El principio de legalidad en los deslindes administrativos de montes públicos
| Autor | Leocadio Manuel Moreno Páez |
| Cargo | Doctor en Derecho por la Universidad Central |
| Páginas | 913-915 |
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Desde que el artículo 7 de la Ley de Montes de 1863 estableció la necesidad del «deslinde y amojonamiento de todos los bienes públicas por cuenta de sus respectivos dueños», y la entrada en vigor ckl Reglamento de 1865, estableciendo el procedimiento para el deslinde, con las modificaciones introducidas más tarde por el Decreto de primero de febrero de 1901 y la Real orden de primero de julio de 1905, se dejó sentir la necesidad de un dictamen jurídico1 sobre los títulos a tener en cuenta en dichas operaciones, hasta que la Real orden de 11 de enero de 1928 estableció la novedad de intervención
Ahora bien, ni la Ley ni el Reglamento de Montes, ni las posteriores y numerosas disposiciones sobre la materia, han determinado el valor que hay que otorgar en la práctica a la declaración de legalidad 2 que emitan los Abogados del Estado, ysí su dictamen de calificación, que emiten como representantes de la Administración y en su calidad de técnicos jurídicos, defensores natos de los derechos de aquélla, puede ser desconocido -impugnado y hasta modificado- por el Ingeniero Operador, cuya misión queda reducida a una simple operación de comprobación y rectificación, de situaciones jurídicas plenamente acreditadas 3.
Sobre esta cuestión versa el presente trabajo, sobre si la calificación de títulos hecha por los Abogados del Estado de la provincia, como trámite obligado en los expedientes de deslinde administrativo, tiene fuerza de obligar, y obliga, a los IngenierosOperadores, simples ejecutores de las operaciones de comprobación, a pasar por ellas, sin posible modificación ni desconocimiento del dictamen emitido por aquéllos. El interés del problema es grande. Si la Ley quiere y pone su confianza: en los Abogados del Estado, para que .sean éstos los que determinen la legalidad de los títulos, tanto* civiles como administrativos, qnie concurran a¡ un expediente de deslinde, la calificación hecha por éstos debe ser respetada y el IngenieroOperador considerar como buenos los títulos que el Abogado calificador considere como tales. Hacer otra cosa, como ocurre en la práctica, es una flagrante violaPage 915ción del espíritu de la Ley al atribuirse, quién no tiene preparación para ello, la facultad de calificar jurídicamente los títulos civiles o administrativos a portados a los expedientes de deslinde 4.
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Según Roca Sastre 5, «El principio de legalidad es el que impone que loa títulos que pretendan su inscripción en el Registro de la Propiedad sean sometidos a un previo examen, verificación o calificación; a fin de que en los libro hipotecarios solamente tengan acceso los títulos válidos y perfectos», y que este principio tiene su medio o instrumento para hacerlo efectivo en la calificación de los titulas presentados a inscripción, ya que los títulos defectuosos son rechazados definitiva o provisionalmente del Registro.
La opinión del ilustre hipotecarista de que lá calificación es el medio eficaz para la implantación del principio de legalidad registral, nos lleva de la mano a sostener la tesis de que, en los expedientes de deslinde administrativo se da un principio de legalidad) respecto a los documentos a tener en cuenta en ellos, cuyo medio o instrumento para hacerse efectivo está en el informe calificador,, dado por un funcionario público especiálizaido, defensor de los intereses de la Administración, con cuyo informe de calificación se admiten, o rechazan definitivamente, los títulos presentados respecto a su eficacia en la vía gubernativa, y para que. en los expedientes de deslinde sólo tengan acceso aquellos títulos a los que el Abogado del Estado considere con los requisitos exigidos en el Reglamento de 1865 y en el Decreto de L° de febrero de 1901:
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Establece el Reglamento y ratifica el Decreto de 1901que en los deslindes sólo tendrán validezlos títulos de dominio inscritos y la posesión acreditada por más de treinta años, ininterrumpida, yPage 916 a ciencia y paciencia de la Administración, y claro está, que señalada la validez de los títulos de dominio inscritos, la cuestión aparece con una íntima relación con el principio de legalidad registral, ya que el Abogado del Estado sólo debe calificar, como medio de legalidad en el expediente de deslinde, aquellos títulos inscritos que, por mandato de una larga serie de preceptos de la Ley y Reglamento Hipotecario
6), han sido objeto de examen, verificación o calificación, por parte de los Registradores de la Propiedad, a quienes está .confiada, bajo su responsabilidad, tal misión.Es decir, que la calificación y dictamen de los Abogados del Estadc debe concretarse a comprobar si el título figura o no inscrito, y en su caso, la calificación previa que al Registrador ha merecido el título de que se trata, con lo que, ratificada la calificación primitiva por esta segunda comprobación de la Abogacía del Estado, el título que la merezca debe quedar exento de toda posterior impugnación y, desde luego, de desconocimiento a efectos de probar la autenticidad de la finca o derecho pretendido por el particular interesado en el c xpediente de deslinde.
La declaración de eficacia civil e hipotecaria hecha por el Abogado del Estado, debe ser respetada por el Ingeniero operador, porque, en caso contrario, sería tanto como impugnar, sin los derechos adecuados, no ya la calificación del Abogado del Estado, sino la calificación del Registrador de la Propiedad, a quien le está atribuida en forma expresa por categóricos mandatos de la Ley 7 y Reglamento Hipotecario, que si bien en la primera aparecen sin sistematización, desperdigados en diferentes artículos, están agrupados en el Reglamento
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El respeto a la calificación del Abogado del Estado, que lleva implícita la del Registrador de la Propiedad 9, nace de la naturaleza de la función, pues, aunque se discute sobre su carácter judicial o administrativo, lo cierto es que una corriente muy extendida, afirma que la función calificadora participa de ambos en el sentido indicado por DErnkuro, según el cual, se trata de justiciaPage 917 tmtvua, opinión que sostiene en nuestra patria la Resolución de 7 de abril de 1938, al dar al acuerdo del Registrador recaído en funciones calificadoras la denominación de smtcncia aéngmsPtatñw, contra la que cabe recurrir, bien gubernativamente 10, bien por la vía judicial 11. Si no se recurre de la calificación hecha por el Abogado del Estado a la vista de los documentos aportados por los particulares interesados, no es quien el IngenieroOperador, sin competencia técnicojurídica, para oponerse y desconocer el acto de jurisdicción voluntaria 12 por el que el Registrador proclama que ha nacido una situación jurídica inmobiliaria, autenticando esta afirmación en los libros registrales. Si el Registrador ha actuado como órgano administrativo, no puede desconocerse esta proclamación sino por aquellos órganos a quienes la Ley señala la facultad de decidir en revisión sobre la declaración hecha por el Registrador, y mediante el ejercicio de las oportunas acciones en la vía gubernativa o en la judicial.
Dice GuaiTA 13, que el deslinde es una operación de comprobación técnica destinada a encontrar los límites precisos y provisionales de los montes en cuanto a su posesión, porefue (sabido es que la resolución ministerial aprobatoria del deslinde no prejuzga ningunaPage 918 cuestión sino simplemente lo que hace es agotar la vía administrativa y con ello abrir la puerta al recurso contenciosoadministrativo.
Se concreta la operación técnica del deslinde por medio de los llamados expedientes de deslinde en los que hemos de estudiar dos diferentes e interesantes aspectos, que bajo el punto de vista de este trabajo nos interesa concretar. Consta el expediente de deslinde de dos partes. Una de tipo jurídicoadministrativo ; la otra, de tipo técnico. Ambos se complementan, porque ni los funcionarios administrativos pueden realizar las operaciones técnicas de comprobación, tales como medidas, delimitación y levantamientos topográficos ; ni los Ingenieros de los Distritos Forestales tienen conocimientos de orden jurídico para calificar previo examen los títulos de dominio de la Administración y los particulares.
Son éstas dos facetas diferentes del contenido de los: expedientes de deslinde.
Sentada la anterior premisa respecto las distintas operaciones jurídicoadministrativas y técnicas, vamos a concretarlas aquí. En primer lugar, una vez que a solicitud de un particular, corporación, o de oficio por el Distrito Forestal se declara un monte en estado de deslinde, y designado que es el Ingeniero Operador que lia de llevarlo a efecto, se procede por éste a la redacción de un presupuesto y Memoria
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