Lecciones de la revisión judicial del cártel del seguro decenal
| Autor | Francisco Marcos |
| Cargo del Autor | Profesor de IE Law School |
| Páginas | 173-196 |
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Este artículo examina las seis sentencias dictadas por el Tribunal Supremo (Sala de lo contencioso-administrativo, Sección 3.a) resolviendo los recursos de casación interpuestos contra las seis sentencias de la Audiencia Nacional (Sala de lo contencioso-administrativo, Sección 6.a) que anularon la resolución de la Comisión Nacional de la Competencia (CNC) de 12 de noviembre de 2009 (S/0037/08 Compañías de Seguro Decenal).
Como es sabido, a finales de 2009 la CNC sancionó a tres compañías aseguradoras (ASEFA, MAPFRE y CASER) y a tres reaseguradoras (SCOR, MUNICH y SUIZA) con multas de casi 121 millones de euros por la fijación de precios del seguro decenal entre 2002 y 2007 (vid. Tabla 1). La conductas imputadas consistían en un acuerdo de fijación de precios mínimos del seguro directo, acompañada de intercambios de información entre las competidoras y de diversas medidas destinadas a controlar el seguimiento y aplicación de los pactos de precios alcanzados, que implicaban también a las principales reaseguradoras que operaban en ese mercado (60-80 por 100).
TABLA 1. SANCIONES IMPUESTAS POR RCNC S/0037/08
Compañías de Seguro Decenal
| Abogados | Multas | |
| ASEFA | Baker & Mckenzie | €27,759M |
| CASER | Sánchez Calero | €14,241M |
| MAPFRE | Garrigues | €21,632M |
| MUNICH | Uría & Menéndez | €18,856M |
| SCOR | Hogan Lovells | €18,599M |
| SWISS | Clifford Chance | €22,641M |
La resolución de 12 de noviembre de 2009 (ponente J. Costas) consideró acreditada la realización de una conducta prohibida por los artículos 101
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del TFUE 1 y 1 de la LDC2, descartando el posible amparo de la misma en el artículo 25.3 de la Ley de Ordenación del Seguro Privado (LOSP)3 y en la exención por categorías del sector asegurador 4. En efecto, según consideró acreditado la CNC, a partir de una propuesta preparada por ASEFA en agosto de 2001, MAPFRE, CASER y las reaseguradoras del seguro decenal (SCOR, MUNICH y SUIZA) acordaron determinadas pautas y criterios de contratación (Medidas Correctoras SDD-2002) que constituían un acuerdo de fijación de precios mínimos (primas comerciales en el seguro directo), estableciendo los mecanismos para controlar y vigilar el cumplimiento del mismo 5. La resolución se acompañaba de un voto particular (F. Torremocha) que se estimaba, en cambio, que los acuerdos de las compañías -que la mayoría del consejo de la CNC consideraba anticompetitivos y prohibidos - estaban cubiertos por esa exención6.
Como es sabido, las decisiones de la CNC en los procedimientos san-cionadores seguidos en virtud de la LDC están sujetas al control del poder judicial (art. 106.1 de la Constitución) 7, pudiendo interponerse contra ellas recurso contencioso-administrativo en los términos previstos en la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la jurisdicción contencioso-adminis-trativa (LRJCA) 8.
Una valoración adecuada de la revisión judicial de este caso exige referirse tanto a las sentencias de la Audiencia Nacional (infra I) como a las posteriormente dictadas por el Tribunal Supremo (infra II). En ambas instancias, y considerados en su totalidad, los pronunciamientos judiciales sobre este caso constituyen una buena ilustración del funcionamiento de la revisión judicial de las resoluciones sancionadoras de las autoridades nacionales de defensa de la competencia en España y de los defectos que aquejan a la función de aplicación sancionadora del Derecho de la competencia en nuestro país, lastrando la función disuasoria que pretendidamente estas normas deberían desempeñar.
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A pesar de que las seis sentencias de la Audiencia Nacional en los recursos contencioso-administrativos interpuestos contra la resolución de la CNC se dictan por una misma sala y de que todas ellas estiman los recursos (vid. Tabla 2), anulando la resolución y las multas impuestas, estas varían mucho en su factura y en su fundamentación.
En efecto, aunque se trata de decisiones de un órgano colegiado, que deberían adaptar el pronunciamiento conjunto del tribunal a las circunstancias concretas de los recurrentes, pero reflejando ciertos criterios y pautas de resolución comunes, no es este el caso: las sentencias son muy diferentes en todos los sentidos 9. Ello podría explicarse porque cada una resuelva el recurso interpuesto por una de las empresas sancionadas 10, pero los hechos imputados y por los que se las condena son en su inmensa mayoría los mismos. También las pretensiones y los argumentos en que se basan los recursos interpuestos por las sancionadas. Para empezar no se entiende porqué siendo así las cosas, no se han acumulado los recursos 11. La ley posibilita que así ocurra, incluso de oficio (arts. 34 y 37.1 de la LRJCA)12.
Con la acumulación de las pretensiones de los recurrentes se evitaría que las sentencias dictadas por una misma Sala pudieran realizar afirmaciones contradictorias y poco justificadas sobre una misma realidad (v. gr., sobre si hubo o no acuerdo anticompetitivo y sobre su eventual cobertura legal, sobre si existieron o no las presuntas medidas de boicot puestas en marcha por las sancionadas, sobre sus efectos en el mercado)13.
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TABLA 2. SENTENCIAS DE LA AUDIENCIA NACIONAL EN RECURSOS CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVOS CONTRA LA RCNC S/0037/08
| Fecha | Ponente | ROJ | Fallo | |
| ASEFA | 4/I/13 | A. I. Resa | SAN 1/2013 | Anula por falta de prueba y posible exención |
| CASER | 14/XII/12 | C. M. Montero | SAN5233/2012 | Anula por falta de culpa |
| MAPFRE | 20/III/13 | L. Acín | SAN1176/2013 | Anula por falta de prueba |
| MUNICH | 18/XII/12 | M.a A. Salvo | SAN5306/2012 | Anula por falta de prueba y posible exención |
| SCOR | 18/XII/12 | M. Pedraz | SAN5232/2012 | Anula por falta de prueba y posible exención |
| SWISS | 10/IV/13 | M.a A. Salvo | SAN1663/2013 | Anula por falta de prueba y posible exención |
En efecto, si las pretensiones de las sancionadas en los recursos contencioso-administrativos interpuestos contra la resolución de la CNC ante la Audiencia Nacional que persiguen la anulación de la resolución coinciden sustancialmente en los argumentos empleados (vid. Tabla 3), no se entiende por qué -a la vista de esa identidad sustancial y conexión entre ellos- la Audiencia no acumuló los procedimientos. Dado que la CNC enjuició esas imputaciones a las empresas de manera acumulada, respetándose los derechos y garantías procesales de cada una de las empresas, esa misma configuración podría haberse mantenido en el plano contencioso-administrativo. La conexión de las pretensiones que se hacen valer en los recursos contencioso-administrativos entre sí y con la resolución impugnada es innegable.
TABLA 3. PRETENSIONES EN RECURSOS CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVOS EN LA AUDIENCIA
NACIONAL CONTRA LA RCNC S/0037/08
| Caducidad | Vulneración de garantías | Prescripción | Atipicidad | No antijuridicidad | No culpabilidad | Falta proporcionalidad sanción | |
| ASEFA | X | X | X | X | X | X | |
| CASER | X | X | X | X | X | X | |
| MAPFRE | X | X1 | X | X | X | X | X |
| MUNICH | X | X | X | X | X | X | |
| SCOR | X | X | X | X | X | ||
| SWISS | X | X | X | X | X | X |
Fuente: Elaboración propia a partir de la información extraída de las sentencias de la Audiencia Nacional y del Tribunal Supremo (no se ha tenido acceso a ninguno de los escritos de las partes). 14
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Las circunstancias que aconsejan la acumulación suelen ser la eficacia y economía procesal, pero el elemento adicional que se plantea con frecuencia en los recursos contra las resoluciones de la CNC [ahora de la Sala de Competencia del Consejo de la Comisión Nacional de los Mercados y de la Competencia (CNMC)] es que la falta de acumulación puede poner en tela de juicio la efectividad y seguridad jurídica en la aplicación de la LDC, que es crucial para asegurar su fuerza disuasoria.
En este caso, la acumulación se presenta más que como una manifestación del derecho de defensa jurídica como garantía de la aplicación coherente y uniforme del Derecho. En efecto, ante un mismo conjunto de prácticas empresariales en el mercado que la CNC declaró anticompetitivas, el criterio de enjuiciamiento debería de ser unívoco; mas de la lectura de las sentencias de la Audiencia Nacional uno extrae más bien criterios dispares y poco coherentes entre sí.
Aunque la falta de acumulación carece de sentido si las sentencias de la audiencia son un "corta y pega" de una resolución única, que se toma como modelo, pues lo lógico es que la sentencia se utilice para dar una explicación individualizada a las pretensiones específicas y deferentes de cada recurrente, el extremo contrario tampoco es de recibo: i. E., cuando conduce a sentencias incoherentes entre sí que valoren una misma realidad de manera contradictoria 15.
Desde otra perspectiva, el tamaño y estilo de las sentencias de la Audiencia Nacional es también es muy variable (oscila entre 5 y 15 páginas)16. Mientras que alguna de ellas consiste principalmente en un "corta y pega" de la resolución de la CNC con poca elaboración del ponente (señaladamente la Sentencia de 14 de diciembre de 2012, en la que tres cuartas partes de la misma son un extracto literal de la resolución de la CNC), otras presentan un mayor grado de elaboración y reflexión (señaladamente la Sentencia de 20 de marzo de 2013).
A los efectos de medir la "originalidad" de las sentencias de la Audiencia se ha construido un "índice de originalidad" que computa la copia de extractos literales que la Audiencia realiza de la resolución de la CNC tanto por palabras como por caracteres (vid. TABLA 4). Utilizando cualquiera de estas magnitudes, cuanto mayor sea el porcentaje menor es la "originalidad" de la sentencia (i.e., las sentencias más "originales" son las que tienen porcentajes más bajos).
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TABLA 4. "ÍNDICE DE...
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