE REFORMA

    Ahora bien, de la idea anterior no debe deducirse que, hasta la fecha, no se han realizado meritorios trabajos prelegislativos para reformar la materia concursal. A continuación nos referiremos a los más importantes:

    1. El Anteproyecto de Ley Concursal de 1959 3

    Dejando antecedentes más lejanos, nos situaremos en 1956, año en que en el Instituto de Estudios Políticos se planteó la reforma de nuestro Derecho concursal y en su Sección de Justicia, presidida por Garrigues, se designó una ponencia que redactó el Anteproyecto de Ley Concursal de 1959. En ese texto -en eso radica su principal mérito- se contempla por primera vez la regulación conjunta, sustantiva y procesal, de las instituciones concursales, para comerciantes y no comerciantes, si bien, como se recuerda en la Exposición de Motivos, I, de la Ley Concursal, se mantenía la dualidad de procedimientos en función de los diversos supuestos objetivos que determinaba la de sus respectivas soluciones: la liquidación y el convenio. En efecto, diferenció del concurso la institución del concordato, reservando exclusivamente este último procedimiento a los deudores de buena fe que, poseyendo bienes bastantes para cubrir todas sus deudas, no hayan cesado de una manera general en el pago corriente de sus obligaciones y prevean la imposibilidad de satisfacerlas en las fechas de sus respectivos vencimientos. Además, cabe destacar que suprimió la declaración de retroacción, que sustituye por una amplia serie de acciones de impugnación, y que introdujo una Sindicatura más profesional y tecnificada, en detrimento de las arcaicas figuras del Comisario y del Depositario.

    2. El Anteproyecto de Ley Concursal de 1983 4

    En segundo lugar, merece ser destacado el Anteproyecto elaborado por la Comisión General de Codificación en virtud de lo dispuesto en la Orden Ministerial de 17 de mayo de 1978, que creó una ponencia especial para la elaboración de las bases y un texto articulado de un Proyecto de Ley Concursal, ponencia que redactó 26 bases para la reforma que fueron aprobadas por la Orden Ministerial de 13 de octubre de 1978, que, a su vez, creó una segunda ponencia que redactó el Anteproyecto, que se termina en 1981, siendo publicado por el Ministerio de Justicia en 1983.

    Este trabajo se basaba en los principios de unidad legal, de disciplina y de sistema, en cuanto contempla un único procedimiento con diversas soluciones: el convenio, la liquidación y la gestión controlada. Para resumir las líneas maestras que sirvieron para su diseño, destacaremos los puntos siguientes:

    1. El Anteproyecto de 1983, como la Ley actual, parte de la unidad del sistema que se concreta en un triple plano:

      1. Unidad legislativa, en cuanto que un sólo texto legal abarcará todos los aspectos sustantivos y procesales del fenómeno concursal.

      2. Unidad de disciplina, ya que un sólo régimen jurídico será aplicable a toda clase de deudores, empresarios o no empresarios, aunque ello no significa que no existan especialidades; sobre todo, para las grandes empresas.

      3. Unidad de procedimiento, porque frente a la pluralidad de procedimientos concursales (suspensión de pagos y quiebra; quita y espera y concurso) se instrumenta uno sólo para toda clase de crisis económica.

    2. Flexibilidad del sistema. En el Anteproyecto se parte de la situación de "crisis económica". Las bases han acudido a un concepto metajurídico. Conscientemente han evitado todo intento conceptual de encerrar en la norma el supuesto económico traducido a términos jurídicos y se ha limitado a enumerar un conjunto de "hechos" a través de los cuales se manifiesta o exterioriza la situación de crisis. Esta situación no...

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