Marco legal previo a la regulación de la extranjería

AutorTomás Pedro Gomariz Acuña
Páginas121-133

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La importancia del estudio de las condiciones jurídicas se debe a su naturaleza causante de la acción ciudadana de protesta. El actual orden social se encuentra determinado por un extenso conjunto de preceptos legales. Con éstos se pretende, desde las instituciones políticas, la configuración de la realidad social acorde con los criterios de las instancias gubernativas. En este estado de cosas, todo movimiento cívico de protesta se erige con pretensión de variar, en mayor o en menor medida, el orden legal. Este tipo de fenómeno suele surgir: bien a partir de la sensibilización ante un tipo de problema que de largo viene afectando a una colectividad o bien como efecto reactivo ante una determinada iniciativa política del Gobierno. Para ilustrar todo esto, se puede señalar como ejemplo del primer caso las movilizaciones desarrolladas en cuanto a los problemas de género. Como ejemplo del segundo el mejor ejemplo a destacar es el caso estudiado en este trabajo.

La emergencia de las polémicas sociales en torno a los problemas de la extranjería tuvo su origen en la creación del marco legal constituyente de estas materias. Previo a esto la legislación existente adolecía de muchos defectos. En esta situación se carecía de un cuerpo jurídico unitario, la normativa era muy dispersa y se componía de un conjunto relativamente amplio de normas, de rango y carácter muy diversificado, que se solapaban entre ellas. Todo esto generaba una situación relativamente perjudicial a los miembros de las comunidades afectadas. Éstos se encontraban, en gran medida, en desamparo jurídico ante las prácticas administrativas. En ausencia de un sistema normativo coherente, las disposiciones existentes daban mucho margen a poder aplicar las diferentes normas con mucha

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discrecionalidad. Por otra parte, por eso hice mis reservas más atrás, este contexto era en gran medida beneficiosa para los afectados, sobre todo si eran originarios de las ex colonias españolas. Aunque en estos momentos la reclusión de extranjeros en centros penitenciarios se pudiera efectuar sin la necesaria resolución judicial que lo dispusiera, éstos gozaban de altas posibilidades de adquirir sus facultades para residir en España. En el fondo no existían los dispositivos y medios para poder efectuar un control eficaz en la materia. La instauración de la democracia en España supuso la creación de las condiciones favorables para la atracción, en primer lugar, del exilio político y la inmigración económica, posteriormente. Hasta los años setenta, España había sido uno de los países originarios del movimiento migratorio existente entonces. Por este motivo no contaba con un sistema legal coherente de inmigración. El régimen de trabajo, residencia, entrada y nacionalización estaba regido por un amplio conjunto de normas inconexas que eran preconstitucionales. Estas se solapaban y creaban situaciones en exceso contradictorias que daban lugar a una aplicación demasiado discrecional de la norma por parte de los funcionarios públicos encargados de esta materia Los principales lugares de procedencia fueron los nacionales de países vinculados por lazos históricos y culturales a nuestra nación.158

Esto se vio favorecido por la inexistencia de un marco normativo que lo impidiese y por la existencia de Convenios Bilaterales con tales estados que facilitaban la entrada y el asentamiento de tal movimiento migratorio. Así, estos colectivos contaban con una situación que les facilitaba la entrada, su inserción laboral y su naturalización.159Estos ciudadanos extranjeros

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accedían a España con el estatuto de turista que les permitía permanecer durante tres meses y que era fácilmente prorrogable tantas veces como quisieran. El permiso de residencia o permanencia tampoco era difícil de conseguir.

La necesidad de revisión del ordenamiento jurídico en materia de extranjería no sólo fue el efecto de las exigencias constitucionales sino de la necesidad de adaptar el Derecho a la nueva realidad social. Junto con la normalización democrática se inició la conversión del sentido del flujo migratorio. En aquel tiempo, mientras la emigración española tocó su fin, España se fue convirtiendo en lugar de destino para muchos inmigrantes. Por otra parte, este país pasaría a formar parte de una nueva situación dentro del sistema de las relaciones internacionales que le obligaría con sus nuevas contrapartes. En tiempos anteriores a esto, la inmigración apenas era visible en nuestro país. Con ello, todo esto no era considerado como potencialmente susceptible de generar problemas de diversa índole necesarios de prevenir. Como se acaba de señalar, el marco legal de la extranjería se caracterizaba por su dispersión en un sinfín de normas legales de distinto rango y carácter. Estas abarcaban desde un tratado internacional a las simples órdenes verbales de los funcionarios de policía. La situación existente permitía un alto grado de discrecionalidad en la aplicación de las normas. Así, la práctica administrativa desarrollada en este tiempo estaba plagada de contrariedades con la concepción del Estado de Derecho proclamado por la Carta Magna. Estamos ante una realidad caracterizada por la existencia de una normativa irregular que era incompatible con el nuevo marco constitucional. Este es el periodo de confluencia entre el estrenado marco constitucional y el marco previo en donde se creó una situación caracterizada por la ambigüedad. Por otra parte, la inexistencia de un número alto de casos flagrantes de vulneración de los principios fundamentales no daba lugar a la agitación de la conciencia social. Esta fue una etapa de tránsito marcado, como pudo ser el caso de otros campos, por la generación de grandes expectativas en la materia.

Las tentativas políticas de generar un nuevo sistema legal acorde con las nuevas circunstancias se fueron sucediendo desde tiempos

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inmediatamente posteriores a la proclamación de la Constitución Española actual. En primera instancia la materia de mayor urgencia fue la referida a las migraciones forzosas. España por su pasado reciente tenía grandes compromisos en esta materia. La moralidad del nuevo orden exigía una intervención ágil y generosa con los afectados por este tipo de circunstancias. Así, el debate suscitado en esto fue en gran medida politizado. Las principales instancias participantes en el debate, principalmente, fueron los partidos políticos. En estos momentos el tejido social existente era bastante deficitario en cuanto a estructuras organizativas se refiere. En esta etapa, motivada por este debate, surgió la Comisión Española de Ayuda al Refugiado a la vez que se estableció formalmente la oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados. El principal objeto de debate de este periodo era el de la forma de organizar este tipo de servicios y los criterios que éstos debían de tener. Las propuestas progresistas exigían la separación de este servicio de las competencias del Ministerio del Interior. Se demandaba efectividad en la solución de los problemas de los demandantes por encima de la observancia de los asuntos de seguridad.

En cuanto a las migraciones voluntarias, o motivadas por problemas económico o de necesidad, debe destacarse la falta de una clara sobre éstas. Ciertamente existía un alto grado de sobre la posibilidad de que se produjeran estas Ya en estos años se empezó a registrar los primeros casos de tipo consciencia desconsideración circunstancias. relativos a conflictos interculturales pero se trataba de casos aislados. Por otra parte, el texto constitucional, donde los derechos humanos son el principal artificio, trata el tema de una forma bastante vaga y con muchas cautelas. Históricamente, desde un punto de vista jurídico, la noción de extranjero se ha definido de forma negativa. Así, éste es entendido como el que no forma parte de la comunidad.160

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El origen de la polémica fue la promulgación de la nueva ley sobre la materia. Con la normativa reguladora de la extranjería surgió la polémica donde se pedía al Estado la modificación de la Ley en los puntos que atentaban contra los derechos fundamentales y la seguridad jurídica de los extranjeros, que por su condición, se encontraban en absoluto estado de desamparo e indefensión. Esta confrontación con los poderes públicos fue dando lugar al desarrollo del tejido social que terminó creándose al efecto. Así, en el enfrentamiento con las instituciones de Gobierno participaron: agentes sociales, medios de comunicación, jueces, magistrados, abogados y las entidades corporativas de éstos.

8.1. Características del marco...

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