El control de legalidad urbanística a través de la calificación registral. Alcance sobre la determinación de su extensión de la doctrina resultante de la resolución de la DGRN, de fecha 19 de mayo de 2010

Autor:Rafael Arnáiz Ramos
Cargo:Registrador de la Propiedad
Páginas:3291-3317
RESUMEN

El control de legalidad de los actos administrativos de naturaleza urbanística inscribibles en el Registro de la Propiedad es materia de extraordinaria relevancia, sobre todo dada la proliferación de resoluciones judiciales declarativas de la ilicitud de tales actos, y cuya ejecución, dirigida al reestablecimiento de la legalidad, puede provocar la desaparición del objeto inmobiliario de derechos ... (ver resumen completo)

 
ÍNDICE
EXTRACTO GRATUITO

Page 3292

Ver nota 1

1. Introducción y planteamiento de la cuestión

Lo que sigue es un conjunto de notas a través de las cuales se pretende poner de manifiesto las cuestiones que plantea la determinación del alcance con que el Registrador de la Propiedad debe calificar la validez intrínseca de aquellos actos administrativos de naturaleza urbanística por los que se aprueba, autoriza o se presta conformidad a modificaciones jurídico reales objeto de inscripción en el Registro de la Propiedad y a través de las cuales se generan derechos de propiedad o se modifica su objeto, contenido o extensión.

Se trata, en definitiva, de reflexionar acerca del alcance con el que el regis-trador puede y debe calificar la actividad administrativa en materia urbanística, sobre todo dada la frecuencia con la que, en los últimos años, se han venido produciendo declaraciones judiciales que anulan actos de planeamiento, acuerdos de aprobación de reparcelaciones, o licencias de edificación o parcelación, imponiendo actuaciones de reestablecimiento de la legalidad urbanística que incluyen la desaparición de finca de resultado o el derribo de edificaciones y, con ello, la desaparición del objeto de derechos de propiedad válidamente adquiridos, generando con ello alarma social y una merma importante en la seguridad que ofrece nuestro sistema inmobiliario.

Se plantea así un conflicto entre la protección del derecho de propiedad y la protección de la legalidad urbanística que la Sala III del Tribunal Supremo ha resuelto, entre otras, en sentencias de fechas 12 de mayo de 2006 (RJ 2006/3646) y 18 de marzo de 2008 (RJ 2008/1756), sobre la consideración de que el adquirente de un derecho de propiedad sobre un objeto cuya existencia resulta contraria a la legalidad urbanística no queda protegido frente a las medidas de reestablecimiento de dicha legalidad por el principio registral de fe pública registral, dado, por un

Page 3293

lado, que el adquirente se subroga ex lege en los deberes del transmitente, aunque no resulten del Registro y, por otro, que la fe pública protege al adquirente frente a vicios que afecten al título del transmitente y que no resulten del Registro, pero no frente a la desaparición del objeto del derecho por resultar ilegal. Así, la sentencia de 18 de marzo de 2008 establece: «los terceros adquirentes del edificio cuyo derribo se ordena, o de sus elementos independientes, ni están protegidos por el artículo 34 de la Ley Hipotecaria, ni están exentos de soportar las actuaciones materiales que lícitamente sean necesarias para ejecutar la sentencia; su protección jurídica se mueve por otros cauces, cuales pueden ser los conducentes a dejar sin efecto, si aún fuera posible, la sentencia de cuya ejecución se trata, o a resolver los contratos por los que adquirieron, o a obtener del responsable o responsables de la infracción urbanística, o del incumplidor de los deberes que son propios de dichos contratos, el resarcimiento de los perjuicios irrogados por la ejecución. No están protegidos por el artículo 34 de la Ley Hipotecaria porque este protege el derecho real, que pervive aunque después se anule o resuelva el del otorgante o transmitente; pero no protege la pervivencia de la cosa objeto del derecho cuando esta, la cosa, ha de desaparecer por imponerlo así el ordenamiento jurídico. Y no están exentos de soportar aquellas actuaciones materiales porque el nuevo titular de la finca queda subrogado en el lugar y puesto del anterior propietario en sus derechos y deberes urbanísticos, tal y como establece el artículo 21.1 de la Ley 6/1998 y establecían, antes, los artículos 22 del Texto Refundido aprobado por el Real Decreto Legislativo 1/1992 y 88 del Real Decreto 1346/1976» 2.

Con independencia de la crítica que a la doctrina contenida en tales sentencias pueda realizarse, lo que sí resulta evidente a la vista de la misma es la necesidad de establecer las medidas necesarias para evitar que accedan al Regis-tro derechos constituidos sobre objetos resultantes de una actividad urbanística, ya sea de gestión ya de edificación, cuya nulidad pueda ser posteriormente declarada, bien en virtud de un acto de revisión administrativa, bien en virtud de una resolución judicial.

Resulta por lo tanto esencial reforzar los controles ex ante, que eviten la consolidación de una apariencia registral de adecuación a la legalidad urbanís-

Page 3294

tica de actos administrativos que puedan ser posteriormente declarados nulos, y el depósito de confianza en dicha apariencia, generando sucesivos actos de transmisión o gravamen de derechos claudicantes por estar sujetos a la posible desaparición de la finca o edificación que constituye su objeto. Y en dicha línea es necesario plantearse hasta donde puede y debe llegar la calificación registral en el examen de la legalidad urbanística intrínseca de los actos administrativos de naturaleza urbanística sujetos a inscripción, o que posibilitan la inscripción de actos civiles con consecuencias urbanísticas.

Y es en este punto donde la Resolución de la Dirección General de los Registros y del Notariado, de 19 de mayo de 2010, genera una doctrina que, a nuestro juicio, supone un cambio radical de orientación en el criterio delimitador del alcance con el que el registrador debe calificar aspectos relativos a la validez intrínseca de actos administrativos inscribibles, cambio que, como después veremos, se pone de manifiesto tanto respecto del criterio previo de la propia Dirección General como respecto del general en la doctrina.

Así, la resolución comentada confirma la calificación del registrador en un supuesto en que, por aquel, se había señalado como defecto para la inscripción de un proyecto de reparcelación el hecho de hallarse la unidad de actuación reparcelada dentro de un área considerada por un Plan de Ordenación Territorial Supramunicipal como suelo no urbanizable de especial protección por contaminación radiológica, y ello aun cuando el proyecto de reparcelación se adecuaba al Plan Parcial que le servía de fundamento.

Así, frente a las alegaciones del recurrente, que entendió que el registrador se había excedido en el ámbito de su calificación, y señalaba que el referido plan de ordenación supramunicipal constituye una directriz cuya aplicación corresponde a los órganos competentes de las Administraciones Públicas y no a los particulares, y que el proyecto de reparcelación se adecuaba a un plan parcial plenamente vigente, aprobado por el pleno del Ayuntamiento y publicado en el diario oficial correspondiente, la DGRN señala que, «calificar es determinar si, conforme a la Ley (y en el concepto de Ley está cualquier norma jurídica aplicable y los Planes de Ordenación lo son, y por ello constan publicados en el Boletín Oficial correspondiente), procede o no practicar el asiento sobre el hecho cuya registración se solicita. En otras palabras, calificar supone contrastar si el hecho cuya inscripción se solicita se adecua a la legalidad aplicable, y para tal juicio de valor el registrador cuenta con unos medios que son los documentos presentados y los asientos del Registro, los cuales ha de enjuiciar si se adecuan a la normativa correspondiente, entre la cual, por supuesto, están los Planes de Ordenación. Por todo ello, el registrador en ningún momento se ha excedido en su función calificadora».

Por tanto, la DGRN entiende que es materia que está dentro del ámbito de la calificación del registrador y, con ello, en vía de recurso, de la potestad revisora del propio órgano directivo y, en su caso, de los juzgados de lo civil, la adecua-

Page 3295

ción de planeamiento urbanístico de desarrollo y de sus actos administrativos

de ejecución al planeamiento general de carácter municipal o supramunicipal.

A la vista de tal doctrina, se plantean las siguientes preguntas:

- ¿Debe entenderse establecido un nuevo criterio en la determinación del alcance de la función de control de la legalidad urbanística a desarrollar a través de la calificación registral, de forma que esta haya de entrar a apreciar la validez intrínseca de la decisión administrativa adoptada y, con ello, si el contenido del acuerdo de concesión de licencia o de aprobación de instrumentos de gestión se adecua a la norma de planeamiento especial en que tiene su origen, y esta, a su vez, a la norma de planeamiento general, y esta, a su vez, a la legislación urbanística que lo determina?

- ¿Debe entenderse que, para el caso de que el registrador inscriba sobre la base de una licencia o acuerdo de aprobación de un expediente de gestión que posteriormente sean declarados no ajustados al Plan, surgirá responsabilidad a su cargo? ¿Cabe entender que dicha responsabilidad surgirá cuando, aun ajustándose el acto de aprobación o autorización a la norma de planeamiento, esta no se ajuste al planeamiento general o a la legislación urbanística aplicable?

- En aquellos casos en los que la falta de adecuación del acto realizado a la legalidad urbanística le resulte conocida al registrador, no obstante existir un acto administrativo de aprobación, autorización o conformidad, ¿debe el registrador inscribir, sin...

Para continuar leyendo

SOLICITA TU PRUEBA