Medidas de protección de la legalidad urbanística: en especial la suspensión de obras en curso de ejecución

AutorAntonio Carceller Fernandez

I. MEDIDAS DE PROTECCION DE LA LEGALIDAD URBANISTICA

  1. Antecedentes legales.

    La ley de 12 de mayo de 1956, sobre régimen del suelo y ordenación urbana, estableció ya la posibilidad de que la Administración dispusiera la suspensión de los actos de edificación y uso del suelo que se efectuasen sin licencia u orden de ejecución.

    La Ley 19/1975, de 2 de mayo, de reforma de la Ley de 1956, introdujo innovaciones dirigidas, como decía su preámbulo, a hacer desaparecer en lo posible las causas del fenómeno de indisciplina urbanística, a través de una serie de medidas legislativas tendentes todas ellas a mantener y, en su caso, a restaurar la legalidad urbanística: la suspensión y demolición de las obras ejecutadas sin licencia, contra licencia o al amparo de una licencia otorgada en contravención a las prescripciones del Plan, y la actuación dirigida, incluso, a abordar los supuestos ya consumados de obras ejecutadas sin título jurídico que la amparase. Por otra parte, esta Ley invirtió las respectivas posiciones de la Administración y del interesado; era éste, una vez ordenada la suspensión de las obras o apreciada la ¡legalidad de las ya ejecutadas, quien debía solicitar la licencia oportuna, de tal modo que, si no lo hacía, o su otorgamiento resultaba contrario al Plan, se procedía sin más a su demolición.

    El texto refundido de la Ley del Suelo aprobado por el Real Decreto 1346/1976, de 9 de abril, reguló esta materia en sus artículos 184, 185, 186, 187 y 188, incluidos en la Sección 2. Ordenes de ejecución o suspensión de obras u otros usos, del Capítulo III, Intervención en la edificación y uso del suelo, del Título IV, Ejercicio de las facultades relativas al uso y edificación del suelo.

  2. Régimen vigente: su objeto y contenido.

    Bajo la rúbrica «protección de la legalidad urbanística», que apareció por primera vez en el Título 11 del Reglamento de Disciplina urbanística - en lo sucesivo designado, abreviadamente, con las siglas RDURb -, el texto refundido de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana (aprobado por el Real Decreto Legislativo 1/1992, de 26 de junio - designado en lo sucesivo con las siglas LS -) regula esta materia en los artículos 248 a 256, que desarrollan los artículos 38 a 41 destinados al «derecho a la edificación», y actualizan el régimen anterior (el de 1976, ya citado), teniendo en cuenta, en relación con la suspensión de los efectos de la licencia, que esta suspensión sólo es potestad de los tribunales (STC de 11 de noviembre de 1988).

    Por otra parte, el texto refundido de la vigente LS se ha atenido también a la jurisprudencia constitucional al eliminar todas las referencias que el texto anterior hacía a las facultades de las autoridades estatales (sustituidas por las de las Comunidades Autónomas), sin otra excepción que la prevista en el artículo 252 (Ref.), que lleva la rúbrica «Subrogación de las Comunidades Autónomas», según el cual en las actuaciones sin licencia u orden de ejecución, las medidas de protección serán acordadas por el órgano autonómico competente si, requerido el Ayuntamiento a estos efectos, no las adoptara en el plazo de un mes, a contar desde la recepción del requerimiento.

    El estudio de las medidas de protección de la legalidad urbanística requiere:

    1. Recordar la forma cómo está regulado el derecho a edificar.

    2. Analizar cuáles son las medidas utilizables.

    3. Determinar las actuaciones que puede desarrollar la Administración para aplicar las medidas de protección de la legalidad urbanística.

    4. Establecer los supuestos en que pueden utilizarse unas u otras medidas de protección.

    5. Definir las consecuencias subsiguientes a la aplicación de las medidas de protección.

  3. Referencia al derecho a la edificación.

    El régimen vigente sobre las medidas de protección de la legalidad urbanística descansa hoy en la regulación del derecho a la edificación (arts. 37 a 42 de la LS, que tienen el carácter de legislación básica, según la disposición final única de esta Ley, y reproducen sustancialmente los arts. 25, 26 y 27 de la Ley 8/1990), que, por eso, es preciso recordar en este lugar al menos en sus líneas generales.

    El derecho a la edificación se adquiere por la conclusión de las obras al amparo de una licencia no caducada y conforme a la ordenación urbanística (art. 37), principio general en tomo al cual gira la disciplina urbanística.

    La edificación realizada sin licencia o sin ajustarse a sus condiciones e incompatible con el planeamiento vigente, será demolida sin indemnización, previa instrucción del preceptivo expediente conforme a lo establecido en la legislación urbanística aplicable (art. 38).

    La edificación realizada al amparo de licencia posteriormente declarada ilegal por contravenir la ordenación urbanística aplicable, no queda incorporada al patrimonio del propietario del terreno (art. 40). Si la edificación materializada y amparada en licencia fuera conforme con la ordenación urbanística, pero excediera de la correspondiente al aprovechamiento urbanístico a que tiene derecho su titular y no hubiera transcurrido desde su terminación el plazo que establezca la legislación aplicable o, en su defecto el de cuatro años, el titular o sus causahabientes - no los terceros adquirientes de buena fe amparados por la protección registral deberán abonar a la Administración el valor urbanístico de dicho exceso (art. 41).

  4. Enumeración de las medidas de protección.

    Las medidas de protección de la legalidad urbanística, aplicables distintamente, según los varios supuestos que luego analizaremos, son las siguientes:

    - suspensión de las obras;

    - demolición a costa del interesado;

    - cesación inmediata de la actividad, impidiendo, en su caso, definitivamente dicha actividad;

    - suspensión de los efectos de una licencia u orden de ejecu -

    - revisión de licencias u órdenes de ejecución;

    - nulidad de pleno derecho de licencias u órdenes de ejecución.

    La aplicación de estas medidas puede dar lugar a que la Administración:

    1. requiera al interesado para que éste solicite la licencia;

    2. ordene el ajuste de las obras a la licencia u orden de ejecución.

    3. impida definitivamente la actividad;

    4. mande la reposición de los bienes afectados al estado anterior.

    Lo dispuesto en los artículos 248 (respecto a las obras de edificación sin licencia o sin ajustarse a sus determinaciones, en curso de ejecución), 249 (obras terminadas sin licencia o sin ajustarse a sus determinaciones) y 250 (otros actos sin licencia o sin ajustarse a sus determinaciones) se entenderá sin perjuicio de la imposición de las sanciones que procedan y de las facultades que correspondan a las autoridades competentes, en virtud del régimen específico a que estén sometidos determinados actos de edificación (art. 251); precepto que entendemos aplicable a los actos que se realizaran en terrenos de dominio público (art. 2 del RDUrb) o en edificios de valor histórico - artístico.

    El procedimiento especial... (de las medidas de protección de la legalidad urbanística) - dice la STS de 15 de diciembre de 1992 - no es de naturaleza sancionadora propiamente dicha; tiene por finalidad esencial la restauración del ordenamiento urbanístico conculcado... mediante la reacción administrativa, en control de legalidad, que supone la adopción de las medidas de suspensión cautelar e inmediata paralización de la obra...; este específico sistema de control de la legalidad urbanística, no se articula en un expediente sancionador ordinario sino cautelar y sumario, de contenido limitado, en el que adquiere fundamental relevancia el requerimiento al responsable de la obra para que cumpla la carga jurídica que supone lo dispuesto (en la Ley) (Ss TS de 15 de diciembre 1984, 7 febrero 1990 y 3 octubre 1991)... Tal requerimiento conmutativo constituye el requisito necesario y suficiente para las ulteriores actuaciones administrativas... sin que sea precisa otra audiencia del interesado para estimar que se ha acatado el principio consagrado en el artículo 24.1 de la Constitución, habida cuenta de lo que dispone el artículo 104, c)

    (garantizando cuando proceda la audiencia del interesado).

    Las consecuencias de la utilización de las medidas de protección de la legalidad urbanística pueden llegar a ser, en determina dos supuestos, la aplicación de la expropiación forzosa o la sujeción al régimen de venta forzosa.

    II. SUSPENSION DE OBRAS DE EDIFICACION EN CURSO DE EJECUCION

  5. Concepto, fundamento y características.

    La suspensión que estudiamos en este epígrafe es la del artículo 248 (que es legislación básica) de la LS y se - refiere a los actos materiales de edificación sin licencia o sin ajustarse a sus determinaciones, en curso de ejecución. Se trata, por tanto , como dijeron GARCIA DE ENTERRIA Y PAREJO (Ref.) con referencia a análogo precepto de la legislación anteriormente vigente (el art. 248 de la LS de 1976), de una potestad específica distinta de la suspensión de la eficacia de los actos administrativos, con la que sólo tiene en común su naturaleza básica de medida cautelar para evitar la ulterior consolidación de situaciones fácticas, en tanto se decida definitiva y plenariamente sobre su legalidad.

    El fundamento de esta medida de protección de la legalidad urbanística es claro: El Ordenamiento jurídico sienta, como regla general, la prohibición del ejercicio de actos de edificación sin previa licencia u orden de ejecución; luego, la realización de dichos actos con infracción de esta prohibición legal constituye una transgresión jurídico - administrativa y lleva, como consecuencia lógica, a la suspensión de dichos actos en tanto se verifica el omitido control de legalidad (Ref.).

    El interés de esta medida de suspensión y su utilidad son evidentes. En el proceso constructivo su interrupción conviene llevarla a cabo cuando se empieza a edificar, porque más tarde el mal está ya hecho y la demolición es difícil y perjudicial no sólo para los intereses del causante de la transgresión, sino para los de terceros que pueden...

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