Control judicial de la legalidad registral y tutela efectiva del derecho a inscribir.
| Autor | Celestino Ricardo Pardo Núñez |
| Páginas | 1071-1114 |
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Contenido de la propuesta. Las calificaciones negativas de los Registradores de la Propiedad deberían recurrirse directamente ante la Sala del Tribunal Superior, que corresponda por razón de la naturaleza del derecho cuya inscripción se pretende.
El recurso se formalizaría ante la Sala de lo Civil si los derechos, cuya inscripción se solicita, son civiles; y ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo si los derechos, cuya inscripción se pide, tienen naturaleza administrativa.
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Motivos de la propuesta. Conviene no olvidar que en todos los países de Europa, sin excepción, la revisión de las calificaciones negativas de los Registradores es judicial y que también lo era en nuestra primera Ley Hipotecaria. Precisamente la lentitud de la justicia fue el amparo de que se sirvió una famosa Real Orden de 1864, para privar a los Jueces de sus competencias legales (!) de revisión y atribuirlas a la Dirección General de los Registros y del Notariado. Hoy esta decisión no podría desde luego justificarse, a la vista de los hechos, en el mismo fundamento.
De rebote, la propuesta consiguirá rellenar las competencias de los Tribunales Superiores, y especialmente las de sus Salas Civiles, manifiestamente infrautilizadas y, de paso, generalizar a toda España una solución que, mediante mandato expreso, imponen al legislador siete Estatutos de Autonomía .
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Importancia práctica de la propuesta. La necesidad de someter las calificaciones a directa revisión judicial no sólo viene exigida por la necesidad de dispensar justicia y, por tanto, de terminar con la incertidumbre que genera siempre el inicio de cualquier tipo de procedimiento; incertidumbre que, mientras dura, desvaloriza notablemente el valor de mercado de los derechos cuya inscripción se pide .
La revisión temporánea de las calificaciones es, también, una exigencia imperiosa del colectivo registral. El exceso de poder que indirectamente le procuran las demoras del recurso gubernativo no contribuye precisamente a prestigiar la vertiente jurídica de la función registral, sino más bien a acrecentar la propiamente burocrática: las notas de calificación, en muchos casos, en la práctica, operan como auténticos dictats para los usuarios necesitados de la inscripción y no como resoluciones susceptibles de ser discutidas.
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Problemática de fondo de la propuesta. Exigida por la doctrina y la jurisprudencia, por razones constitucionales, la revisión judicial de las resoluciones registrales, su articulación no es, sin embargo, sencilla, ya que exige pronunciarse, con carácter previo, sobre algunas de las cuestiones centrales que vienen ocupando tanto al Derecho Hipotecario como al Procesal y Administrativo.
La propuesta afronta toda esta compleja problemática, centrándola en dos puntos cuya discusión será origen de las dos principales novedades con que se presenta.
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La principal novedad de la propuesta. La primera y principal novedad de la propuesta está en que las Salas de lo Civil de los Tribunales Superiores tendrían que pronunciarse, en el recurso civil, con fuerza de cosa juzgada, no sólo sobre la (abstracta) legalidad de la calificación registral del título, sino además, y aquí está lo fundamental, sobre el derecho del solicitante a exigir la práctica del asiento .
La novedad de fondo de la propuesta está en que, en el mismo proceso, tal como pasa en los contenciosos-administrativos, no sólo se somete a control la legalidad de la nota de calificación, sino que se permite el reconocimiento de «situaciones jurídicas individualizadas»: en este caso, la existencia del derecho a inscribir del que así lo solicita .
De poco serviría que el Tribunal rechazase los motivos de calificación suspensiva o denegatoria por ilegales, si cuando el particular exigiese la ejecución de la sentencia, pudiese la Administración, procediendo a una nueva calificación, denegar la pretensión de inscripción aduciendo nuevos motivos de ilegalidad. De ser así las cosas, no se prestaría, desde luego, tutela alguna, que mereciese nombre de «efectiva», del derecho a inscribir que afirma el recurrente .
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La planta del «recurso gubernativo». En sistema tradicional, tal como fue diseñado por la reforma hipotecaria de 1869, la Dirección General de los Registros no se pronuncia sobre la existencia del derecho a inscribir. El recurso gubernativo, en efecto, fue concebido como un remedio de naturaleza provisional en que no se hacía pronunciamiento definitivo alguno sobre el derecho a inscribir del solicitante, lo que permitía que, sin audiencia de los presuntos perjudicados por la inscripción y sobre la base de las mismas pruebas que había tenido a la vista el Registrador, pudiese decidirse únicamente la abstracta legalidad de la nota de calificación. Dos eran sus pilares.
En primer lugar, como la cognición del Registrador era sumaria y se trataba sólo de revisar su legalidad (juicio de Derecho, no de hechos), la Dirección tenía que partir de las mismas pruebas que aquél había manejado: pruebas que, por limitadas, sólo permitían un pronunciamiento provisional, y nunca definitivo sobre la existencia y validez de los derechos civiles implicados y, por tanto, su derecho a ser inscritos.
En efecto, se revisa la legalidad de un juicio sólo cuando se parte de las mismas premisas de hecho, en otro caso no se revisa un juicio anterior sino que se pronuncia otro distinto. Por la misma razón, se revisa la legalidad del juicio sólo cuando se reproduce la misma discusión de Derecho y, por tanto, se vuelven a discutir las mismas alegaciones ya valoradas en la primera instancia. Ahora bien, siendo las premisas falibles, también, por lógica consecuencia, tendrán que serlo las conclusiones no sólo del juicio revisado sino también del juicio revisor.
Por tanto, el recurso gubernativo tenía que abstenerse de hacer cualquier tipo de pronunciamiento definitivo sobre derechos, esto es, sobre si el que pretendía inscribir a su favor tenía verdadero y auténtico derecho a exigir la practica del asiento.
En segundo lugar, como se trataba unicamente de revisar la legalidad de la calificación (negativa), se estimó innecesario oír en el recurso a los terceros que el Registrador señalaba como posibles perjudicados por el asiento, que se le pedía; y no se consideró necesario porque lo que se discutía era precisamente que hubiese perjuicio, y por tanto perjudicado, alguno: el Registrador así lo afirmaba, pero el solicitante lo negaba. Ciertamente para contar con los perjudicados, es preciso decidir con carácter previo si los hay y, si los hay, identificar quiénes eran.
La discusión de este punto era precisamente el cometido del recurso gubernativo. La Dirección se limitaba sólo a decidir esta cuestión previa: si creía que los terceros designados por el Registrador podían resultar perjudicados, denegaba la pretensión y obligaba a tenerlos en cuenta, y accedía sin más a la inscripción, en el caso contrario.
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La publicación de la Ley de la Jurisdicción contencioso-administrativa. Lo más característico de la evolución posterior fue que, mientras la Administración General se volvió mucho más garantista y, por si fuera poco, se sometió a un control jurisdiccional pleno, la registral siguió empantanada en los viejos esquemas.
La separación entre lo gubernativo y lo jurisdiccional, por una parte, y lo provisional y lo definitivo, por otra, pudo sobrevivir, sin sobresaltos, hasta la publicación de la LJCA en 1956. Es sabido que, desde entonces, se articuló un derecho de los particulares a la legalidad por lo que es posible la revocación judicial de los actos de la Administración por cualquier infracción del Ordenamiento jurídico. Y no sólo eso, hubo algo todavía más importante: la sentencia no sólo podía declarar la ilegalidad del acto y anularlo sino también reconocer el derecho del recurrente a que la Administración diese cumplida satisfacción a la pretensión cuya ejecución reclamaba.
El recurso contencioso-administrativo es, por tanto, un recurso de «plena jurisdicción» en que la sentencia no sólo «casa» el acto viciado sino que además hoy, para el caso de que no la pueda sustituir directamente, vincula de forma irresistible a la Administración para que dicte el que se le exige y corresponde en Derecho.
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La promulgación de la Constitución. Era natural que, a partir de esa fecha, y sobre todo de la publicación de la CE, que sometió la Administración de «modo pleno» no sólo a la Ley sino también al Derecho y prometió a los ciudadanos una tutela efectiva de sus pretensiones (también de las dirigidas contra la Administración) creciese la conciencia de que el recurso «registral», con su separación entre lo gubernativo y lo jurisdiccional, y lo provisional y lo definitivo, no era más que una reliquia del pasado .
Los primeros escarceos se centraron en el control jurisdiccional de las Resoluciones de la Dirección; escarceos que fueron, sin embargo, hábilmente solventados porque la consideración de la revisión de las notas suspensivas o denegatorias como materia gubernativa, esto es, administrativa, por extraño que pueda parecer, sirvió, en la práctica, de magistral antídoto contra los intentos de expansión de la regla general a la Administración Registral.
Los Tribunales contencioso-administrativos no podían revisar la negativa a inscribir porque la calificación versaba sobre cuestiones de propiedad, tradicionalmente reservadas a la jurisdicción civil; y los Tribunales civiles, que podrían hacerlo fácilmente, no se aventuraron a dar ese paso porque a ellos no les correspondía vigilar o controlar la actuación de los órganos de la Administración.
Sólo, a partir de los años noventa, cambió la situación: una reciente sentencia del...
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