La protección de la legalidad urbanística en el Principado de Asturias.

AutorJosé Valdes Cao
CargoSecretario de Administración Local. Técnico Urbanista
  1. CONCEPTO DE DISCIPLINA Y EVOLUCION LEGISLATIVA

    El término disciplina urbanística se consagra en nuestro Derecho Urbanístico con la publicación del Reglamento de Disciplina, aprobado en 1978 para desarrollo y aplicación del TRLS 76, que regula las facultades de la Administración relativas a:

    - la intervención de la edificación y uso del suelo:

    ¨ De las licencias.

    ¨ De las órdenes de ejecución: disposiciones generales y del estado ruinoso de las construcciones.

    - protección de la legalidad urbanística;

    - las infracciones urbanísticas y su sanción.

    La preocupación por la corrección de las situaciones de indisciplina urbanística ha sido constante en nuestra legislación.

    Nuestro primer texto legislativo sobre la materia -La Ley de 12 de mayo de 1956- consagra medios técnico jurídicos para combatir los efectos de la indisciplina.

    La preocupación de la Ley de Reforma de 1975 por las cuestiones que afectan a la disciplina urbanística es manifiesta y casi obsesiva (Ref.).

    Lo cierto es que la situación tampoco varió notablemente, continuando patente la situación de indisciplina urbanística.

    La aprobación de la Constitución y de los Estatutos de las diecisiete Comunidades Autónomas, que reconocieron competencias exclusivas a todas ellas en materia de urbanismo en el orden legislativo, reglamentario y ejecutivo, propicia la aparición de un conjunto de leyes autonómicas en materia de urbanismo.

    Un primer grupo de estas leyes reguló la problemática de la disciplina urbanística, cuyos rasgos comunes señala BASSOLS COMA (Ref.):

    1. o Como motivación general, la necesidad de articular, a nivel competencial, la sustitución de los órganos periféricos del Estado por la nueva organización derivada del surgimiento de las Comunidades Autónomas.

    2. o Adaptar el dispositivo general a las peculiaridades físicas del territorio comunitario desde la perspectiva de la estructura de la propiedad, de la actuación de los agentes autonómicos y de las características y dimensiones de las construcciones.

    3. o Presentación como un conjunto normativo que aspira fundamentalmente a desarrollar y aplicar la Ley del Suelo y no a sustituirla.

    4. o Explicitar el propósito de asumir una política de disciplina urbanística propia, caracterizada por su rigor y ejemplaridad.

    5. o Revisar y rectificar las actuaciones del pasado, que han dado lugar al fenómeno de las actuaciones urbanísticas ilegales, favoreciendo su adaptación a la legalidad vigente.

    El TRLS 92, como consecuencia de las innovaciones de la Ley 8/90, introdujo una serie de previsiones para regular adecuadamente la materia, en estrecha conexión con el sistema de adquisición gradual de facultades urbanísticas y con los efectos del incumplimiento de los deberes de este carácter.

    Como es sabido, la STC 61/1977, de 20 de marzo, declaró inconstitucionales y nulos la mayor parte de los preceptos del TRLS 92 y, entre ellos, la práctica totalidad de aquellos que regulaban la disciplina urbanística, al considerar que el Estado carece de título competencial suficiente, incluso para hacerlo con carácter supletorio.

    Esta afirmación del Tribunal Constitucional, de que el Estado carece de título para dictar leyes con el carácter de Derecho supletorio del de las Comunidades Autónomas, ha sido considerada insostenible por la práctica totalidad de la doctrina (Ref.), pero ha tenido como consecuencia la resurrección del TRLS 76, en cuanto norma preconstitucional, que se ha convertido para Ceuta y Melilla, que carecen de potestad legislativa, en «lex aeterna, comparable en un todo a lo que Dios dio a Moisés en el Sinaí. Por segunda vez desde la creación del mundo ha aparecido una ley con nota de eternidad» (GONZALEZ-BERENGUER) (Ref.).

  2. LEGISLACION VIGENTE EN EL PRINCIPADO DE ASTURIAS EN MATERIA DE DISCIPLINA URBANISTICA

    La Ley del Principado de Asturias 3/87, de 8 de abril, reguladora de la disciplina urbanística, se enmarca en el primer grupo de leyes dictadas por las Comunidades Autónomas en materia de urbanismo, cuyo objeto fue la disciplina urbanística: Cataluña (Ley 9/81); Madrid (Ley 4/84 y Ley 9/85); Murcia (Ley 12/86) y Asturias (Ley 3/87).

    Ello explica que las notas características de la Ley asturiana coincidan con los rasgos comunes de todo este bloque legislativo, que ha señalado BASSOLS COMA.

    La Ley, en su Preámbulo, se declara respetuosa con la autonomía municipal.

    Al analizar posteriormente el contenido de la ley, veremos en qué medida es realidad el respeto a la autonomía municipal.

    No obstante, es interesante destacar, ya en este momento, algunos supuestos concretos.

    El art. 3 de la Ley obliga a «notificar» (Ref.), de modo fehaciente a la Consejería correspondiente de la Comunidad Autónoma todas las licencias urbanísticas con independencia de realizar el mismo trámite a otros órganos de la misma Administración cuando sea procedente.

    Es decir, establece una modalidad de tutela, al margen de la regulación de las relaciones interadministrativas que contiene la LBRL, de muy difícil encaje legal. El Tribunal Constitucional ha declarado en numerosas ocasiones -STC 148/91, de 4 de julio, entre otras- que la legislación que dicten las Comunidades Autónomas, en el ejercicio de sus competencias sobre urbanismo u otros ordenamientos sectoriales, ha de respetar las normas básicas estatales sobre régimen local.

    Además, para mayor «comodidad» de la Consejería, el art. 4 determina con exactitud el contenido mínimo del acto o acuerdo municipal por el que se conceden las licencias, incluyendo, por ejemplo, la cantidad en que se presupuestan las obras, dato de interés autonómico difícilmente imaginable. Concluye este precepto exigiendo que se «comunique» al solicitante de la licencia el texto íntegro de la misma y la indicación de la fecha de la «notificación» a la Consejería.

    El segundo supuesto que me interesa mencionar, a estos efectos, es la regulación contenida en el art. 16.6 de la Ley, que declara la responsabilidad de los Instructores y Secretarios de expedientes sancionadores que incumpliesen los plazos propios del procedimiento sancionador o dieren lugar, con su actitud pasiva, a la paralización de actuaciones por periodo superior a tres meses. Añade a continuación:

    Quedarán, no obstante, libres de responsabilidad cuando actúen en función de órdenes recibidas, siempre que oportunamente y mediante escrito razonado hubiesen advertido de la improcedencia o ilegalidad de la correspondiente orden a la autoridad que se la dio, a la autoridad que les nombró y al Consejero de Ordenación del Territorio, Vivienda y Medio Ambiente.

    ¿Se inspiraría el legislador en el art. 413 LRL de 1955?. Desde luego, no conozco regulación mas parecida al régimen de la llamada «advertencia de ilegalidad», que se imponía en el Texto Refundido de la Ley de Régimen Local de 24 de junio de 1955 a los Secretarios e Interventores de las Entidades Locales.

    En mi criterio, tal medida de tutela no es legalmente admisible y, además, no tiene demasiado sentido. ¿Qué autoridad distinta de quien los nombró está legalmente habilitada para dar órdenes de este tipo a los Instructores y a los Secretarios de estos expedientes en el régimen local?

    En cualquier caso, la normativa vigente en el Principado de Asturias en materia de disciplina urbanística está integrada:

    - La Ley del Principado de Asturias 3/87, de 8 de abril.

    - El TRLS 76.

    - El Reglamento de Disciplina Urbanística, aprobado por Real Decreto 2187/78, de 23 de julio.

  3. PROTECCION DE LA LEGALIDAD URBANISTICA

    1. CONCEPTO

      La vulneración del ordenamiento jurídico urbanístico -dice la STS de 18 de febrero de 1995 (Ar. 2904)- puede provocar dos tipos de consecuencias jurídicas (art. 51 R.D.):

      1. La adopción de las medidas para la restauración del orden jurídico infringido y de la realidad física alterada o transformada como consecuencia de la actuación ilegal.

      2. La imposición de sanciones, cuando la actuación, además de ser ilegal, ha sido objeto de la necesaria tipificación como infracción.

      El primer grupo de medias se suele englobar bajo la denominación de «protección de la legalidad urbanística» y así se ha regulado en la Ley del Principado de Asturias 3/87, si bien en dos Títulos distintos. El Título II «De la protección y defensa de la legalidad urbanística» y el Título III «De la restauración de la realidad física alterada o transformada».

    2. DISTINCION CON LA POTESTAD SANCIONADORA

      Como ha destacado la doctrina (Ref.), la Ley de Reforma de 1975 introdujo en el ámbito urbanístico una manifiesta imprecisión técnica, al ampliar notablemente el concepto de «infracción urbanística» más allá del estricto marco del Derecho sancionador, para convertirlo en figura central de todos los mecanismos legales de reacción frente a la vulneración del orden jurídico urbanístico establecido.

      Ha de distinguirse, por tanto, la simple infracción, comprensiva de cualquier vulneración de la legalidad urbanística, de la infracción urbanística propiamente dicha, que, como especie de las infracciones administrativas, tipifican el art. 225 TRLS 76 y el art. 15 LDUA (Ref.).

      Son numerosas las sentencias del Tribunal Supremo que se han ocupado de distinguir las medidas de protección de la legalidad urbanística de la imposición de sanciones. Así:

      - STS 25-febrero-1992 (Ar. 3991):

      ... el requerimiento para la legalización de una obra no es una medida sancionadora sino de estricta protección de la legalidad urbanística...

      - STS 24-abril-1992 (Ar. 3991):

      En los arts. 225 del Texto Refundido de la Ley del Suelo y 51 del Reglamento de Disciplina Urbanística se distingue perfectamente, por una parte, la restauración del orden urbanístico alterado por una actividad realizada sin licencia o sin acomodarse a las condiciones de la misma, mediante las medidas previstas en los arts. 184 y 185 de dicha Ley y, por otra parte, la imposición de sanciones a los responsables de las infracciones urbanísticas cometidas de acuerdo con el art. 228 de igual ley, lo que si bien debe dar lugar a procedimientos distintos no...

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