Lecciones de otros países

AutorFernando Santaolalla López
Cargo del AutorLetrado de las Cortes Generales. Profesor Titular de Derecho Constitucional (excd.)
Páginas49-81

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Antes de adentrarse en la exposición de posibles reformas, resulta útil conocer la experiencia de otros países23. De este modo podremos calibrar hasta qué punto nuestras críticas han sido justas y, en su caso, descubrir medidas y procedimientos alternativos.

1. El procedimiento legislativo en el Bundestag alemán

En la exposición de este tema no haremos un repaso general del procedimiento alemán, sino una consideración de los aspectos que más relevantes pueden resultar en España. Por ello básicamente nos limitaremos al procedimiento en el Bundestag, sin entrar en los pormenores de tramitación en el Consejo federal o Bundesrat.

Iniciación

El procedimiento legislativo puede iniciarse por el Gobierno, por el Bundestag y por el Bundesrat.

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Como es habitual en los sistemas parlamentarios, la iniciativa gubernamental es mayoritaria: los proyectos de ley del Gobierno representan en torno a un 50 por ciento del total de iniciativas en las últimas cinco legislaturas24. Se presentan primero en el Bundesrat para informe. Evacuado este, el proyecto y el informe son remitidos al Bundestag donde se desarrolla la tramitación que aquí interesa.

También pueden presentarse proposiciones de ley por un grupo parlamentario o el cinco por ciento de los diputados. Estas proposiciones han oscilado en torno a un tercio del total en las últimas legislaturas. Las proposiciones de ley parlamentarias no están sujetas al mencionado trámite de informe del Bundesrat, circunstancia que es ocasionalmente aprovechada por el Gobierno para presentar proyectos legislativos considerados urgentes a través de su grupo parlamentario, eventualidad que también se da entre nosotros.

Finalmente, el Bundesrat puede presentar proposiciones de ley. Esta vía representa oscila entre un 12 y un 17 por ciento en últimas legislaturas.

Organización del procedimiento25El Bundestag conoce un único procedimiento legislativo (arts. 75-86 del Geschäftsordnung o Reglamento, en adelante GO). Por tanto no existe la complejidad procedimental del Con-

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greso de los Diputados, con tantas variantes y alternativas. En concreto, no existe el trámite de toma en consideración para las proposiciones de ley formuladas por diputados o el Bundesrat. Lo cual no quita que puedan aplicarse medidas especiales de aceleración, como el cierre del debate (art. 25.2 GO) o la omisión de la fase de comisión (art. 80.2 GO).

En definitiva, todas las iniciativas se sujetan básicamente al mismo procedimiento, que a continuación resumimos.

Este procedimiento se organiza en tres lecturas o debates plenarios (art. 78.1 GO). Pero en la práctica y en la mayoría de las iniciativas dos lecturas son más nominales que otra cosa. De tal forma, que debate o lectura sustantiva solo existe una, naturalmente con las excepciones correspondientes. Esto naturalmente contribuye a no demorar en exceso la aprobación de las leyes.

Primera lectura

La primera lectura sirve básicamente para determinar la comisión o comisiones competentes para dictaminar el texto en cuestión, lo que se hace a propuesta del equivalente de nuestra Junta de Portavoces (Ältestenrat). Por tanto, una diferencia con el procedimiento español: la competencia de las comisiones la decide el pleno públicamente, al menos a efectos formales.

Sólo se produce debate en esta primera lectura cuando así lo ha acordado dicho órgano o lo exige un cinco por ciento de los diputados. Esto ocurre en los proyectos y proposiciones polémicos o con repercusión social. Por ejemplo, en la Familienleistunggesetz o Ley de prestaciones familiares se produjo un primer debate con duración de una hora y quince minutos el 13 de noviembre de 2008.

Como decíamos, el pleno aprueba la comisión o, en su caso, las comisiones competentes para conocer del texto en cuestión (art. 80.1 GO), reservándose lo segundo para iniciativas impor-

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tantes. En caso de designarse varias, una de ellas recibe la función coordinadora. Aquí apreciamos otra diferencia con el procedimiento del Congreso, donde solo una comisión puede intervenir. Continuando con el ejemplo citado, la función principal se otorgó a la Comisión de Hacienda, sin perjuicio de aprobar la participación de otras (Trabajo y asuntos sociales; Familia y mayores; Sanidad).

Y otra diferencia con nuestro procedimiento: todos los proyectos y proposiciones de ley superan este trámite y pasan a comisión. La primera lectura no está concebida como un filtro político, como ocurre con la toma en consideración.

Fase de comisión

El GO carece de regulación específica de la intervención de las comisiones, lo que es indicio de una considerable flexibilidad, sobre todo tratándose de la fase más decisiva respecto al contenido de los proyectos legislativos. Pues es aquí donde se introducen normalmente los cambios más significativos, limitándose el pleno a una función de debate y ratificación26.

El procedimiento en comisión se inicia con la aprobación del orden del día inclusivo del texto legislativo de que se trate, lo que se efectúa por su presidente de acuerdo con los portavoces en la comisión.

La comisión designa entre sus miembros a ponentes que son, junto al presidente, los que asumen el liderazgo en las negociaciones y deliberaciones internas. Obviamente son los grupos los que deciden quiénes deben ocupar estas posiciones. En el ejemplo citado (Familienleistunggesetz) se designaron dos ponentes, uno del CDU-CSU y otro del SPD (a la sazón gobernaba la segunda gran coalición alemana). Estos ponentes asu-

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men la tarea de redactar el dictamen o informe al que luego nos referimos.

La comisión se reúne a puerta cerrada, salvo que excepcionalmente se decida lo contrario, lo que favorece en extremo las negociaciones y la consideración de aspectos que de otra forma serían muy difíciles. Se trata de una diferencia muy importante con el sistema imperante en España.

En cambio, es relativamente habitual que, en el caso de textos complejos o que afecten a sectores sociales, se celebren audiencias con expertos y representantes de grupos de interés. Resultan obligadas cuando lo pide una cuarta parte de los miembros de la comisión (art. 70.1GO).

Estas audiencias son públicas, con lo que se consigue acercar los trabajos parlamentarios al interés de los ciudadanos. De otra parte, las sugerencias y propuestas de los comparecientes pueden servir de base para modificaciones posteriores en el texto tramitado. Se trata de otro rasgo que contrasta fuertemente con la práctica del Congreso, donde la presencia de expertos y testigos se produce en ponencias o comisiones de estudio, pero raramente en relación a un proyecto de ley en la comisión dictaminadora.

Por seguir con el ejemplo utilizado (Familienleistunggesetz), la Comisión de Hacienda escuchó a 25 personas en su sesión del 24 de noviembre de 2008.

Las sesiones de trabajo, a puerta cerrada, suelen comenzar por un debate general del proyecto o proposición de ley, seguido de la discusión de los artículos o capítulos en que el mismo se divida. El peso de estas deliberaciones recae en los ponentes especializados (Berichterstatter), nombrados por los distintos grupos parlamentarios, los cuales previamente preparan en el seno de su grupo la posición y propuestas respectivas.

En esta fase se presentan, discuten y votan enmiendas de un modo enteramente informal. No existe nada parecido a la apertura de un plazo al efecto ni calificación de enmiendas por

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la mesa, con lo cual el trámite se simplifica al máximo. Como es propio de un sistema parlamentario, las posibilidades de que prosperen enmiendas de la oposición son muy modestas si afectan al núcleo del proyecto de ley. Su aceptación se produce en su caso respecto a puntos secundarios. En esto no se aprecia ninguna diferencia básica con nuestro procedimiento.

Las deliberaciones internas se desarrollan, como queda dicho, dentro de un marco muy flexible. Pueden asistir miembros del Gobierno o sus representantes y es habitual la presencia de funcionarios y expertos de los ministerios concernidos, federales o estatales. En concreto, esta presencia se aprovecha para ayudar en la redacción de cambios en el texto debatido, especial-mente para las cuestiones muy técnicas o concretas. Y esto se produce incluso a solicitud de diputados de la oposición. Por supuesto, también dan su apoyo los funcionarios de la secretaría del Bundestag. De otra parte, no puede olvidarse que la comisión principal puede recibir propuestas de las otras comisiones con competencia sobre el proyecto o proposición de ley.

En la práctica un porcentaje importante de proyectos de ley sufre enmiendas durante esta fase de comisión.

Concluido el debate y las votaciones, los ponentes proceden a redactar la propuesta legislativa al pleno (Beschlussempfehlung) acompañada del informe (Bericht). Por tanto, no hay dos documentos (informe y dictamen) de fechas y órganos distintos, como entre nosotros, sino uno solo, bien que con dos partes claramente diferenciadas.

La propuesta o recomendación al pleno (Beschlussempfehlung) es un documento sumamente escueto en el que constan los siguientes puntos: 1.º determinación del problema que pretende solucionar el proyecto de ley; 2.º solución adoptada, con las recomendaciones introducidas por la comisión; 3.º alternativas en su caso; 4.º consecuencias presupuestarias; 5.º otras consecuencias; 5.º costes administrativos y 6.º recomendación. Algunos de ellos quedan vacíos (en la Familienleistunggesetz, por ejemplo, los puntos 3.º a 5.º aparecen sin contenido).

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La recomendación es la parte más destacada. Consiste en la exposición a doble columna del texto originario del proyecto/ proposición de ley y de las enmiendas aprobadas por la comisión. De...

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