Protección de la legalidad urbanística: problemas prácticos.
| Autor | Enrique Sánchez Goyanes |
| Cargo | Doctor en Derecho. Abogado. Premio Fernando Albi 1998 |
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INFRACCION DEL ORDEN URBANISTICO POR LA ADMINISTRACION
En una minoría de supuestos, de acuerdo con la práctica administrativa, la infracción del orden urbanístico es cometida por la propia Administración. El paradigma es el acto de concesión ilegal de licencia, que produce diversas consecuencias según las obras realizadas a su amparo estén o ya no en curso de ejecución.
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OBRAS CON LICENCIA ILEGAL, EN CURSO DE EJECUCION. LA DOCTRINA DEL TSJ DE CANTABRIA SOBRE PROCEDIMIENTOS INSTADOS POR TERCEROS EN RAMALES DE LA VICTORIA Y POTES
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La hipótesis legal
Dispone el artículo 253 TRLS-1992 (y, análogamente, el artículo 186 TRLS-1976):
1. El Alcalde dispondrá la suspensión de los efectos de una licencia u orden de ejecución y, consiguientemente, la paralización inmediata de las obras iniciadas a su amparo, cuando el contenido de dichos actos administrativos constituya manifiestamente una infracción urbanística grave.
2. El Alcalde procederá, en el plazo de tres días, a dar traslado directo de dicho acuerdo a la Sala de lo Contencioso-Administrativo competente, a los efectos previstos en el artículo 118 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa.
3. Si la Sentencia anulara la licencia, se estará a lo dispuesto en el artículo 40 de esta Ley.
4. Lo dispuesto en los números anteriores se entiende sin perjuicio de las sanciones procedentes
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La hipótesis es objeto de regulación, casi con las mismas palabras, en el Derecho autonómico, salvo la excepción que luego se verá -artículos 26 LDUM, 34 LPLUM, Disposición Final 2.º LDUA, 22 LDUC, 257 TRUC, 64 LDUB, 232 LFOTU, 178 LSG, 202 LOTUR, etcétera-.
Concurriendo las circunstancias señaladas aquí, se atribuye explícitamente al Alcalde (Ref.) la competencia para poner en marcha (naturalmente, tanto de oficio como a instancia de parte) (Ref.) el procedimiento restaurador de la legalidad urbanística, manteniendo casi idéntico tenor que en el artículo 186 TRLS-1976, su precedente (Ref.), tanto respecto de las licencias otorgadas por la propia Corporación cuanto respecto de las eventualmente otorgadas en subrogación por el órgano autonómico competente (Ref.).
En este caso, la jurisprudencia considera inaceptable constitucionalmente reconocer una facultad análoga a la Comunidad Autónoma, a la vista de la doctrina constitucional recaída (SSTC 27/1987, de 27 de febrero; 213/1988, de 11 de noviembre, etc.) a propósito de la anulación de los preceptos de algunas Leyes autonómicas que entregaban a los órganos de la Administración regional análoga potestad suspensiva, cual el artículo 26.3 LDUM (STS de 10 de junio de 1996, Azdi. 5143). Recientemente, han recordado esta doctrina las SSTS de 9 de febrero y 5 de mayo de 1998 (Azdis. 867 y 3835).
El Alcalde, pues, debe ordenar la suspensión de los efectos de la licencia (u orden de ejecución) y la paralización inmediata de las obras iniciadas a su amparo, siempre que el contenido de aquellos actos de intervención constituya «manifiestamente» (condición que, sin duda, restringe la virtualidad del precepto) (Ref.) una infracción urbanística grave (artículo 262.2 TRLS-1992; artículo 226.2 TRLS-1976).
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Problemática de su activación por terceros
La puesta en marcha de este concreto procedimiento a instancia de parte suscita eventualmente determinados problemas procesales. Cuando se postula la ilegalidad de una licencia, lo procedente es promover el procedimiento restaurador o interponer el recurso contencioso-administrativo dentro del plazo general de dos meses desde que se tiene conocimiento del otorgamiento de la licencia, y no esperar a un momento ya posterior, en que se formula denuncia por las obras ya emprendidas, máxime si es fácilmente acreditable aquel conocimiento previo del otorgamiento del título habilitante de las mismas.
Esa es la conclusión compartida por las Sentencias de 11 de julio de 1997 (sin número; recurso 1209/1996) y 21 de noviembre de 1997 (sin número; recurso 1602/1996) del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria, siendo Ponente de ambas el Ilmo. Sr. D. César Tolosa Triviño.
En la primera, se impugna la desestimación por el Ayuntamiento de Ramales de la Victoria de una denuncia por infracción urbanística grave tipificada en el artículo 262.2 TRLS-1992 con ocasión de las obras de ampliación de nave industrial. La propia Sala plantea la posible inadmisibilidad por formulación extemporánea del recurso. Y tal tesis va finalmente a prosperar, dado que:
De las alegaciones contenidas en el escrito de demanda, puede deducirse que las infracciones denunciadas estaban presentes en la concesión de la licencia y que, por tanto, es el que es objeto de impugnación aunque así no se exprese por la parte recurrente (...). Siendo esto así, impugnándose una licencia concedida en fecha de 13 de abril de 1992, consta acreditado en el expediente administrativo que, en fecha de 25 de mayo de 1993, los hoy recurrentes presentaron escrito de demanda ante el Juzgado de 1.ª Instancia de Laredo, en el que citaban textualmente el acto de concesión de licencia, lo que acredita un cabal conocimiento de su existencia, no procediendo a impugnarlas jurisdiccionalmente hasta el 31 de julio de 1996, una vez superado el plazo de dos meses legalmente previsto, por lo que debe declararse la extemporaneidad del recurso
(FD 4.º).
A mayor abundamiento, las presuntas desviaciones entre lo realizado y lo autorizado mediante la licencia cuestionada tampoco lograron ser acreditadas en el proceso, pese a aportar el recurrente un informe pericial realizado en el juicio civil mencionado, porque recuerda el juzgador de Cantabria que:
La necesidad de que la prueba pericial se practique en el proceso en el que ha de surtir sus efectos, con la finalidad de preservar los principios generales de su práctica, aparece reiteradamente en la jurisprudencia. En este sentido, se pronuncia la Sentencia del Tribunal Supremo de 15 de noviembre de 1990 (...)
(FD 7.º).
En la segunda de las Sentencias citadas, se impugna el acuerdo del Ayuntamiento de Potes -de 22 de octubre de 1996- por el que se desestima la denuncia de otro particular, y ése es el acto que se designa como impugnado en el escrito de interposición del recurso contencioso-administrativo, pero en el suplico de la demanda se solicita no sólo la nulidad de ese acto sino también la de la licencia concedida anteriormente -el 3 de febrero de 1994- para habilitar las obras cuya ilegalidad se postula. Así las cosas, conocida la doctrina mantenida al respecto por la Sala de Santander, el resultado sólo puede ser que:
En el presente caso, la situación es sustancialmente idéntica puesto que, de las alegaciones contenidas en el escrito de demanda, puede deducirse que las infracciones denunciadas estaban presentes en la concesión de la licencia y que, por tanto, tal acto es el que es objeto de impugnación. Siendo esto así, impugnándose una licencia concedida en fecha de 3 de febrero de 1994, consta acreditado un cabal conocimiento de su existencia por el recurrente, no procediendo a impugnarlas jurisdiccionalmente hasta el 30 de octubre de 1996, una vez superado el plazo de dos meses legalmente previsto, por lo que debe declararse la extemporaneidad del recurso en este punto
(FD 5.º).
Por otro lado, el motivo adicional que hace perecer las pretensiones del recurrente es que las desviaciones entre las obras realizadas y la licencia concedida tampoco han sido acreditadas en este pleito:
Por cuanto la prueba pericial practicada no se ha dirigido a establecer las posibles extralimitaciones de las obras sobre el proyecto que sirvió de base al otorgamiento de la licencia, sino que se dirigen a establecer las discrepancias de tal proyecto con la normativa urbanística vigente, cuestión que, por las razones antes expuestas, está vedado al conocimiento de la Sala en el presente recurso
(FD 6.º).
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Las cuestiones del carácter «manifiestamente grave» de la infracción y del plazo para actuar
La jurisprudencia subsume en el concepto de «infracción urbanística grave» el supuesto de licencias otorgadas en período de suspensión preceptiva del otorgamiento de éstas (STS de 27 de diciembre de 1995, Azdi. 9532).
En el plazo de los tres días siguientes, plazo de caducidad (Ref.), el Alcalde ha de remitir tales acuerdos a la Sala de lo Contencioso-Administrativo competente, para la revisión del acto suspendido (artículo 118 LRJCA); es decir, en ese término, debe salir la respectiva comunicación desde el Registro correspondiente del Ayuntamiento, pero no necesariamente entrar en el del Tribunal (STS de 28 de enero de 1993, Azdi. 248).
La perentoriedad del plazo explica, precisamente, que sea innecesaria la audiencia previa -no habría tiempo materialmente para articularla- (STS de 4 de febrero de 1997, Azdi. 801).
Como se ha visto, el carácter de la infracción, «manifiestamente grave», y los exigentes términos en que se aprecia su concurrencia por la jurisprudencia, conducen a que la virtualidad del precepto sea más reducida de la que sugiere a primera vista, y que, en todo caso, resulte inaplicable cuando -como en el campo de las actividades continuadas- no se pueda determinar el tanto de responsabilidad que se pretende imputar a uno de sus presuntos autores -y, al tiempo, víctimas-, siendo de esto ejemplo paradigmático el fenómeno de las urbanizaciones ilegales. Así lo confirma la Sentencia de 14 de junio de 1996 (sin número; recurso 6532/1992) del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía -Sección Cuarta de lo Contencioso-Administrativo-, Ponente Ilmo. Sr. D. Guillermo Sanchís Fernández-Mensaque, que versa sobre la petición de un particular para suspender los efectos de una licencia de obras por infracción urbanística grave en Palomares del Río (Sevilla), petición desestimada por el Ayuntamiento:
La cuestión es la de si la segregación de la parcela es ilegal por cuanto se divide la que figura en el documento dicho como una sola parcela, siendo ya el número de parcelas superior a 163, y, en...
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