El silencio positivo contra legemen el derecho urbanístico, puntocrítico de encuentro entre losprincipios de legalidad, seguridadjurídica y confianza legítima
| Autor | Alina Del Carmen Nettel Barrera |
| Cargo | Becaria del Departamento de Derecho Administrativo y Procesal. Universidad de Barcelona |
La Ley 30/92 de 26 de noviembre, de régimen jurídico de las Administraciones públicas y del procedimiento administrativo común, modificada por la Ley 4/1999 de 13 de enero, en el artículo 43.3 establece: "la estimación por silencio administrativo tiene a todos los efectos la consideración de acto administrativo finalizador del procedimiento administrativo". La equiparación del silencio positivo a un acto administrativo ha planteado diversos estudios doctrinales y no únicamente respecto de la trascendental cuestión de las garantías que se desprenden del procedimiento y del acto administrativo expreso, sino que también ha propiciado el estudio de la teoría de las nulidades del acto administrativo, replanteando, como lo veremos más adelante, la inexistencia (ausente en la legislación administrativa española) como grado de invalidez del acto.
Ante el panorama legislativo actual, en materia de procedimiento administrativo y el precedente, en materia de urbanismo1, la Sección 2º de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Madrid al dictar la sentencia número 821/2004 de 20 de mayo, toma una postura garante del principio de seguridad jurídica estableciéndola en dicha sentencia y en otras tantas que le sucedieron para abrir con contundencia una renovada corriente jurisprudencial. Considero que la sentencia que se comenta tiene trascendencia fundamentalmente por tres razones; la primera, porque la reforma a la Ley 30/92, de 26 de noviembre, se plantea en términos de congruencia entre la voluntad del legislador Estatal y la del Autonómico, por lo que respecta a la materia del urbanismo, en consideración a la institución del silencio administrativo como se concibió por el legislador en 1999, esto es, el producto del silencio positivo no puede ser revocado sin las garantías que para tal efecto establece la Ley 30/ 19922. La segunda razón de su trascendencia es que establece un nuevo criterio jurisprudencial de la Sala3exponiendo con claridad las objetivo primario de esta jurisdicción es, inequívocamente, la protección de la legalidad
(...). En sus orígenes esto es muy claro, y por ello el primer recurso que aparece es el de nulidad"4. El nacimiento y la evolución de la institución del silencio administrativo se encuentra determinado por la rigidez del sistema jurisdiccional que vela por la legalidad de los actos emanados de la Administración haciendo difícil la ponderación de aquélla con el principio de seguridad jurídica especialmente cuando los actos no son el resultado del iter lógico valorativo -de intereses encontrados y, por ejemplo, de adecuación al Ordenamiento- que representa el procedimiento administrativo sino que emanan de la ley a través de la técnica del silencio administrativo que estima las solicitudes ciudadanas. tesis jurisprudenciales que pueden denominarse tradicionales y que en principio responden a la aplicación de la redacción original de la Ley de régimen jurídico de las Administraciones públicas y de Procedimiento Administrativo Común a diferencia de la sentencia que se tiene oportunidad de comentar que tiene fundamento en las reformas introducidas por la Ley 4/1999. El tercer punto de importancia se encuentra en el voto particular adjunto a la sentencia pues éste permite apreciar la reticencia a la producción del silencio positivo, aún cuando esto implica privilegiar a una Administración pública que incumplió con el deber de resolver el procedimiento otorgándole la oportunidad de revocar el acto presunto sin llevar a cabo ninguno de los procedimientos que la Ley contempla para atacar la validez de los actos administrativos.
Como ya lo apuntaba J. García Luengo en el año 2002, el Tribunal Supremo no ha tenido oportunidad de pronunciarse5directamen te respecto de la legislación procedimental vigente en los casos de nulidad pleno derecho y silencio positivo contra legem en el sector urbanístico, sin embargo, son muchas las sentencias dictadas en esta materia por lo que podemos hacer una condensación de las posturas que ha adoptado desde la segunda mitad del siglo veinte hasta nuestros días, señalando que en el inicio de este periodo (Ley del Procedimiento Administrativo de 1958) la jurisprudencia entendió que el silencio positivo operaba independientemente de que lo pedido estuviera o no conforme al Ordenamiento «consagraba el principio de automaticidad del silencio positivo»6teniendo como consecuencia inmediata la irrevocabilidad de actos presuntos con actos expresos posteriores sin mediar el procedimiento de revisión de oficio7de actos declarativos de derechos8.
La siguiente corriente jurisprudencial, en contraposición de la ya señalada, surge como respuesta de los tribunales para contener los casos de licencias otorgadas por silencio administrativo que fueron resultado de la expansión urbanística de los años 60's y 70's y que proporcionalmente también ampliaba las posibilidades de aplicación de esta técnica en contravención con el Ordenamiento, como señalaba J.A Santamaría Pastor respecto de la postura de los tribunales «se vieron, sin duda, obligados a salir del paso de los abusos cometidos por los empresarios carentes de escrúpulos ante Corporaciones o Comisiones Provinciales de Urbanismo incapaces de resistir sus presiones o de oponerse a los breves plazos del artículo 9 del Reglamento de Servicios»9, la normativa de la época empeoraba el panorama pues daba lugar a que ante plazos de resolución cortos éstos fueran sobrepasados por la cantidad de licencias solicitadas. Ésta corriente jurisprudencial señala que no se puede conceder por silencio administrativo lo que no se puede obtener expresamente10, por lo que no puede llegar a considerarse que se ha obtenido el acto presunto y por lo tanto puede ser revocado por un acto expreso posterior en evidente merma de la seguridad jurídica de los ciudadanos.
En la jurisprudencia de la década de los años 90 se reconoce cierto valor al principio de irrevocabilidad de la autorización o aprobación ganada por silencio, la aportación de un sector de la doctrina dio lugar considerar que el silencio «no cubre en ningún caso los supuestos merecedores de la calificación de nulidad de pleno derecho. En otras palabras, con el silencio positivo puede ganarse la autorización o aprobación solicitada en los términos del proyecto presentado, a menos que esa autorización o aprobación presuntas sean nulas de pleno derecho»11. Siguiendo esta corriente señala el Tribunal Supremo «el silencio positivo es de imposible aplicación en los casos en que exista una oposición clara y terminante, una tajante contradicción entre lo otorgado y la norma aplicable, pero no a los dudosos o a los que para su aplicación exigen una interpretación de la norma, de forma que lo conseguido por silencio administrativo no sea manifiestamente antijurídico"12. Este criterio de gravedad salva de la revocabilidad a un número considerable de actos presuntos, sin embargo, aquellos a los que la ley les condene con la nulidad absoluta pueden ser revocados sin previo procedimiento, agravada situación cuando de la cláusula de nulidad de pleno derecho se hace una interpretación extensa.
Con base en la redacción original de la Ley 30/1992, en la actualidad encontramos el criterio del Tribunal Supremo respecto a los actos presuntos contra legem, entre otras sentencias, en la de 12 de diciembre de 2001 dictada por la Sección quinta de la Sala de lo Contencioso Administrativo. Esta sentencia hace un análisis de los requisitos necesarios para la producción del acto administrativo presunto y señala «no es que (como dice la resolución recurrida) el acto ganado por silencio puede ser nulo o anulable, sino que esa disconformidad a Derecho obstaculiza la producción del silencio, impide la existencia misma del acto presunto. (...) Y frente a ello no es atendible ni el...
Para continuar leyendo
Solicita tu prueba