El alcance del control de legalidad de las licencias urbanísticas. Un ejemplo: la cláusula salvo el derecho de propiedad y sin perjuicio de terceros
| Autor | José Gerardo Gómez Melero |
| Cargo | Doctor en Derecho y Profesor Asociado de la Facultad de Derecho de Albacete Funcionario del Cuerpo Superior Jurídico de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha Secretario-Interventor de Administración Local (en excedencia) |
| Páginas | 120-146 |
Page 120
Es sabido que en los expedientes de licencias urbanísticas el Ayuntamiento deberá comprobar, en la fase de iniciación del procedimiento, si la solicitud viene acompañada de la documentación preceptiva, entre la que podemos distinguir esencialmente: el proyecto o documento que le sustituya (según el tipo de actividad proyectada) y las licencias o autorizaciones concurrentes previas, según las normas sectoriales aplicables al supuesto de hecho. Pues bien, en principio, podríamos considerar que al Ayuntamiento no debería importarle quién es el propietario de los terrenos o que lazos jurídicos unen al solicitante con el espacio físico donde pretende realizar dicha actividad, es decir, lo que tradicionalmente se ha sintetizado en el principio o cláusula recogida en el artículo 12.1 del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales de 17 de junio de 1955 (en adelante, RS): «Las autorizaciones y licencias se entenderán otorgadas salvo el derecho de propiedad y sin perjuicio del de tercero». A pesar de que dicho precepto sea el más importante y utilizado al tratar este tema no hemos de olvidar el alcancePage 121 del artículo 10 del mismo texto cuando dice que: «Los actos de las Corporaciones Locales por los que se intervenga la acción de los administrados producirán efectos entre la Corporación y el sujeto a cuya actividad se refieran, pero no alterarán las situaciones jurídicas privadas entre éste y las demás personas».
Sin embargo, dicha tendencia ha cambiado en las normas de algunas Comunidades Autónomas, así el Decreto Legislativo 1/2004, de 28 de diciembre de 2004, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Ordenación del Territorio y de la Actividad Urbanística de Castilla-La Mancha (en adelante, TRLOTAU) establece en los artículos, 2.31, 161.2, a) y 112.2 que para poder llevar a cabo actividades urbanísticas hay que ser propietario o acreditar un derecho bastante para su ejecución. Por eso, el citado artículo 161.2, a) determina que junto con la solicitud habrá que acreditar la propiedad o, en su caso, un derecho suficiente sobre el bien inmueble objeto de la actuación para poder ejercer los derechos subjetivos de carácter urbanístico.
En el mismo sentido que la norma de Castilla-La Mancha otras disposiciones autonómicas han previsto que se acredite ese derecho suficiente. Por ejemplo: el artículo 176.2 a) de la Ley 15/2001, de 14 de diciembre, del Suelo y Ordenación Territorial de Extremadura determina la necesidad de acompañar junto con la solicitud la acreditación de derecho bastante para realizar la construcción, edificación o uso del suelo pretendido. Junto a Extremadura, la Comunidad de Madrid, en el artículo 148.2, a) de la Ley 9/2001, de 17 de julio, de su Ley del Suelo, establece, en cuanto al procedimiento para la calificación urbanística, que sólo podrá iniciarse a instancia de interesado acompañada de documentación acreditativa, como mínimo, de la identidad del solicitante, la titularidad de derecho bastante sobre la o las unidades mínimas y completas correspondientes2. En el mismo sentido, el artículo 27.2 del Decre-Page 122to Legislativo 1/2000, de 8 de mayo, por el que se aprueba el Texto Refundido de las Leyes de Ordenación del Territorio de Canarias y de Espacios Naturales de Canarias.
De igual modo, y con otro fin, una norma, no genuinamente urbanística, la Ley 38/1999, de 5 de noviembre, sobre Ordenación de la Edificación (LOE) en su artículo 9.1, a), refiriéndose a la figura del promotor, establece que deberá: «...a) Ostentar sobre el solar la titularidad de un derecho que le faculte para construir en él...» Sobre este particular hemos de inclinarnos a que no es un mandato directo a los Ayuntamientos, como requisito a exigir en los procedimientos de licencias urbanísticas, sino más bien por la Administración competente en materia de Vivienda para garantizar los derechos de futuros adquirentes de promociones inmobiliarias. Sin perjuicio de que el promotor deberá de cumplirlo y acreditarlo para poder actuar en el tráfico jurídico3.
A pesar de lo expuesto, y como luego se analizará, la mayoría de las normas urbanísticas autonómicas y una sólida jurisprudencia, a todos los niveles, siguen reconociendo la plena aplicabilidad del citado principio consignado en el artículo 12 del RS. Así las cosas, debemos preguntarnos si en aquellas Comunidades Autónomas donde es preciso acreditar el derecho bastante sigue rigiendo, con toda su eficacia, el mencionado principio, aunque para ello es preciso antes analizar el alcance supervisor de la licencia urbanística en la actualidad.
Page 123
La regulación autonómica del control de legalidad de las licencias urbanísticas y la cláusula salvo el derecho de propiedad y sin perjuicio de terceros.
Antes de entrar en el análisis de la cláusula que origina este trabajo es necesario determinar si, de acuerdo con otras normas urbanísticas autonómicas, el control de legalidad realizado por la licencia urbanística es exclusivamente de la legalidad urbanística o puede también alcanzar a normas de otro carácter.
Ha sido tradición considerar que el control realizado desde los ayuntamientos en los expedientes de licencias urbanísticas se ceñía a la comprobación de que lo proyectado era conforme con las normas urbanísticas, a todos los niveles, esto es, leyes, instrumentos de planeamiento, reglamentos y ordenanzas, tal y como establecía, y establece (con carácter supletorio), el artículo 178.2 del TRLS, de 9 de abril de 1976, al disponer que las licencias se otorgan de acuerdo con las previsiones de la propia Ley del Suelo, de los Planes de Ordenación Urbana o Normas Complementarias y Subsidiarias del Planeamiento y Programas de Actuación Urbanística. En el mismo sentido se manifestaba el derogado artículo 242.3 del TRLS de 19924.
Actualmente, el Real Decreto 314/2006, de 17 de marzo, por el que se aprueba el Código Técnico de la Edificación (CTE) define a la licencia municipal de obras como «el acto administrativo por el cual el Ayuntamiento competente autoriza la ejecución de la obra proyectada, una vez comprobada su conformidad con la legalidad aplicable». Es fácil apreciar como esta norma no dice legalidad urbanística, sino que utiliza una fórmula indefinida, «legalidad aplicable».
En este sentido, algunas normas autonómicas, entre las que cabe destacar el TRLOTAU (especialmente tras la reforma operada por la Ley 1/2003, de 17 de enero) determinan la necesidad de com-Page 124probar no sólo la adecuación a la legalidad urbanística, sino también de otra clase. Por ejemplo: el TRLOTAU, en su artículo 161.3 dispone que cuando se resuelva negativamente una licencia deberá ser motivada, «con explícita referencia a la norma o normas de la ordenación territorial y urbanística o, en su caso, de otro carácter con las que esté en contradicción el acto o actividad pretendida», mientras que antes de dicha reforma el artículo 161.3 de la Ley 2/ 1998, de 4 de junio, de Ordenación del Territorio y de la Actividad Urbanística en Castilla-La Mancha (en adelante, LOTAU) decía: «La resolución denegatoria deberá ser motivada, con explícita referencia a la norma o normas de la ordenación territorial y urbanística con las que esté en contradicción el acto pretendido». La introducción de los términos «de otro carácter» ha venido a confundir, cuando menos, a los operadores urbanísticos, sobre todo a los funcionarios y autoridades municipales que deben supervisar la solicitud y comprobar que lo proyectado se adecua a las «normas»5.
Esta postura del TRLOTAU se refuerza con la previsión contenida en su artículo 166.3 b), cuando preceptivamente establece que en todo expediente de licencia urbanística de obras deberá constar el informe o informes técnicos, previstos en las correspondientes Ordenanzas o en la legislación sectorial aplicable, que en todo caso deberán considerar la adecuación del proyecto a la legalidad urbanística, a «las normas de edificación y construcción, con especial consideración de las relativas a reducción del impacto ambiental de las operaciones y de conservación energética». En idénticos términos se pronuncia el artículo 169.4 b) del TRLOTAU para las ya estudiadas licencias urbanísticas de primera ocupación y apertura. Del contenido de estos dos artículos se desprende, con absoluta nitidez, que el técnico deberá comprobar que los actos de uso del suelo y de la edificación proyectados se adecuan a la legalidad urbanística, pero también a todas las normas sectoriales de aplicación al caso, junto con las normas de edificación y construcción.
En mi opinión, el legislador de Castilla-La Mancha ha pretendido y, porqué no decirlo, convertido a la licencia urbanística en el instrumento de control por excelencia, en el beneplácito definitivo, conllevando ello que sea el municipio el último garante de la lega-Page 125lidad. Esto es así, porque a la hora de conceder o denegar la licencia habrá que comprobar que la actividad proyectada es conforme con la «legalidad urbanística» y sectorial6. Prueba de ello, son el contenido de los artículos 161.2 c) y 63.1.2º a)7 del TRLOTAU, donde es el municipio quien, a la...
Para continuar leyendo
Solicita tu prueba