Lecciones para el futuro del empleo en la Estrategia post-Lisboa a partir de 2010

Autor:1. María Amparo Ballester Pastor - 2. Jaime Cabeza Pereiro
Cargo:1. Profesora titular de Universidad de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social de la Universidad de Valencia. 2. Catedrático de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social de la Universidad de Vigo.
Páginas:35-66
RESUMEN

Prácticamente alcanzado el marco temporal en el que se proyectaban los objetivos de la Estrategia de Lisboa de 2000, no se trata en este estudio de realizar un balance de resultados, sino de plantear, desde una perspectiva crítica, cómo debería diseñarse la política europea de empleo a partir de 2010. A partir de la emergencia del tópico de la flexiguridad, en este estudio se abordan ciertos mitos de los sistemas que se consideran más eficientes, en particular el danés, para formular algunas matizaciones que les restan virtuosismo y los contextualizan. Con este marco de reflexión, y a partir de los documentos de la Comisión Europea referidos a la temática de empleo, se abordan los cuatro contenidos fundamentales que se conjugan en el debate sobre el empleo: en primer lugar se alude a lo que se ha dado en llamar la flexibilidad en los márgenes, a través de una perspectiva comparada y de tendencias entre los distintos Estados comunitarios. Y se postula que los sistemas más flexibles no mejoran la empleabilidad de las personas ni incrementan su propia eficiencia frente a otros que se definen como más rígidos. En segundo, se alude a la consistencia de las políticas activas de empleo, tanto desde un punto de vista funcional como orgánico. Se hace hincapié en el objetivo de que los servicios de empleo produzcan seguridad y confianza a los demandantes de empleo y en que, además de procurar la rápida vuelta al mercado de trabajo de las personas que pierden sus ocupaciones, consigan integrar en el mismo a quienes sufren riesgo de exclusión social. En tercero, se realizan propuestas sobre la formación, entendida como una necesidad permanente y vitalicia para que las personas puedan desarrollarse y mejorar en el mercado de trabajo. Y, por último, se formulan consideraciones sobre las prestaciones del Sistema de Seguridad Social en su vertiente de cobertura económica al servicio del empleo. En particular, se enuncian algunas consideraciones específicas sobre la prestación por desempleo, y sobre su dimensión activadora del empleo. A tal fin, se ponen de manifiesto algunas incongruencias de unos modelos que en ocasiones constituyen barreras y trampas para que los desempleados retornen al trabajo por cuenta ajena o emprendan una actividad por cuenta propia. The time framework set for the objectives of Lisbon Strategy 2000 being almost up, this paper does not aim to offer a balance sheet, but rather to consider, from a critical standpoint, how the European employment policy should be designed from 2010 onwards. Taking the emergence of flexicurity as a starting point, this study deals with certain myths of systems regarded as more efficient, in particular, the Danish case, in order to formulate certain considerations that both subtract some of their aptness and contextualise them. Within this framework and taking into account the European Union documents on employment, the four main issues that come together in the debate on employment are tackled. First of all, what has been called flexibility at the margins is discussed through a comparative perspective and through its trends in different European States. It is argued that the most flexible systems neither improve people's employability nor are more efficient in themselves than others self-defined as more inflexible. Secondly, the consistency of active labour market measures is referred to, both from a functional and an organic perspective. The aim of employment services to generate certainty and trust in job seekers is emphasized, as is that of managing to insert those in risk of suffering social exclusion besides achieving the swift reinstatement into the labour market of people losing their jobs. Thirdly, some proposals are made on training as a permanent and lifelong need for people to develop and improve in the labour market. Lastly, considerations are formulated on Social Security Systems benefits with regards to economic coverage for the employment service. More particularly, some specific considerations are enunciated about unemployment benefits and its employment activating facet. To this end, inconsistencies are pointed out in some models that sometimes prevent and hinder the unemployed from going back into employment or becoming entrepeneurs.

 
ÍNDICE
CONTENIDO

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1. Introducción

El año 2010 cumple el término fijado en la Cumbre de Lisboa de 2000 para que la Unión Europea se convierta en «la economía basada en el conocimiento más competitiva y dinámica del mundo, capaz de crecer económicamente de manera sostenible con más y mejores empleo y con mayor cohesión social». Despierta añoranza una declaración de intenciones de tamaña envergadura, emitida en un momento de entusiasmo que parece ya superada, en parte por culpa de la crisis financiera, y en parte por la propia dinámica de la estrategia formulada, que ha mostrado deficiencias en su forma y en su fondo. Pero Lisboa supuso el establecimiento de objetivos específicos (no meramente generales) que eran probablemente demasiado ambiciosos en su formula- ción y que no contaban ni con coyunturas económicas adversas ni con los problemas consustanciales a una diversificación nacional que difícilmente podía resolverse con el débil método abierto de coordinación. Los informes Wim Kok (2003-2004) revelaron los problemas de la falta de compromiso y de la compleja coordinación. Adicionalmente, la estrategia de consenso ideológico que se postulaba (patentizada en el propio concepto de flexiguridad) fijó un rumbo forzosamente impreciso que, a fuerza de intentar ser desentrañado, sembró desconfianzas e incertidumbres, sobre todo a partir del Libro Verde (2006). La primera incógnita que aparentemente puede surgir en el contexto descrito es el de la propia pervivencia, en el post Lisboa 2010, de la Estrategia Europea para el Crecimiento y el Empleo. Existe cierta unanimidad entre las instituciones comunitarias y entre los propios Estados miembros acerca de la conveniencia de mantener, siquiera en sus aspectos esenciales, lo establecido en Lisboa 2000, con los ajustes razonables que pudiera requerir la coyuntura económica (que obliga a distinguir medidas estrictamente coyunturales y medidas estructurales) y los defectos detectados1. Resulta indudable, sin embargo,Page 36que el principal peligro que presenta es la reticencia que puede suscitar una perspectiva unidimensional, asentada sobre presupuestos exclusivamente económicos que se centre en modelos que ni son comunes a todos los Estados miembros ni lejanamente pretendidos por todos ellos. La segunda gran cuestión que enfrenta el futuro post Lisboa 2010 es, como en Lisboa 2000, el modo de solucionar el dilema entre dos fuerzas contradictorias (además de las inevitables contraposiciones ideológicas): de un lado, es razonable pretender la efectividad real de las medidas, lo que requiere una implicación comunitaria clara, el establecimiento de objetivos concretos y la configuración de un modelo sin fisuras; y, de otro, se debe encarar el reparto competencial, las diferencias nacionales y el principio de subsidiariedad, lo que hace renunciar definitivamente a la armonización clásica y aconseja mantener el Método Abierto de Coordinación.

El presente trabajo pretende identificar la esencia de Lisboa que es susceptible de pervivir tras el año 2010. Existe un modelo que puede seguir informando la política de empleo europea y que sin duda sigue la estela inicial de Lisboa. En el momento en que se redactan estas líneas se encuentran todavía pendientes de elaboración documentos clave para la configuración formal de la Estrategia post Lisboa 2010. Particularmente relevante será en su momento el informe de la Comisión Europea sobre el tema cuya presentación está prevista para el segundo semestre del año 2009. A la espera de este documento se han utilizado como referencia estructural para el presente análisis las cuatro acciones en las que se centraba el desarrollo de la flexiguridad en el documento para la implementación de la estrategia de reformas estructurales de Lisboa en el contexto del plan de recuperación económica -COM (2009) 34 final (part II)-, elaborado en marzo de 2009, que a su vez reproduce los cuatro pilares para la flexiguridad enunciados por la Comisión en 20072. Los cuatro ejes se refieren a: ajustes contractuales, políticas activas del mercado de trabajo, mecanismos de educación vitalicia y modernización del Sistema de Seguridad Social.

Una serie de presupuestos servirán, asimismo, de pilares estructurales en la exposición que sigue: 1) El concepto de flexiguridad ha servido para definir el alcance de la estrategia europea para el empleo, aunque su significado real ha sido generalmente una incógnita interesada. El concepto de flexiguridad puede mantenerse con cierta autoridad para aglutinar la política comunitaria sobre el empleo solamente si se refiere no tanto a los instrumentos desreguladores, como a los objetivos generales (tipo de modelo productivo Page 37-conocimiento, bajo carbono- y tipo de modelo social -cohesión-) y a los instrumentos de reforzamiento de la calidad social (formación vitalicia, políticas activas y ajuste de la Seguridad Social). Ello implica reforzar también el contenido social de la Estrategia de Lisboa y admitir cualquier combinación de factores. No solo esta interpretación resulta más consecuente con el concepto estricto de flexiguridad, sino también con la diversidad nacional y con la trayectoria evolutiva de la política social comunitaria. 2) La estrategia relacionada con la flexiguridad tiene, al menos, una doble manifestación: de un lado, sirve para dar cobertura al colectivo de trabajadores que se encuentran en transición, lo cual implica necesariamente sistemas generosos de Seguridad Social (en particular en torno al desempleo) y mecanismos eficientes de activación (políticas activas del mercado de trabajo). En este contexto, la discontinuidad en las carreras profesionales es un presupuesto fáctico frente al que deben actuar los Sistemas de Seguridad Social y los Estados; de otro lado, la rotación permanente no puede considerarse el estado ideal (y ni siquiera normal) de los mercados de trabajo, por lo que el principal objetivo de la flexiguridad debe ser identificar los mecanismos que incrementen la eficiencia y la adaptación, sin que los mismos deban forzosamente pasar por incrementar la flexibilidad de entrada o de salida. La flexibilidad interna y la organización del tiempo de trabajo (incluso en ciclo vital) deben ser objeto de especial atención. 3) Debe afrontarse la existencia de nuevos derechos sociales en las carreras profesionales/vitales que tengan en cuenta las alternancias entre trabajo y no trabajo (permisos de formación, permisos parentales–). De hecho el modelo danés, que tradicionalmente suele utilizarse como modelo de flexiguridad, tiene una tasa de inactividad por acceso a este tipo de beneficios que contrasta con la baja tasa de desempleo. Evidencia la necesidad de que los Poderes Públicos intervengan en estos espacios temporales.

4) Resulta fundamental que las políticas de empleo tengan en cuenta la intervención activa de los actores sociales, en el entorno de una política macroeconómica responsable. La intervención de las Autoridades Públicas, el diálogo social y la responsabilidad social de las empresas debe ser el eje fundamental para su diseño. 5) Las estrategias concretas deben configurarse en una dimensión global, que tenga en cuenta todas las variables en cada sistema de relaciones laborales. Los modelos teóricamente flexibles se alimentan de una tradición voluntarista de alta sindicación y contrapesos colectivos que resulta tan eficiente como una legislación laboral heterónoma más intensa en su contenido. Por una u otra vía todos los modelos europeos tienen establecidos mecanismos de defensa frente al despido sin causa, que se fundamentan en última instancia en el perjuicio causado y en la culpabilidad. 6) Las eventuales reformas deben centrarse en la configuración de mecanismos que refuercen la flexibilidad interna y que sirvan para prevenir las crisis de empresa o para reaccionar de modo eficiente ante ellas.

2. Disposiciones contractuales: El diseño de la contratación como instrumento de política de empleo

En el documento para la implementación de la estrategia de reformas estructurales de Lisboa en el contexto del plan de recuperación económica -COM (2009) 34 final (part II)- se hace mención a los ajustes contractuales («contractual arrangements» en la versión inglesa) como la primera de las cuatro acciones de particular importancia a corto y medio plazo que los Estados miembros deben acometer para hacer efectiva la estrategia de flexiguridad. En la versión española este primer apartado se llama «Disposiciones contractuales flexibles y fiables» y mediante él la Comisión pretende abordar la segmentación contractual por medio, fundamentalmente, de una pretendida mejora de los contratos precarios, una redefinición de los términos del contrato por tiempo indefinido yPage 38 una flexibilización del despido por razones económicas. La Comisión Europea adopta una visión de la flexiguridad fuertemente asentada en su vertiente estrictamente transicional, entendiendo por esta interpretación la que parte de un mercado laboral en el que los individuos se encuentran en permanente e inevitable transición. Esta concepción no pretende corregir la movilidad permanente sino que parte de ella como un hecho inevitable con beneficios intrínsecos. Encuentra su antecedente inmediato en el propio Libro Verde en el que, con escasa base empírica, se afirmaba que los trabajadores se encuentran más protegidos por un sistema de ayuda al desempleo que por la legislación sobre protección del empleo3. La concepción de la flexiguridad utilizada por la Comisión parece insuficiente e inadecuada, al menos desde la perspectiva de su inevitabilidad. La contestación a esta perspectiva parcial de la Comisión, que a su vez encontraba su precedente en el Libro Verde (2006), se llevó a cabo desde las propias instituciones comunitarias (Parlamento Europeo, Comisión Económica y Social y Comité de las regiones) que claramente establecieron que ni el modelo social europeo puede considerarse caduco, ni es económicamente ineficiente.

El primer eje de actuación para la flexiguridad enunciado por la Comisión Europea parece proponer4 un nuevo modelo contractual asentado en dos premisas: unificación contractual y disminución de la protección laboral, particularmente en su vertiente extintiva, todo ello enmarcado en un contexto de inevitable y definitivamente admitida transición permanente. Cada uno de estos presupuestos resulta esencialmente cuestionable si se utiliza la interpretación parcial (por solo transicional) que asume la Comisión, pero desde una perspectiva más extensa surgen aspectos particularmente interesantes.

2.1. La falta de validez del concepto de flexiguridad exclusivamente transicional

El concepto de flexiguridad reclama una interpretación más flexible, sobre todo si se tiene en cuenta que la principal virtualidad del concepto no es propiamente su contenido. En efecto, en el momento en que surge el concepto de flexiguridad existe una crisis de identidad de la Unión Europea5 y una polarización de los presupuestos ideológicos (particularmente relevante en el ámbito de la política social)6. Su principal virtualidad , por tanto, es la de reflejar el interés por resolver el antagonismo ideológico en la Unión Euro-Page 39pea7 (fuertemente visible en el enfrentamiento de los documentos institucionales comunitarios) así como el antagonismo de las soluciones propuestas frente a la globalización por los modelos anglosajones y continentales8. Sin embargo, suele olvidarse este valor aglutinante y forzosamente impreciso del término flexiguridad para pretender desgajar de él un modelo perfecto, esencial y económicamente eficiente en todos los casos y en todas las tradiciones, lo que no solo es erróneo sino intrínsecamente imposible.

El origen del concepto de flexiguridad es particularmente relevante para explicar la razón de que, a menudo, tenga una vinculación demasiado intensa con las estrategias de flexibilidad en los márgenes. Como concepto, surgió en el ámbito estrictamente doctrinal por parte del sociólogo holandés Adriaansens, quien lo comenzó a utilizar en discursos, charlas y entrevistas a partir de 19959. El surgimiento del concepto imprimió al debate sobre la reforma laboral y sobre el modelo social europeo el convencimiento de que podía existir un modelo perfecto de relaciones laborales: a la sombra de esa misteriosa fórmula mágica surgieron reformas en varios países europeos cuya principal justificación fue la pretendida cohonestación entre los dos polos del conflicto social clásico10. Para reforzar la idea de que el modelo no era meramente teórico y que podía efectivamente existir se configuraron como paradigmas de la flexiguridad el modelo danés y el modelo holandés de relaciones laborales, cuya principal coincidencia es su alta movilidad (sobre todo en el caso danés, aunque matizada por su escasa volatilidad) y la gran desregulación en los márgenes (tanto para el acceso a la contratación temporal como para la extinción). Curiosamente las reformas fundamentalmente flexibilizadoras operadas en la década de los 90 en ambos países no coinciden exactamente con los paradigmas de la flexiguridad. En la misma década de los 90, la propia Unión Europea adoptó el modelo y se incorporó a la búsqueda, aunque resultó inevitable que se encontrara influenciada por la experiencia de estos dos países y por el espejismo de su supuesto éxito como mecanismo generador de empleo. Doctrinalmente, el concepto de flexiguridad ha sido afortunadamente reformulado en un sentido bastante más flexible y abierto: se han identificado varias modalidades de cada uno de los dos polos del concepto y se han apuntado las múltiples posibilidades abiertas11. Asimismo, se ha destacado que cada uno de los extremos del binomio admite una interpretación favorable a cada una de las partes en la relación laboral (puesto que cabe hablar de una flexibilidad en beneficio del trabajador, y tambiénPage 40de una seguridad en beneficio del empresario12).

El modelo de relaciones laborales que más frecuentemente suele vincularse al modelo de flexiguridad es el danés. Teóricamente los ingredientes típicos de la flexiguridad se encuentran fuertemente visibles en la experiencia danesa, que suele sintetizarse en torno a tres aspectos (el llamado golden triangle13): mercado de trabajo flexible (motivado por un bajo nivel de regulación laboral14 que abarca también el ámbito de la regulación heterónoma del despido); políticas activas de empleo y una generosa cobertura de Seguridad Social. Pero el sistema danés no es propiamente el resultado de una deliberada política de mercado de trabajo transicional15, sino el producto de una larguísima tradición asentada fuertemente en el diálogo y en la inversión pública para el empleo (políticas activas/prestaciones). Incluso la alegada gran flexibilidad de salida que suele atribuirse al mercado de trabajo danés debe matizarse: de un lado, no es del todo cierto que el mercado de trabajo danés esté totalmente desregulado en la salida porque el despido arbitrario o sin causa (como en la totalidad de los ordenamientos europeos) está prohibido y dispone, por tanto, de mecanismos de control administrativo y/o judicial que garantizan, en su caso, la oportuna compensación por daños16. De otro lado, no es estrictamente cierto que los niveles de ocupación en Dinamarca sean tan altos como se pudiera pensar en atención a sus tasas de desempleo. Las cifras de exclusión laboral subvencionada de los ciudadanos entre 15 y 66 años (gross unemployment rate17) son considerablemente elevadas: 18% en 1993 y 14% en 200418. Existe asimismo un gran volumen de población perteneciente a grupos marginales (refugiados, inmigrantes) cuya integración ha resultado prácticamente imposible19, que engrosan la asistencia social. De hecho las reformas danesas de la última década se encuentran insertas en una dinámica de reinserción laboral prioritaria (workfare como concepto opuesto a welfare)20que surgió como reacción frente a la elevación del coste de los inactivos durante los 70 y los 8021. Esta estrategia prioritaria de control en ocasiones ha hecho que el sistema danés renuncie precisamente a estrategias características de la flexiguridad (por ejemplo, en el ámbito de la formación durante el desempleo, infra). La tendencia de la normativa danesa reciente no es ya que el trabajador se beneficie de la transición sino que sea expulsado de ella cuanto antes. Finalmente, tampoco es estrictamente correcta la premisa de la supuesta elevada movilidad del mercado de trabajo danés, puesto que debe filtrarse aPage 41la luz de su más moderada volatilidad. Este término mide el cambio de empresario, lo que implica que, pese a los altos índices de movilidad (del 20 al 25% de la población trabajadora entra en desempleo al año22), suele ser frecuente que los trabajadores daneses retornen a las empresas en las que trabajaban con anterioridad23. De hecho, otra de las principales características del modelo es la eficiente actuación ante la crisis de empresa: se destruyen muchos empleos pero se crean continuamente otros (lo que se ha denominado destrucción creativa). En este proceso tiene gran importancia la intervención negociadora asegurando las medidas alternativas y la recolocación24.

Las reformas en Holanda enunciadas para la flexiguridad se produjeron con la Ley de Flexibilidad y Seguridad que entró en vigor el 1 de enero de 1999. El contenido de la reforma es totalmente distinto de la que tuvo lugar en Dinamarca, lo que evidencia la inexistencia de un modelo único de flexiguridad: en Holanda la reforma laboral tuvo como principal objetivo la contratación temporal. Se ampliaron los derechos de los trabajadores temporales para acercarlos a los de los trabajadores por tiempo indefinido pero, a cambio, se alargó el periodo de duración máxima de la contratación temporal y se ampliaron las posibilidades de actuación de las empresas de trabajo temporal. Asimismo, se redujo la duración máxima del periodo de preaviso en caso de extinción (que suele actuar como compensación indemnizatoria) de seis meses a cuatro meses25. Destaca en esta reforma su carácter parcial (exclusivamente se dirige a la regulación de la contratación temporal aunque su título hace una referencia general a la flexibilidad y a la seguridad). No es propiamente una reforma flexibilizadora de entrada porque está compensada por garantías para los trabajadores temporales, pero sin duda no colabora a penalizar la contratación temporal sino más propiamente a normalizarla en el contexto holandés de relaciones laborales que no contempla causas concretas y estrictas para la contratación temporal. En 1987 el número total de contrataciones temporales en Holanda era de 112.000; en 1997 se duplicó hasta llegar a 248.00026. Pese a este importante repunte, la reforma de 1999 prefirió normalizar la contratación temporal por medio de la equiparación a los trabajadores indefinidos y la eliminación de obstáculos a su realización, lo que ha tenido como efecto el incremento en el volumen de los contratos temporales27. Existe ciertamente, pues, en Holanda un efecto sustitución de las contrataciones indefinidas en temporales. Sin embargo, en el modelo holandés la flexibilización en la entrada no ha provocado (todavía) los efectos perniciosos que tuvo en España la flexibilización de 1984 porque tiene un mecanismo adaptable de actuación frente a la crisis (pese a la autorización administrativa previa), pero no propiamente porque careza de protección frente al despido sin causa28.

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En definitiva, las reformas para la flexiguridad que han afrontado recientemente los países que más generalizadamente han sido paradigmas del concepto no coinciden exactamente con los contenidos teóricamente atribuidos a la flexiguridad. De hecho, como modelos, lo que tienen en común ambos sistemas es bien poco: ambos tienen mecanismos diferentes de actuación ante las crisis de empresa, aunque existen pocas críticas sobre su adecuación; con relación a los despidos sin causa, en ninguno de ambos sistemas se admite aunque los mecanismos para la determinación de las indemnizaciones son diferentes. Concurre, sin embargo, en ambos sistemas una característica que es susceptible de dar contenido al espacio intermedio que pretende ocupar el concepto de flexiguridad en relación con los ajustes contractuales: la participación sindical, la negociación de los efectos de las crisis de empresa y el control sindical de los despidos arbitrarios compensan la falta de regulación heterónoma. Este clima de consenso permite actuar de modo efectivo en caso de crisis de empresa o de necesidad de ajuste a nuevas circunstancias. Las medidas de crisis no implican necesariamente mayor flexibilidad administrativa en caso de despido económico. De hecho en Holanda existe una intervención pública intensa en caso de despido económico, que sirve para garantizar que se adoptan medidas adecuadas, y que efectivamente el despido económico es inevitable. En Dinamarca este ajuste se hace por medio de la actuación sindical. De hecho existe una clara opción del empresariado danés por medidas alternativas al despido por causa económica, que se utiliza en Dinamarca exclusivamente en casos de crisis definitivamente persistentes29. Ambos casos reflejan que los mecanismos de gestión adecuada frente a la crisis de empresa son los que más fielmente reflejan el significado de la flexiguridad, pero es difícil llegar a otro tipo de conclusiones sobre la mejor adecuación socio económica de la flexibilidad en los márgenes.

2.2. Las carencias de las propuestas, abiertas o encubiertas, de aumento de la flexibilidad en los márgenes

Gran relevancia han tenido, en que el concepto de flexiguridad haya tendido en el ámbito comunitario a una interpretación parcial demasiado asentada en su vertiente flexibilizadora en los márgenes, tres documentos comunitarios: el informe Wim Kok I (2003)30-pese a que no hacía referencia expresa a la flexiguridad- el Libro Verde (2006)31 y la Comunicación de la Comisión sobre la flexiguridad (2007)32. El primero sirvió para denunciar los problemas de efectividad de la Estrategia de Lisboa y para corregir los obstáculos formales del mecanismo abierto de coordinación, lo que ha permitido ajustes de la estrategia para el empleo particular-Page 43mente interesantes33. Pero desde el punto de la perspectiva utilizada, e independientemente de que también postulaba la inserción y la cohesión social, se limitó a dar una versión parcial de la flexiguridad34. Mucho más radical en sus planteamientos de partida fue el Libro Verde, motivo por el que fue ampliamente contestado, incluso en el seno institucional de la propia Unión Europea, por parte del Parlamento Europeo (en adelante, Resolución del Parlamento Europeo, 2007)35 y del Comité Económico y Social Europeo 2007 (en adelante, Dictamen del Comité Económico y Social 2007, i)36. El Parlamento Europeo resaltó la necesidad de preservar el Modelo Social Europeo y rechazó con rotundidad que el Derecho del Trabajo clásico fuera el culpable de la crisis de empleo en la Unión Europea. Pese a todo, los mismos planteamientos mantuvo la Comunicación de la Comisión sobre la flexiguridad (2007) que volvieron a ser contestados por el Comité Económico y Social (en adelante, Dictamen del Comité Económico y Social 2007, ii). Partía el Documento de la Comisión 2007, como el Libro Verde, del efecto perverso de una legislación protectora contra los despidos, particularmente económicos, y situaba el alcance de la flexiguridad en torno a parámetros de movilidad externa (bajo el inofensivo concepto de seguridad en el empleo) que propugnaba consustanciales a cualquier economía eficiente37.

Los graves problemas que lleva aparejado un modelo de relaciones laborales fuertemente asentado en la rotación han sido suficientemente analizados y constatados. No existen evidencias empíricas de que la flexibilidad en los márgenes tenga repercusión en el nivel de empleo38, como ha señalado el propio Parlamento Europeo39. De hecho países con una gran rotación laboral tienen también cifras altas de desempleo (particularmente Italia40y España). Hay una consecuencia, sin embargo, que generalmente suele aparecer en segundo plano pero que, en el contexto de los objetivos pretendidos por la EEE adquiere una especial relevancia: la movilidad laboral no solo repercute directamente en la productividad sino que desincentiva la inversión empresarial en formación41, con lo que termina teniendo un efecto demoledor en uno de los pilares indiscutibles de la flexiguridad. LaPage 44identificación de flexiguridad con normalización transicional y flexibilidad en los márgenes tiene un segundo efecto perverso: desplaza al trabajador la carga de crear y mantener su empleabilidad42, en una especie de darwinismo social en el que aquellos susceptibles de mantener el ritmo de ajuste continuo se mantienen en el mercado de trabajo pero no aquellos que caen (y que obligan a políticas públicas de inserción que ocupan buena parte de los documentos comunitarios). Finalmente, los términos del modelo transicional que se advierte en el Libro Verde no están equiparados: aunque se establece como contraprestación a la disminución de la protección del empleo el incremento de la cobertura social y el establecimiento de políticas activas de empleo, la efectividad de estos últimos requiere procesos mucho más complejos que la aplicación de medidas simplemente desreguladoras en la salida43.

En la Comunicación de la Comisión de 2007 expresamente se establece que las legislaciones sobre despido excesivamente rígidas desincentivan la contratación y repercuten más gravemente en los colectivos con mayores problemas de inserción (jóvenes, mujeres, trabajadores de mayor edad y desempleados de larga duración). Pero no es indudable que un sistema desregulado en los márgenes tenga más beneficios para los colectivos vulnerables: de hecho en un sistema fuertemente desregulado los que más sufren las consecuencias del desempleo son los colectivos protegidos, por lo que la principal garantía para evitar la exclusión laboral y la segmentación subjetiva es, precisamente, la regulación. Así lo han entendido, incluso, los ordenamientos jurídico laborales más desregulados, como los anglosajones, que tienen disposiciones antidiscriminatorias particularmente detalladas. La escasa relevancia que se otorgaba en el Libro Verde a los problemas de empleo de los colectivos más vulnerables fue la principal objeción que tanto el Parlamento Europeo 2007 como el Dictamen del Comité Económico y Social 2007 denunciaron frente al Libro Verde. Probablemente esta es la razón de que en la Comunicación de la Comisión 2007 se mencionara expresamente la inclusión de los colectivos vulnerables como objetivo de la política de empleo. No parece, sin embargo, que el objetivo de la integración se formule con tanta intensidad y convencimiento como los otros presupuestos de la flexiguridad enunciados por la Comisión, pese a que las políticas antidiscriminatorias se encuentran integradas en el propio TCE (art. 13 y art. 141) y disponen de importante normativa y jurispudencia aplicativa.

La otra propuesta de flexibilización en los márgenes ha pretendido el objetivo de unificación contractual. Pero la virtualidad del contrato único como instrumento para disminuir la segregación laboral ha sido cuestionada desde el ámbito institucional de la propia Unión Europea44. El más rotundo rechazo se ha producido cuando se ha planteado su aplicación concreta por medio de reformas laborales. En Francia, por ejemplo, el debate sobre el contrato único45 se planteó durante la negociación del Acuerdo interprofesional de 23 de enero de 2008 para la modernización del mercado de trabajo, que sirvió de pautaPage 45para la reforma laboral que finalmente se produjo por Ley de 25 de junio de 200846. Planteaba la eliminación de la contratación temporal a cambio de configurar un contrato único con primas de precariedad en indemnizaciones por despido calculadas conforme a parámetros superiores durante el primer y segundo año a fin de incentivar la permanencia del trabajador. La propuesta se completaba con contribuciones de solidaridad al Estado y con acompañamientos personalizados para la búsqueda de empleo. La figura fue rotundamente rechazada en el Acuerdo Interprofesional de 200847 que reafirmó la necesidad de mantener la contratación temporal reforzando su carácter estrictamente causal. En España la llamada propuesta de los Cien48, elaborada por un grupo de economistas en 2009 seguía pautas parecidas. También fue rechazada desde instancias sindicales y desde el propio Gobierno español. Se han argüido múltiples razones en contestación a un instrumento de esta naturaleza, pero el más evidente es su más que dudosa virtualidad como instrumento antisegmentación: si la indemnización, aunque en menor proporción, sigue aumentando en cifras absolutas en atención a la antigüedad habrá un punto en que resulte económicamente más eficiente la extinción (al menos si la indemnización es el único factor que se tiene en cuenta). Pocas veces se constata que la continua solicitud de flexibilidad en los márgenes, y la más o menos velada reclamación de despido sin causa (que surge cuando se pretende otorgar el mismo trato indemnizatorio al despido por causa económica y al despido sin causa, por medio de propuestas como la del contrato único) evidencia cierto fracaso empresarial en reforzar y hacer plenamente productiva su fuerza de trabajo por mecanismos diferentes al del miedo a la extinción49. La solución no pasa, pues, por la descausalización unificadora que surge del contrato único, sino por la intensa recausalización que debe informar tanto la contratación temporal (cuya excepcionalidad respecto al contrato indefinido debe reforzarse para eliminar la segmentación) como la actuación frente a las crisis de empresa.

2.3. El ajuste contractual pendiente

La cuestión del necesario ajuste contractual no ha sido solamente enunciada por la Comisión Europea. También en otras intervenciones comunitarias se advierte similar interés por el ajuste de las instituciones contractuales. En las Directrices integradas para el empleo 2005-2008-2010 (las inicialmente establecidas para el periodo 2005-2008 se han prorrogado, con solo algunas correcciones, hasta el 2010) se considera necesario para reducir la segmentación revisar, en su caso, las modalidades contractuales (Directriz integrada 21). Asimismo, en las primeras Directrices para el empleo establecidas en 1998 se proponía la configuración de contratos más adaptables y expresamente se refería la necesidad de «promover la diversidad de la contratación laboral» (Directriz tercera). Teniendo en cuenta que una de las prioridades comunitarias en este momento es la de controlar la proliferación de contratos temporales (Directiva 1999/70) resulta evidente que no es ésta la estrategia pretendida. Efectivamente, el derecho a la estabilidad en el empleo, ha sido expresamente consideradoPage 46como derecho individual comunitario por el TJCE, sin referirlo a una eventual seguridad en el empleo en los términos que lo hacían los documentos de la Comisión Europea con relación al concepto de flexiguridad (Asunto Mangold50). El alcance del derecho a la estabilidad es mucho más preciso y concreto en esta doctrina jurisprudencial comunitaria, puesto que la razón alegada por el Gobierno alemán en el asunto Mangold para instaurar un contrato temporal sin causa para los mayores de cierta edad era precisamente facilitar su mantenimiento en el mercado de trabajo. Sin embargo, los riesgos que esta situación generaría en la estabilidad del trabajador (en una vertiente mucho más concreta) se consideraron desproporcionados por el TJCE. Claramente, pues, la normativa y la jurisprudencia comunitaria tienen una postura claramente restrictiva frente a la contratación temporal y en este contexto se inserta la prohibición de los enlaces injustificados que configura la Directiva 1999/70. Lo más relevante es que el modelo que sirve de fundamento a esta normativa y jurisprudencia comunitaria no es uno de transición normalizada y permanente. Otra cuestión es la efectividad como mecanismo de fomento del empleo que puedan tener reformas normativas dirigidas a ampliar el espectro de la contratación temporal: por ejemplo, por medio de la creación de nuevas figuras contractuales temporales con causas nuevas - reforma operada en Francia por Ley de 25 de junio de 2008- o por la eliminación de la duración máxima de los contratos temporales - reforma operada en Holanda por la Ley de Flexibilidad y Seguridad que entró en vigor el 1 de enero de 1999-. En todo caso, el límite entre la adecuación de la contratación temporal a las necesidades empresariales reales y la costumbre de la precariedad es una línea muy fina, que no debe ser traspasada por expreso mandato de la Directiva 1999/70 y porque los daños de la precarización absoluta son, como muestra la realidad española tras 1984, devastadores.

Cabe pensar en un tipo de diversificación contractual que sea consecuente con la primera vertiente del binomio flexibilidad-seguridad y que pueda entenderse también en beneficio del propio trabajador. En tal sentido, la diversificación puede ser entendida como la adaptación del contrato a las necesidades tanto empresariales como laborales, particularmente con relación a las cuestiones temporales (tiempo parcial, flexibilidad horaria–), a las formativas (formación en alternancia), a las familiares (parentales) y también a las necesidades de adaptabilidad o flexibilidad interna (movilidad funcional, polivalencia, medidas coordinadas de crisis). La preferencia por la contratación temporal se utiliza actualmente porque es económicamente eficiente (por lo que debe penalizarse el uso de la contratación temporal) y porque es flexible (por lo que deben ofrecerse mecanismos efectivos de flexibilidad empresarial para las situaciones de crisis y/o evolución ordinaria empresarial para mantenimiento de la competitividad). Si existen mecanismos efectivos y razonables de actuación ante estas situaciones la incertidumbre ante eventualidades no debiera ser resuelta (en términos de estricta eficiencia económica) a través de la contratación temporal. De hecho la verdadera razón de la escasa utilización de contratos temporales en muchos de los países con mecanismos muy flexibles de acceso a este tipo de contratación suele ser la adecuación de losPage 47mecanismos de actuación frente a crisis y ajustes empresariales51.

Otra alternativa de renovación contractual pasa también por la revisión del concepto de flexibilidad del tiempo de trabajo: suele considerarse como una técnica de flexibilidad interna ligada a las crisis de empresa (reducción del tiempo de trabajo, tránsito de parcial a completo y viceversa, suspensión del contrato y desempleo parcial–) pero admite también una perspectiva diferente. De un lado, el trabajo a tiempo parcial es una modalidad atípica de contratación muy extendida en Europa52 que, como opción voluntaria, constituye una clara manifestación de contratación altamente adaptable. Para ello, sin embargo, debe regularse en beneficio del trabajador y no exclusivamente en beneficio del empresario. Suelen coincidir los países en que existe un nivel mayor de trabajo no declarado con los que tienen un uso reducido del contrato de trabajo a tiempo parcial. El caso español es particularmente indicativo. Ello permite pensar que las necesidades de trabajo a tiempo parcial se presentan en todo tipo de sociedades, pero que algunas son más eficientes que otras a la hora de hacer que este tipo de trabajos afloren al exterior y sean convenientemente declarados y regulados, para lo cual no solo es necesario incentivar al empresario sino también al propio trabajador garantizando en su beneficio la flexibilidad horaria de esta modalidad contractual y asegurando la aplicación, sin penalización alguna, de todos los beneficios vinculados a la actividad laboral, con las correcciones que fueran necesarias para que no se derivaran perjuicios indirectos. También el tránsito entre parcial y completo (y viceversa) puede, convenientemente regulado, servir como instrumento para la conciliación y para la absorción de excedentes. La normativa comunitaria sobre trabajo a tiempo parcial se inserta en esta dinámica igualitaria y promocional del mismo (Directiva 97/81 de 15 de diciembre de 1997).

De otro lado, el ajuste temporal admite también una consideración de trayectoria vital: debiera darse entrada en el esquema individual vitalicio de trabajo a la alternancia, no tanto entre empresas diferentes, como entre la misma empresa (en lo posible) y las necesidades personales (parentales) y formativas inminentes al tipo de modelo productivo pretendido por los países de la Unión Europea. Es en este aspecto donde la experiencia danesa resulta particularmente interesante, puesto que históricamente ha dispuesto de instituciones para la alternancia subsidiada entre trabajo y ausencia. Pese a los múltiples recortes de la década de los 9053, se han mantenido esencialmente en Dinamarca mecanismos de alternancia en ciclo vital entre trabajo y ausencias causales (fundamentalmente por razones parentales y formativas), que no necesariamente van vinculados a cambios de empresa (aunque, en su caso, alternan con la formación durante desempleo), sino que se producen también mientras se mantiene la vinculación con la misma empresa. Una buena gestión de esta alternancia puede servir para absorber mano de obra excedente, aunque ello requiere la implicación estatal en el proceso, el reparto del coste y una garantía efectiva frente a conductas discriminatorias (por ejemplo, para garantizar los derechos dePage 48los trabajadores/as que ejercitan derechos vinculados al cuidado de hijos y familiares o a la formación).

El nuevo tipo de contratación que requiere la sociedad del conocimiento enunciada en Lisboa no puede sustentarse en el modelo antiguo de desvinculación empresarial y social en el coste de la adaptación y en el incremento de la calidad de la mano de obra. Nadie duda de la necesidad de continua adaptabilidad de las empresas en un contexto socio económico como el actual, pero se ha resaltado poco desde la Comisión Europea la responsabilidad social de la empresa en la actualización e incremento de la calidad del factor trabajo. Las referencias a la conciliación de responsabilidades aparecen de modo desintegrado y paradójico en los planes estratégicos de la Comisión Europea, como un peaje necesario pero doloroso. Suele reconducirse la cuestión de la conciliación al área de lo económicamente ineficiente, sin advertir las posibilidades que, desde la perspectiva del incremento de la calidad, tienen sistemas racionales de organización del trabajo o de gestión del tiempo (actual y en ciclo vital)54. Asimismo, la cuestión de la marginación laboral y de la discriminación raramente suele advertirse desde la perspectiva del desperdicio de fuerza laboral que repercute, sin justificación económica, en la sociedad que debe acometer el coste de la exclusión. La conciliación55, la integración, el acceso objetivo y la promoción objetiva tienen una dimensión motivacional que repercute directamente en la calidad y que, por tanto, debiera ser el pilar fundamental de la nueva economía pretendida en la Estrategia post Lisboa.

El nuevo tipo contractual que emerge del modelo enunciado en Lisboa y que debiera actuar como eje de la Estrategia post Lisboa forzosamente tiene que priorizar el establecimiento de mecanismos eficientes en caso de crisis de empresa, pero sin renunciar al objetivo de estabilidad en el trabajo actual. Lo que polariza el mercado de trabajo no es el coste del despido sino la ineficiencia de las medidas frente a la crisis empresarial. Cuando existen mecanismos globales de actuación global frente a las crisis de empresa que están adecuadamente consensuadas y que son suficientemente eficientes y garantistas (haciendo prevalecer el mantenimiento en el empleo y compensando adecuadamente el eventual desempleo) la posibilidad de contratación temporal sin causa no implica la precarización del mercado de trabajo. Resulta fundamental la coordinación de las medidas de ajuste por crisis para que el despido económico no sea la única alternativa. Los países que suelen ponerse como modelos de flexiguridad tienen sistemas de ajuste empresarial por crisis de empresa que aseguran esta aplicación global de todas las medidas posibles por medio de una intensa participación de los interlocutores sociales (es suficientemente representativa la escasa volatilidad laboral en Dinamarca) o de los Poderes Públicos (Holanda). De hecho la intervención pública no constituye realmente el problema de la gestión de las crisis de empresa, pese a que suele acaparar el debate de la flexibilidad, sino la identificación de los mecanismos más efectivos conforme a las peculiaridades de cada modelo de relaciones laborales para atender adecuadamente cada situación concreta (incluyendo no solo crisis abierta sino también necesidades razonables de competitividad). La cuestión de la legitimidad del despido económico debiera resolverse en contexto global, en atención al resto de medidas disponibles, como medida siempre subsidiaria56 yPage 49no como centro exclusivo y aislado del debate sobre la flexiguridad57. Asimismo, desde el punto de vista de la gestión empresarial ordinaria, ni la flexibilidad en la entrada ni en la salida pueden constituir mecanismos normalizados de actuación empresarial ante fluctuaciones estratégicas o productivas: el debate sobre la flexiguridad debiera tomar como punto central de referencia la flexibilidad interna58, tal y como viene defendiéndose desde que comenzó, en la década de los 80, el propio debate sobre la flexibilidad laboral.

Existe una última vertiente de la relación contractual que requiere revisión a la luz del concepto de flexiguridad: aunque la continua transición no puede entenderse como el objetivo de la flexiguridad, ciertamente constituye una situación fáctica ante la que procede la actuación social correctora y cobertora. Pero, además, requiere una nueva concepción de la relación contractual que vincule los derechos del trabajador a toda su carrera profesional y no propiamente a su último empresario. Un caso peculiar es el de Austria. En su reforma de 2002 se estableció el derecho a la indemnización en casos de despido con causa justificada (que comprende la causa económica, la objetiva y la disciplinaria procedente, aunque no la improcedente)59 teniendo en cuenta la antigüedad de toda la vida profesional del trabajador que no se haya considerado para tener acceso a una indemnización previa. La cuantía indemnizatoria correspondiente es abonada por un fondo en el que participan los empresarios por medio de sus propias cotizaciones. Un sistema de conexión intercontractual particularmente interesante es el que ha quedado instaurado en Francia por Ley 2008- 596 de 28 de junio de 2008: el derecho que se consolida para transmitirse de contrato a contrato es el derecho individual a la formación60. Definitivamente, pues, el modelo contractual que más adecuadamente se acomoda a un concepto verdaderamente neutro de flexiguridad es el que persigue la seguridad en el trabajo al tiempo que asegura convenientemente la carrera profesional del trabajador considerada en su dimensión vital (tanto a efectos de tiempo de trabajo, como en su dimensión formativa, asegurativa y de derechos contractuales). A cambio, la fuerza de trabajo adaptable (por formación permanente, por motivación y por adecuada gestión del tiempo) responde más adecuada y flexiblemente ante las situaciones de crisis o de organización empresarial ordinaria.

3. Políticas activas de empleo

En los modelos de relaciones laborales que propugnan el desarrollo del tópico de la flexiguridad, probablemente el elemento dinamizador y central de los mismos consiste en la existencia y funcionamiento de unas políticas de empleo que quepa calificar de eficaces. Deben servir a los rápidos cambios que suceden en las trayectorias profesionales de las personas y procurar un rápido retorno de las mismas al mercado de trabajo. Y, en extenso,Page 50cualquiera que sea el modelo perseguido, la eficacia de las políticas de empleo debe constituir un objetivo central en cualquier sistema.

Pero no sólo se han de centrar los esfuerzos en las personas que con más facilidad han de encontrar un empleo más o menos ajustado a sus aptitudes profesionales, sino atender en particular a los colectivos más vulnerables. Quizá donde más se vislumbre el éxito de una política de empleo proactiva sea en su rápida respuesta a las situaciones de pérdida de sus puestos de trabajo de las personas normalmente inmersas en el mercado de trabajo. Que el tiempo de permanencia en desempleo resulte breve y que se transforme en una situación puramente coyuntural constituye un reto, en particular en los sistemas de relaciones laborales que se puedan calificar como seguidores de los modelos transicionales. Y no cabe duda de que esa capacidad de respuesta constituye uno de los mayores retos de los servicios de empleo, en particular en el contexto de los ciclos económicos desfavorables. No en vano, y en parte por motivos presupuestarios, resulta frecuente encontrar normativas de empleo que pretenden recolocar de forma prioritaria a los perceptores de prestaciones, con postergación de quienes las han agotado o no han alcanzado a percibirlas. Ello no obstante, y sin restarle valor ni interés a estas líneas de tendencia, es verdad que a la sombra de sistemas aparentemente dinámicos y modélicos se cobijan situaciones de apartamiento crónico del mundo laboral que afectan a capas muy amplias de la sociedad, por más que queden invisibilizadas en los datos oficiales de las autoridades públicas. En este contexto, queda absolutamente olvidado el objeto de la Estrategia de Lisboa de conseguir una sociedad inclusiva. Y, por supuesto, el objetivo de que todas las personas puedan desarrollarse y mejorar en sus trayectorias profesionales61.

Las políticas de empleo eficaces han de construirse a partir de Sistemas de Seguridad Social protectores que garanticen cierto nivel de seguridad económica durante las situaciones de falta de ocupación. Puede decirse que la protección económica del desempleo funciona como un prius lógico de dichas políticas, pues su eficacia queda con-dicionada muy fundamentalmente al mantenimiento de la profesionalidad y de la inclusión social de las personas beneficiarias del sistema. Es más, puede afirmarse que la protección de Seguridad Social ha de preceder temporalmente al diseño de las estrategias de empleo62. Únicamente así y desde esta perspectiva se puede comprometer e imponer al desempleado el deber de buscar activamente empleo: el deber constituye una contrapartida de la cobertura, sólo el perceptor de prestaciones está vinculado «obligacionalmente» con el servicio de empleo. No así quienes no perciben cantidad alguna, para los que las políticas de empleo resultan a lo sumo medidas de apoyo y estímulo, nunca deberes coercibles. Pero es este carácter de posición de débito del desempleado el que produce una mayor eficacia del modelo. Modelo que en alguna ocasión se ha caracterizado como de «contractualización» de los sistemas de protección por desempleo63 y que se ha descrito también, de una manera incluso más gráfica, como la política del palo y de la zanahoria64: la protección económica constituye una palanca e incentivo de vuelta al mercado de trabajo. Pero no parece proporcionado sobreponer el palo a la zanahoria, vg. mediante un sistema que prime lo coercitivo yPage 51lo sancionador por encima de iniciativas de activación profesional más de apoyo, ayuda y acompañamiento.

Más allá de esta función clásica de dinamización del empleo y de activación de las personas desempleadas, las políticas públicas sobre esta materia deben perseguir otras finalidades. Fundamentalmente, la de producir confianza en las personas. Esta misma función, que por lo demás le corresponde de modo muy esencial a la prestación por desempleo, ha de permitir que asuman mayores riesgos en sus trayectorias a fin de mejorar profesionalmente. Deben servir de puentes sociales en los diversos cambios y transiciones por las que atraviesa cada individuo a lo largo de su vida activa, para que éste pueda navegar con una orientación adecuada a través de las mismas -«navegar» mejor que «correr» o «capear» temporal, situaciones en las que las circunstancias adversas determinan el rumbo-. Pero con la consideración de que no sólo hay que atender a las transiciones entre una relación de empleo y otra, sino también las que se producen dentro del contrato de trabajo. Un ejemplo muy elocuente se refiere a las derivadas de la atención a la familia y a los menores. La profesionalidad de las personas que disfrutan de permisos de este tipo -o incluso reducciones de jornada- puede sufrir considerablemente. Por consiguiente, no se trata sólo de demandar cobertura para ellas del Sistema de Seguridad Social -demanda sobre la que más adelante formularemos varias consideraciones- sino de apoyar su profesionalidad y su empleabilidad a través de medidas específicas. Otro tanto habría que decir de las reducciones de jornada derivadas de excedentes parciales de mano de obra, que, en el fondo, revelan un problema, ya sea coyuntural, ya estructural, en el empleo de los afectados por estas medidas65.

Un elemento que debe considerarse en la arquitectura de los modelos de empleo tiene que ver con el propio ciclo vital de las personas. Y no sólo desde las capacidades, la experiencia profesional, los entornos sociales o la salud. Un tema importante que no se destaca suficientemente es el de la existencia de ciertos estereotipos o clichés muy arraigados66. Es cierto que una adecuada acción de lucha contra las discriminaciones, en particular la referente a la edad, debe servir para superarlos. Pero, entretanto, deben tomarse en consideración, no sólo para entender las particulares dificultades de ciertos colectivos para obtener o mantener ciertas profesiones, sino también para enfrentarlos con ciertas posibilidades o garantías de éxito. Y otro aspecto que tampoco puede considerarse menor se refiere a las propias preferencias de los individuos, que se modifican a lo largo de la vida. Su desatención constituye un error importante, que desde luego ha de lastrar el desarrollo profesional de aquéllos y encadenarlos a unas expectativas laborales que ya no son las suyas67. En relación con la salud, es evidente que va a condicionar fuertemente las expectativas profesionales y también salariales, lo cual puede afectar de forma muy determinante la voluntad de los interesados hacia mantener su presencia en el mercado de trabajo. Por lo cual, es muy necesario establecer las medidas oportunas para que seguir trabajando merezca la pena y, en este ámbito de consideraciones, poner en marcha estímulos salariales y fiscales a tal fin68. Y no sólo incentivos a las personas con dichos problemas de salud, sino también a las empresas, a los efectos de que puedan adaptar sus puestos de trabajo a ciertas deficiencias físi-Page 52cas o psicológicas de quienes puedan ocuparlos69.

Porque en este punto debe formularse otra consideración, en torno a la adaptación del trabajador al empleo. Las políticas de empleo tradicionalmente plantean este eje de forma unidireccional: la persona debe adaptarse al mercado de trabajo y, por lo tanto, también al haz de empleos que pueden ofrecérsele o llegar a estar a su disposición. Pero también es necesario recorrer el camino inverso: se trata de, como se expresa en la propia Estrategia Europea de Empleo, conseguir un mercado de trabajo más inclusivo, en el que se tomen en consideración las circunstancias de las personas. Por consiguiente, se ha de optar por un modelo que también se adapte a las condiciones especiales de la población activa o que demanda empleo.

Y, más en términos generales, un sesgo muy característico que debe imprimírseles a las políticas y a los servicios de empleo es el de la individualización, para atender a las necesidades específicas y concretas de las personas. Se debe perseguir que cada demandante de empleo cuente con un itinerario propio, adaptado a su situación particular ante el mercado de trabajo, sus características profesionales y sus posibilidades y expectativas de ocupación y de mejora profesional. En términos generales, uno de los factores más evidentes del relativo fracaso de los sistemas clásicos ha sido precisamente la carencia de esta perspectiva singularizada, de tal modo que no cabía sino la aplicación de iniciativas generales con poca capacidad de atención a condicionantes o a potencialidades propias de los individuos70.

La eficacia de las políticas de empleo se mide también por la calidad de los trabajos que obtienen las personas desempleadas. A este respecto, constituye un reto importante la apuesta por las modalidades típicas de relaciones laborales, lo cual exige, desde luego, medidas de incentivo que las hagan más atractivas, pero también reglas de aproximación de los derechos de trabajadores típicos y atípicos, con normas que discriminen positivamente a estos últimos en pro de la igualdad material entre unos y otros. Del mismo modo, la lucha contra el empleo informal constituye otro eje importante de dichas políticas, lucha que probablemente ha de implicar no tan sólo medidas de corte laboral, sino también tributario.

Una perspectiva esencial que no puede obviarse es la de género. Sobre el particular, puede plantearse como hipótesis -hipótesis además fácil de contrastar a la vista de la experiencia comparada de algún sistema especialmente considerado71- que las mujeres, en términos generales o estadísticos, dependen en mayor medida de las políticas de empleo para que su tránsito del desempleo a la ocupación activa tenga relativo éxito. Dicho en otras palabras, sin duda a causa de circunstancias sociales fáciles de explicar, los hombres pueden obtener empleo a través de cauces informales que les resultan menos accesibles a las mujeres. Pero incluso debe advertirse que la mayor dependencia de éstas contrasta con que la eficacia de los servicios públicos se acrecienta en el caso de los hombres, de modo tal que los colectivos feminizados resultan en la práctica doblemente desfavorecidos. Y la mayor eficacia en el ámbito de los colectivos masculinizados se traduce no sólo en términos cuantitativos, sino también Page 53cualitativos: con carácter general, obtienen mejores condiciones de trabajo a través de los servicios de colocación y de las políticas públicas al respecto. Adicionalmente, si a la perspectiva de género se le añaden otros rasgos de vulnerabilidad, la condición de ciertos grupos como colectivos poli-desfavorecidos exige una atención especial hacia ellos, que probablemente las prácticas informales y los entramados institucionales privados no les van a prestar, al menos en grado suficiente.

Otras consideraciones que tienen una importancia sustantiva en la eficacia de los sistemas de empleo tienen que ver con la movilidad de las personas como medida de incremento de sus perspectivas profesionales. Al respecto, la movilidad debe entenderse en el doble eje, funcional o profesional de un lado y geográfico del otro. Es evidente que en las realidades de cada Estado miembro existen muchos factores condicionantes que lastran en la práctica las decisiones de cambio, máxime si éstas llevan aparejada la exigencia de residir en una localidad distinta. Con todo, es importante, por un lado, prevenir la escasa capacidad de adaptación que tienen los trabajadores en ciertas circunstancias, como por ejemplo cuando van a verse afectados por despidos colectivos o amortizaciones de puestos de trabajo, en particular en los casos en los que su vida profesional ha estado vinculada de forma muy intensa y extensa con la empresa que va a rescindir sus contratos. Y, más en general, favorecer todos los tipos de movilidad, removiendo todo tipo de obstáculos y emprendiendo medidas de incentivo72. El dinamismo de los mercados de trabajo y su mayor agilidad en el favorecimiento del desarrollo profesional de los ciudadanos está claramente vinculado a una adecuada promoción de cambios, que a largo plazo han de mejorar las expectativas profesionales y el desarrollo personal de quienes se adaptan a los mismos. Y a tal efecto, o al más general de favorecer cualquier tipo de transiciones y una adecuada política de empleo, un elemento clave es el de la información, fácilmente accesible y de confianza. En realidad, el éxito de los programas europeos de movilidad, y de la red EURES muy en particular se ha basado en concebirse de forma muy prioritaria como mecanismos de información a disposición de las personas que demandan empleo y con disposición de cambiar de Estado de prestación de servicios. Con toda seguridad, la calidad de la información constituye uno de los factores de importancia más sensibles en la gestión del empleo y de la ocupación.

En la prosecución de muchos de los objetivos y de las características hasta ahora comentadas, probablemente haya un elemento subjetivo al que se le ha prestado poca atención y que constituye un aspecto muy central en la empleabilidad y en la mejora profesional: se trata de la capacidad que han de tener las políticas activas para motivar suficientemente a quienes se benefician de ellas73. Esta capacidad debe sustentarse, como ya se ha apuntado, en la individualización y el ajuste de los sistemas a las necesidades de las personas. Y debe infundirles confianza en sus capacidades de colocación y de progresión y mejora profesional. El reto fundamental a este respecto estriba en que los servicios resulten confiables y se perciban, en la opinión pública, como instrumentos eficaces al servicio de los individuos.

Pero, para todo ello, un elemento central es el del soporte y el financiamiento de unos servicios y de unas políticas que han de estar dotados de unas características tan exigentes. Las decisiones sobre el cuánto de la inversión en unos y otras, así como de las fuentes para sufragarla constituyen decisiones políticas dependientes de muchos factores. Sin embargo, es indudable que un gasto insuficiente en la práctica es sinónimo de unPage 54fracaso en la mayoría de los objetivos que se tracen. Volviendo al ejemplo danés, del que se ha dicho que desde los años noventa edificó un sistema bastante ambicioso, el coste total de las políticas activas de empleo asciende hasta aproximadamente el 4'5 por 100 del presupuesto total del Estado74. Este guarismo duplica la media de los Estados de la Unión Europea y, en el caso del Reino de España, más que lo duplica. En términos generales, hay una relación directa entre el gasto en estos capítulos y la sensación de seguridad y de confianza que rodea a los trabajadores en sus vidas profesionales75.

Por último, referirse a las políticas de empleo obliga a una alusión al entramado institucional. Sobre este tema, en torno a las Administraciones Públicas, habría que formular una serie de juicios que resultan ya conocidos. En primer lugar, la tendencia, compartida por la mayoría de los Estados comunitarios y hecha suya por la Estrategia Europea de Empleo, hacia la descentralización de aquéllas y de los servicios que las gestionan. En realidad, se trata, sobre todo, de implicar en su gestión a las autoridades regionales y locales, como ámbitos más adecuados para producir resultados más exitosos. Simultáneamente, es importante implicar y asociar a las partes sociales, y conseguir que sean conscientes del papel relevante que están destinadas a desempeñar. De hecho, en algunos Estados se ha optado por una gestión tripartita en esta materia, mediante unos sistemas de participación que responsabilizan con intensidad a las organizaciones sindicales y patronales. Y, por supuesto, a la propia sociedad civil, a través de unas prácticas de buena gobernanza que han sido ya reflexionadas en profundidad en torno a la Estrategia Europea76.

Y más en concreto, es muy probable que haya que repensar las limitaciones legales a la actividad de las agencias privadas de empleo, ya se trate de empresas de trabajo temporal o de agencias de colocación. Una vez que la mayoría de las barreras internacionales para su uso han caído y que ha variado la concepción de las mismas, en particular tras la entrada en vigor del Convenio de la OIT n. 181, de 1997, y después de que el Tribunal de Justicia haya limado los monopolios estatales en tanto no demuestran su eficacia, es evidente que el campo estaba allanado para este debate. Debate que en no pocos Estados se ha decantado hacia una normativa más flexible y favorable hacia esas entidades. Incluso puede añadirse que la reciente aprobación de la Directiva 2008/104/CE, de 19 noviembre, relativa al trabajo a través de empresas de trabajo temporal, constituye un factor de normalización que puede ahondar esta senda. Con seguridad, el sector privado también está llamado a desempeñar un importante papel, mayor que el tradicional basado en sistemas públicos muy poco permeables a la aparición de otros actores. Ello reconocido, resta por afrontar el debate sobre las garantías que las personas demandantes de empleo cuentan para la defensa de sus derechos y los mecanismos de control por parte de la Administración Pública en la gestión ordinaria de la colocación y la contratación por parte de estas entidades.

4. La efectividad de los mecanismos de educación permanentes y vitalicios

Otro eje propuesto por la Comisión en 2007 y 2009 (COM - 2007-, 355 final y COM -2009- 34 final, part. II) es la configuración de estrategias globales de aprendizaje que sirvan para garantizar la adaptabilidad y la emplea-Page 55bilidad continuas de los trabajadores, particularmente de los más vulnerables. La Comisión destaca la importancia de la formación permanente, tanto en beneficio de la empleabilidad como de la competitividad empresarial. Destaca también la necesidad de invertir en formación para la inclusión, y hace especial referencia a los trabajadores poco cualificados, los trabajadores con contratos temporales, los autónomos y los de más edad. Propone una estrategia de reparto del coste de la formación y de implicación de todos los agentes sociales77. El fomento de la formación permanente constituye uno de los elementos más incuestionables de la Estrategia de Lisboa. Se encuentra asimismo incorporada a las Directrices para el empleo desde que se formularon las primeras en 1998. Es un presupuesto fundamental para la modificación del sistema productivo, apuntala el objetivo de la calidad (incluida su vertiente social) y promueve directamente la empleabilidad. Esta unanimidad explica que haya sido, de los cuatro ejes enunciados por la Comisión, el que ha tenido un desarrollo en el ámbito comunitario más intenso78: en el año 2002 se aprobó la Declaración de Copenhague, de la que surgió el programa de trabajo «Educación y Formación 2010» 79 . Sus objetivos se referían tanto al aspecto educativo puro (desde la educación obligatoria a la educación universitaria) como al formativo profesional: de un lado, se configuraron objetivos comunes relacionados con la obtención de ciertos resultados del aprendizaje en los niveles de formación reglada, para lo cual se estableció un mecanismo de coordinación similar al MAC; de otro lado, se favoreció la movilidad y el reconocimiento transnacional comunitario de las titulaciones80, para lo cual se establecieron mecanismos de actuación comunitaria más clásicos, aunque igualmente no obligatorios (por Recomendación se configuró, por ejemplo, el Marco Europeo de Cualificaciones Profesionales).

El concepto de formación permanente que se postula en la Estrategia de Lisboa, y que se refiere al ciclo vital de los individuos, obliga a un tratamiento conjunto de educación (entendida en su versión generalista) y formación (entendida como formación profesional)81. Tanto el programa «Educación y Formación 2010» como el «Marco estratégico para la cooperación europea en Educación y Formación 2020» establecen este tratamiento conjunto. Asimismo, el Marco Europeo de Cualificacio-Page 56nes Profesionales82, que configura un marco de referencia de ocho niveles de cualificación en atención a los conocimientos, destrezas, aptitudes y competencias adquiridos, se basa en los resultados del aprendizaje y no propiamente en la denominación de la titulación o en la naturaleza del centro, lo que permite incorporar todo tipo de formaciones (incluida la formación por la experiencia)83. Con todas sus dificultades, es un instrumento particularmente interesante no solo para la homogeneización europea de los criterios de valoración formativa, sino también para que el propio individuo pueda contar con una escala de referencia que le permita ascender en su propia carrera formativa y para que desde la empresa se facilite la valoración de todo tipo de trayectorias. Resulta particularmente interesante, en esta formulación conjunta de Educación y Formación profesional, que el objetivo educativo haya desaparecido como fin en sí mismo, y se haya integrado en la finalidad de empleabilidad84. Pero el elemento que más destaca en esta configuración global de la formación en ciclo vital es que, forzosamente, obliga a una consideración flexible de cada contexto en que se integre: de un lado, la formación no puede quedar centrada exclusivamente en los momentos iniciales de las carreras profesionales de modo que, al pasar a momentos posteriores, requiere formularse no como actividad exclusiva sino como actividad compatible (con trabajo, con actividades de inserción para desempleados, con actividades de cuidado familiar–.); de otro lado, también la propia actividad laboral requiere una perspectiva de normalización formativa ordinaria que incorpore la formación como un derecho y como una obligación para ambas partes al mismo tiempo; finalmente, la formación debe quedar integrada naturalmente en los contextos extraordinarios de crisis empresarial o de momentos transicionales entre empleos (formación ocupacional para desempleados totales o parciales). Un sistema de formación vitalicia debe tener en cuenta la posibilidad de trayectorias que están continuamente haciéndose y rehaciéndose (por cuestiones vocacionales, por las necesidades reales del mercado de trabajo, por defectos de actualización y reciclaje o simplemente por retorno al sistema educativo). Es necesario, por ello, un concepto holístico y global de formación, que pase por sistemas educativos más flexibles85, que permitan el tránsito, la adaptación y el retorno con carácter permanente y que se complementen con trabajos también flexibles desde el punto de vista de la formación.

Sin embargo, esta visión unitaria de la educación/formación que se maneja en las instituciones europeas cuando se hace referencia a la formación permanente o en ciclo vital contrasta con el fraccionamiento, formal y material, que existe en la mayoría de los países europeos. Sirva, como ejemplo, el caso español: 1) Existe una formación llamada reglada que se identifica con los niveles formativos prelaborales, y que se enmarca en el contexto general educativo. La formación reglada comienza con una formación obligatoria que se ramifica posteriormente en formación profesional o formación universitaria superior; 2) Existe otra formación profesional no reglada que se inserta en las políticas activas de empleo gestionadas por los servicios públicos de empleo (cursos de formación profesional ocupacional). Asimismo, existen itinerarios profesionales que dan lugar a certificados de profesionalidad, que pueden alternarse con fórmulas contractualesPage 57específicas (contrato de formación) y que no pueden llamarse formación reglada, aunque concluyen con una titulación oficial, porque no se integran en los itinerarios formativos educativos generales; 3) Finalmente, existen también mecanismos de formación continua, que permiten acceder a la formación durante la vigencia de una relación laboral. Estas fórmulas tampoco concluyen en una titulación de formación profesional reglada (al menos en su formulación general). Esta diferenciación de mecanismos plantea dos tipos de problemas: el diferente reconocimiento que pueden suponer las titulaciones adquiridas en los varios procedimientos establecidos, lo cual puede implicar una degradación de los mecanismos menos valorados socialmente y una reproducción a escala formativa de la segregación laboral; y las dificultades para el reconocimiento de la formación efectivamente adquirida, sobre todo con relación a las fórmulas más informales (particularmente las que tienen una fuerte carga de experiencia). El Marco Europeo de Cualificaciones Profesionales puede servir para favorecer el conocimiento de la formación efectivamente adquirida, al simplificar la adscripción formativa por medio de sus ocho niveles. En todo caso, el concepto de formación permanente o en ciclo vital requiere una tarea adicional de mucha mayor entidad. Requiere forzosamente la consideración conjunta de la formación reglada y la no reglada, de la formación prelaboral y de la formación continua, de la educación general y de la formación ocupacional (como política activa de empleo). Requiere también el ajuste de la normativa laboral y de Seguridad Social para que la formación se integre sin traumas en el desarrollo de la prestación laboral (tanto en desarrollo ordinario como en momento de crisis), en la cobertura prestacional (sobre todo en relación con las políticas activas de empleo) y en las fórmulas específicas de contratación formativa (formación en alternancia, prácticas–).

El tratamiento conjunto de los diferentes mecanismos formativos admite diversas manifestaciones, pero obliga forzosamente a una reflexión: si los mecanismos formativos no reglados carecen del suficiente prestigio y reconocimiento debe abordarse la cuestión o bien de reforzar su calidad o bien de reforzar, flexibilizar y promover los mecanismos de formación reglada (formación profesional), para permitir que se acceda a ella en cualquier momento del ciclo vital/profesional del trabajador/a (en activo, en reducción de jornada por permiso parental o por crisis de empresa, en situación de desempleo–). Ello requiere una configuración de la formación profesional flexible en su configuración estructural (modular temporal flexible), diseñada para ser compatible con otro tipo de situaciones (trabajo, permisos parentales–). Requiere también una actitud en la empresa favorecedora de la formación profesional como concepto continuo.

Otra cuestión de gran importancia relacionada con la configuración y diseño de los mecanismos de formación permanente es el de su adecuación a las necesidades reales de las empresas o al tipo de economía que se pretende conseguir. En principio, la correlación entre mayor formación y mayor empleabilidad suele admitirse sin demasiadas contestaciones86. De hecho, el objetivo prioritario del programa europeo «Educación y Formación 2010» era, con carácter general, el de elevar la formación, con el objetivo de incrementar la empleabilidad. Pero no necesariamente este incremento de la formación debe tener una dimensión vertical, puesto que el tránsito a niveles educativos superiores no siempre repercute en mayores posibilidades de empleo. De hecho hay sectores cerrados, en que un mayor nivel vertical de formación no tiene repercusión alguna en la empleabilidadPage 58(como el de la agricultura o la pesca87), por lo que la formación actúa aquí fundamentalmente como instrumento corrector de excedentes y de tránsito entre sectores. En tales casos es más adecuada una ampliación formativa horizontal que un incremento cualitativo del nivel formativo preexistente. Asimismo, los diferentes mercados de trabajo actúan de diferente modo ante el binomio experiencia - formación: de hecho en países como Grecia, Italia y Portugal los más cualificados se enfrentan a un fuerte riesgo de desempleo, frente a aquellos con escasas cualificaciones pero con experiencia88. Por tanto, la eficacia de la formación como instrumento de política de empleo requiere que se tenga en cuenta la adecuación formativa y el funcionamiento del mercado de trabajo, más que el acceso a más y más formación, sea cual sea su contenido. De hecho a menudo suelen infravalorarse los problemas vinculados a la hipercualificación, y se suele centrar la identificación de los problemas formativos de un país en el acceso y finalización de la enseñanza obligatoria de sus ciudadanos (por ejemplo, Informe OCDE, «Panorama de la Educación 2009»). Ciertamente la universalidad de la formación obligatoria resulta fundamental, entre otras cosas, porque es el eslabón imprescindible para que se mantenga la formación en el futuro. Pero también la hipercualificación tiene costes sociales y personales considerables89: la contratación de titulados universitarios para puestos poco cualificados se utiliza sencillamente como barómetro de otras cualidades no necesariamente relacionadas con las aptitudes estrictamente profesionales que requiere un trabajo (disciplina, responsabilidad–) y por la presumible predisposición al aprendizaje. También sirve para eliminar la responsabilidad empresarial formativa puesto que el individuo con titulación superior se supone que dispone de herramientas suficientes para la actualización autónoma y que estará más incentivado para el trabajo en vistas de una posible promoción facilitada precisamente por su hipercualificación. Desde una perspectiva empresarial que no valora la fidelización del trabajador, la contratación de hipercualificados garantiza el abandono voluntario por parte del trabajador cuando aparezca una posibilidad laboral mejor lo que, en puestos de trabajo no cualificados, y en contextos de alto desempleo, no plantea problemas serios de sustitución. Es evidente que este contexto empresarial no es el que pretende la Estrategia Europea para el Empleo. Por ello resulta imprescindible la adecuación educativa efectiva mediante la promoción de la formación profesional específica a los sectores/trabajos que reclama un nuevo tipo de economía, aunque esta economía todavía esté por llegar. De hecho la mayor proliferación de estos profesionales especializados en sectores emergentes o prioritarios puede desencadenar el cambio necesario en el marco productivo.

En el ámbito empresarial la formación permanente requiere una actitud que no solo no obstaculice la formación, sino que también la promueva. Se menciona en la Comunicación de la Comisión de 2007 el riesgo que supone para la formación en la empresa que, una vez formados, los trabajadores puedan ser contratados por otras empresas. Se propone, por tanto, el reparto de los costes mediante la participación activa de empresarios, trabajadores, gobiernos e interlocutores sociales. Ciertamente el reparto del coste en formación es una reivindicación de gran interés, no solo por la razón que alega la Comisión, sino sobre todo porque favorece la valoración del proceso formativo y la identifi-Page 59cación real de necesidades. Debe destacarse que el riesgo de fuga de cerebros que menciona la Comisión parece justificar el escaso entusiasmo que el empresariado tiene a invertir en formación cuando, en realidad, la formación en la empresa tiene un riesgo que todavía es mayor que el de la voluntaria cesación del trabajo por parte del trabajador formado: es el de la escasa incentivación para la formación por parte de la empresa en un mercado de trabajo esencialmente móvil, no por voluntad del trabajador, sino por la propia dinámica del sistema. En realidad, el riesgo de pérdida de la inversión empresarial en formación por abandono voluntario del trabajador es un problema relativamente sencillo de solucionar por medio de mecanismos contractuales vigentes en todos los paí-ses comunitarios (penalizaciones por cese anticipado y obligación pactada de permanencia mínima). Sin embargo, la desincentivación a la formación en la empresa por precarización intrínseca del mercado solo puede solucionarse mediante la promoción de la permanencia en el sistema de relaciones laborales, que a fin de cuentas es también el objetivo de la formación en la empresa. Por tanto urge la promoción de los mecanismos de formación normalizados y adecuadamente valorados en la empresa durante la vigencia de la relación laboral. A veces se olvida que la formación profesional efectiva constituye uno de los factores que más directamente influyen en el crecimiento de la productividad de las empresas90. Y en tanto en cuanto esta promoción no procede directamente de las propias empresas, deberá ser la regulación laboral (heterónoma o convencional) la que asegure no solo el derecho al acceso a la formación, sino también la adecuación de la misma al objetivo de la empleabilidad y la garantía del acceso a la formación que, en ciclo vital, es más conveniente, lo cual debe implicar la coordinación del tiempo de trabajo con los mecanismos de formación reglada.

Asimismo, el proceso formativo debe integrarse de modo natural y ordinario en la dinámica laboral del trabajador, intercalándose con mayor o menor intensidad en atención al volumen de trabajo. Por ello, la cuestión formativa permanente no solo es una cuestión de formación previa al desarrollo profesional o alternada en los momentos de desempleo, sino que debe considerarse también aplicable siempre que se produce una disminución del volumen de actividad, particularmente por razones productivas, por ejemplo, por medio de la coordinación con los mecanismos de desempleo parcial91. También situaciones de reducción de jornada por otras causas (permisos parentales) pueden resultar particularmente sensibles para la actualización formativa.

Otro factor de ámbito empresarial que enlaza con la cuestión de la formación permanente es la de la contratación en alternancia y en prácticas. Al respecto resulta necesario revitalizar la práctica profesional durante los estudios reglados, incrementando el interés económico de los estudiantes en el proceso formativo (por medio de la correspondiente retribución) e implicando al empresariado en el mismo proceso formativo así como en la captación de personal formado. Uno de los mecanismos más interesantes al respecto es la formación en alternancia. La formación en alternancia presenta, sin embargo dos riesgos, que deben ser tenidos en cuenta para que la figura pueda desplegar todos sus efectos: de un lado, no puede dar lugar a una formación profesional de segundo nivel o con escaso reconocimiento social y empresarial; de otro, debe quedar estrictamente garantizada su finalidad estrictamente formativa por lo que deben establecerse garantías para evitar que la figura contractual sea considerada senci-Page 60llamente una forma de abaratar costes laborales. Todo ello requiere que la formación vinculada a la alternancia se eleve a la formación más reconocida, que suele ser la profesional reglada y que, legalmente, se adopten las medidas sancionadoras o garantistas imprescindibles para evitar el efecto de abaratamiento. Esta es la figura utilizada en países como en Austria, cuyas cifras de acceso a la formación profesional son particularmente altas, aunque la escasa participación empresarial requiere que la falta de empresas participantes sea subsanada por parte del Estado92. La vinculación de la contratación en alternancia a la formación reglada puede ser un mecanismo de incentivación de la formación profesional que podría servir para incrementar este espacio formativo, sobre todo en países como España. La incentivación empresarial para la participación en este tipo de programas requiere una implicación efectiva y directa de éstas así como el mante-nimiento de las técnicas de incentivación económico/salariales convenientemente controladas y es probablemente su aspecto más problemático en la práctica, al menos en tanto en cuanto la postura empresarial frente a la formación profesional no sea más comprometida. La contratación en alternancia simultanea a la reglada es también un constatado mecanismo para la disminución del desempleo de los jóvenes93.

La formación permanente implica una homogeneidad en sus diferentes formas a lo largo del ciclo vital/profesional del trabaja-dor que debe ser sensible, con todo, a las par-ticularidades de cada situación y a los propios objetivos de activación del mercado de trabajo. Un ejemplo particularmente interesante es el de las reformas danesas de la últi-ma década. La formación profesional en Dinamarca está fuertemente vinculada a los mecanismos de política de empleo. La formación profesional está incluida entre las técnicas de activación para el empleo, junto al aprendizaje (job training o mecanismo de formación directa en la empresa). Más del 50% de las medidas de activación en desempleo son de naturaleza educativa (formación profesional), aproximadamente el 25 % corresponde a activación por medio de job training y 25% a otros mecanismos de activación (búsqueda intensiva de empleo, seguimiento individualizado, asignación a proyectos específicos)94. La cuestión formativa ha sido objeto de reforma en los últimos años, como lo ha sido el resto de las medidas de activación. Lo más relevante de estas reformas es que se ha reforzado su configuración fuertemente obligatoria, lo que a su vez ha tenido un doble efecto: de un lado, ha servido para que efectivamente la población en situación de desempleo actualice sus conocimientos y sea más adaptable, desde el punto de la recolocación; de otro lado, la amenaza de la activación ha servido también para incentivar la búsqueda voluntaria de empleo durante los periodos transicionales95, sobre todo para los trabajadores con un nivel de renta de origen (y por tanto, de prestación de desempleo) más alta, incentivando, en cam-Page 61bio, la formación profesional de aquellos con rentas de sustitución por desempleo más bajas (supuestamente, los menos cualificados y los que más urgentemente necesitan la formación profesional para entrar en una dinámica de empleo normalizado). A la altura de 2003 se ensayó un mecanismo de activación que pusiera más énfasis en el seguimiento personalizado y en el job training que en la educación profesional pero el efecto fue el incremento de las tasas de desempleo, lo que justificó la reinstauración del sistema anterior con preferencia por los mecanismos educativos sobre todo para los trabajadores escasamente cualificados96. El sistema danés actual de activación incentiva asimismo fuertemente el acceso a la formación de los trabajadores jóvenes, incrementando la obligatoriedad del acceso a la formación (activación obligatoria tras seis meses en desempleo para los menores de 25 años). Al mismo tiempo, la asistencia social se ha reducido al nivel de la retribución del permiso por estudios97para desincentivar el mantenimiento en la misma. Este panorama que parece idílico se completa, sin embargo, con una disminución de otro tipo de beneficios ligados a la forma-ción durante el desempleo: por ejemplo, la formación profesional durante la situación de desempleo se tenía en cuenta en Dinamarca para generar nuevos periodos de desempleo posteriores, pero con la reforma de 1993 se eliminó este beneficio. No hay que olvidar que el objetivo de activación de la formación en desempleo se ha desarrollado en paralelo a las reformas danesas de workfare (incentivación de retorno laboral). En todo caso, destaca en el modelo danés la fuerza con que se integra la formación en los mecanismos de activación del mercado de trabajo durante el desempleo.

5. Modernización de los sistemas de seguridad social

Ya hemos puesto de manifiesto que los modelos europeos de empleo y relaciones laborales concebidos en el entorno de la flexiseguridad parten de una premisa importante, que se define en términos de preexistencia de un Sistema de Seguridad Social generoso en términos cuantitativos y cualitativos, y que preste una especial atención y cuidado a la cobertura de desempleo98. La existencia de las prestaciones es previa, y un requisito para que dichos modelos puedan concebirse. Por supuesto, habrá que tener en cuenta otras distintas de las de paro forzoso, pero éstas están dotadas de una centralidad evidente en el debate del empleo.

Es obvio que los sistemas europeos de Seguridad Social se enfrentan a retos nuevos, que los obligan a un esfuerzo de adaptación. La emergencia del trabajo atípico pone de manifiesto la quiebra de los pilares sobre los que se sustentaron, pues revela que no consideraron en la medida suficiente situaciones distintas de la del contrato de trabajo por tiempo indefinido. Así pues, una exigencia inaplazable es que garanticen el acceso y la cobertura suficiente a estas personas cuyos vínculos con la empresa son contratos de duración determinada, a tiempo parcial, a través de empresas de trabajo temporal o como autónomo y cuyas biografías laborales no gozan de una continuidad más o menos relevante99. No se trata tan sólo de que tengan un acceso teórico más o menos reconocido -que también es una cuestión pendiente en muchos casos y para muchas coberturas-, sino que, de hecho, las prestaciones del sistema les resulten accesibles y bastantes como para garantizar a las personas afectadas la autonomía económica en las situaciones de falta de ocupación o de ocupación con ingre-Page 62sos deficientes100. No interesa tanto volver sobre el debate de si los modelos transicionales o de flexiguridad deben incorporar como un elemento de los mismos estas formas de trabajo distintas de la ordinaria, como constatar que, de hecho, han emergido con fuerza en Europa a lo largo de los últimos años.

En el entorno de esta idea, no faltan autores que propugnan un cambio en la propia concepción y finalidad de los seguros de desempleo. Más allá de las controversias sobre la titularidad pública o privada de los mismos, o sobre sus modalidades de gestión, se proyecta un debate sobre su propia esencia, al efecto de que se transformen, a partir de unos sistemas de protección del desempleo, en unos modelos de seguro de empleo a lo largo de la vida. Se trata de una idea que pretende trascender la anterior de una protección por paro forzoso al servicio del empleo y de la empleabilidad de los sujetos beneficiarios. En el contexto particular de unos mercados de trabajo «transicionales», este «seguro de empleo» atendería todas las situaciones de carencia de rentas de trabajo, totales o parciales, derivadas de cualquiera de las transiciones en las que dichos sujetos se encontrasen101. Por supuesto, con ella se difuminarían las diferencias entre unas y otras prestaciones de Seguridad Social, tal y como hoy se conciben, y, en su desarrollo, se distorsionarían todas ellas al servicio de estas biografías esencialmente en transición. Pero al mismo tiempo se prestaría atención a un interrogante que quizá ahora aparezca más oscurecido a causa de la esencial diversidad de las prestaciones: resulta crucial preguntarse sobre las fases de la vida en las que deba esperarse que las personas, aun dentro del mercado de trabajo, puedan interrumpir total o parcialmente sus carreras profesionales, a causa de acontecimientos ligados a su propio ciclo vital y social.

En la práctica, esta idea sale al paso de la crítica conocida a los sistemas de bienestar clásicos, tal y como se han concebido en Europa, basados en el mantenimiento del pleno empleo o de un desempleo meramente coyuntural. Porque, en ellos, el empleo ha sido crucial para la integración social y para la calidad de la vida de las personas, en tanto que el desempleo aparece como un riesgo fuertemente vinculado a la exclusión social. En el fondo, la cobertura de la contingencia de desempleo ha tenido y tiene, al menos parcialmente, unas connotaciones muy próximas a las de lucha contra la pobreza102.

Pero es mucho más que eso: la prestación de desempleo ha constituido, sobre todo en los modelos europeos de protección social y empleo -en particular, aquellos de corte socialdemócrata que persiguen la employability de las personas como objetivo muy prioritario103- la herramienta fundamental en defensa de la profesionalidad de las personas desempleadas. En la medida en la que ha podido ofrecer una cobertura suficiente como para que la búsqueda de empleo se realice con la mínima tranquilidad económica, ha servido al objetivo de que las personas interesadas no se hayan visto compelidas a aceptar unos empleos de peores condiciones cuantitativas o cualitativas que los anteriores o que sus propias aptitudes y capacidades. Desde una perspectiva subjetiva, puede añadirse que les proporciona la confianza necesaria para afrontar la búsqueda de empleo sin temor de caer en la pobreza104.

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Esta idea admite otros prismas. Desde luego, el cuantitativo, sobre el progreso económico del sujeto desempleado, cuya cobertura del Sistema de Seguridad Social resulte suficiente para que, en la mayoría de las ocasiones, pueda no verse compelido a aceptar un trabajo cuyo salario sea más reducido que el anterior. Ahora bien, este objetivo no puede pretenderse como universalmente válido, pues acaso el ciclo vital de la persona interesada o sus condiciones personales le compelan a admitir o incluso a pretender un empleo peor retribuido. Condicionantes tales como una salud no del todo ópti-ma, su cercanía a la edad de abandono del mercado de trabajo o sus circunstancias sociales, familiares o formativas, entre otras, pueden legítimamente exceptuar el paradigma general de progreso profesional y económico. En tales casos, el reto de los sistemas de protección social se incrementa: a la necesidad de dar amparo a la situación clásica de falta de empleo se añade la de complementar los de por sí insuficientes ingresos que resultan de este empleo peor retribuido, pero de aceptación legítima y esperable. Ya sea a través del modelo antes descrito de «seguro de empleo para la vida», propio de las propuestas de mercados de trabajo transicionales, ya sea a través de otras medidas de cobertura públicas -vg., prestaciones de incapacidad, de jubilación parcial, familiares, de formación profesional–-.

En cualquier caso, y además de todas las finalidades descritas, la protección por desempleo tiene también una vertiente de rehabilitación individual. Ya se ha reflexionado anteriormente sobre la necesidad de que se individualice el proceso de búsqueda de empleo en cada persona. Desde la perspectiva de la protección y de la prevención de un futuro desempleo, es importante que el interesado, máxime si tiene la condición de persona excluida o en riesgo de exclusión social, asista al proceso de reubicación en el mercado de trabajo con ánimo de superar sus deficiencias profesionales y que, simétricamente, el sistema persiga directamente esta finalidad. Porque el esfuerzo del sistema también tiene una vertiente preventiva: las prestaciones que se otorgan deben enfocarse asimismo a que, en el futuro, resulte menos probable que los sujetos beneficiarios se encuentren de nuevo en desempleo, o, cuando menos, a que éste obedezca a motivos más coyunturales, más cíclicos -en términos de economía- o, en todo caso, más alejados de las deficiencias profesionales de los mismos. La idea puede plantearse en términos cualitativos: la cobertura del desempleo debe perseguir el objetivo de que el empleo que se obtenga pueda calificarse de un empleo de calidad, también en términos de duración. No se trata de que se obtenga una relación laboral indefinida en todo caso, pero al menos de que, potencialmente, se abandone durante un período de tiempo largo la condición de desempleado.

Por supuesto, en la consecución de todos estos objetivos tiene una importancia fundamental todo el entramado de formación para el empleo, muy en particular la que se estructura al servicio del reempleo de las personas desempleadas. Al respecto, la protección económica y la cobertura en especie constituyen los dos brazos de un mismo cuerpo105.

Desde otro punto de vista, el sistema de protección del desempleo debe resultar lo suficientemente garantista como para que las personas puedan asumir determinados riesgos, dentro del marco de las políticas de empleo. Un ejemplo muy evidente es el de las alternativas de empleo por cuenta propia. Un planteamiento necesario consiste en medir las seguridades con las que cuentan las personas para autoemplearse y las penalizaciones que sufren por ello de parte del Sistema de Seguridad Social106. Las preguntas quePage 64deberían formularse se refieren no sólo a la existencia o no de una prestación de cese de actividad que cubra, al menos con ciertas condiciones, la pérdida de ingresos derivada de ese cese, sino también a cómo puede combinar el sistema el inicio de la actividad con el mantenimiento de la cobertura, hasta qué punto y con qué medidas podría compatibilizarse el empleo por cuenta propia con dedicación parcial o con bajos ingresos y la prestación por desempleo o cómo se orquestan y cuál es la salud de los programas de empleo que instrumentan la prestación al servicio de la iniciativa de actividad por cuenta propia.

Con esta perspectiva, acaso habría que revisar la clasificación clásica entre los períodos de falta de empleo voluntarios y los involuntarios. El objetivo no consiste, por supuesto, en premiar las faltas de actividad puramente voluntarias o los abandonos definitivos del mercado de trabajo. Al respecto, existe en la actualidad un consenso bastante generalizado, en la literatura europea sobre el empleo, sobre que constituye un error clamoroso utilizar la protección de desempleo al servicio de las prejubilaciones y de las jubilaciones anticipadas107. Pero sí que conviene plantear más claramente la idea de que muchas de las denominadas «transiciones», pese a ser formal o materialmente voluntarias, no por ello deberían dejar de merecer protección del Sistema de Seguridad Social. Al margen de los derechos parentales, a los cuales en seguida pasamos a dedicar una breve reflexión, está todo el entramado de tránsitos entre el empleo y la formación, cuya cobertura en muchas ocasiones no sólo debería depender de si la persona afectada mantiene o no mantiene su relación laboral con una empresa.

Otro sesgo de los sistemas de protección del paro forzoso que conviene repensar es el de las cargas, los deberes y los compromisos que imponen a las personas perceptoras de prestaciones. Ya algo hemos reflexionado en torno a la individualización de los itinerarios profesionales de las personas demandantes de empleo. Desde la perspectiva de su condición de perceptoras de prestaciones, la cuestión fundamental que debe resolverse se refiere al grado de autonomía y de iniciativa propia de que deben disponer. Más en concreto, desde varios ordenamientos internos se ha postulado y se ha puesto en práctica la idea de que durante el período inicial de percepción de la prestación, la persona beneficiaria no debe estar sometida a un rígido control y a una planificación constante de su búsqueda de empleo. O, si se prefiere, se ha establecido cierta pasividad por parte de los servicios de empleo, a favor de la autonomía de aquélla. Se trataría, en síntesis, de un período «de ventana» en el cual el sistema presume que las habilidades y aptitudes profesionales de los interesados permanecen incólumes y que no necesitan el apoyo continuado del servicio público. Bien es cierto, no obstante, que este tipo de normativas se encuentran más bien en regresión y que, al contrario, tiende a exigirse un sometimiento al control de los servicios de empleo desde el primer día108. Ello no obstante, la pregunta más general se refiere a si la actuación de los poderes públicos y de los servicios de empleo hacia las personas desempleadas que perciben prestaciones ha de ser fundamentalmente paternalista o, si se prefiere, muy dirigista, o debe concederles un margen de maniobra más o menos flexible para que puedan manejarse con cierta libertad en su papel de demandantes de empleo. En el fondo, esta pregunta constituye una variante de la cuestión más general relativa a la individualización de los itinerarios profesionales. Desde luego, una postura de gran control y dirección del contingente de desempleados puede desembocar en prácticas excesivamente buro-Page 65cratizadas que resten eficacia y credibilidad a los servicios públicos de empleo.

Un haz de reflexiones ulterior se refiere más bien a cuestiones de financiación, no ya sólo de las prestaciones de desempleo, sino también de las políticas de empleo. No se trata de volver sobre el gasto más o menos suficiente, sino sobre quién lo soporta. Sobre el particular, las ideas resultan bien conocidas, pero no está de más recordarlas109. En primer lugar, que acaso no resulte del todo equitativo que un sistema protector descanse en su cobertura en las personas contribuyentes y en los consumidores y usuarios, cuando el fenómeno de las transiciones y de la interrupción de las carreras profesionales tiene más bien que ver con la estructuras productivas de las empresas. En segundo, que parece razonable la idea, expandida por no pocos Estados europeos, entre ellos el Reino de España, de que han de contribuir especialmente a la cobertura del sistema aquellas empresas que generan más desempleo. Pero esta idea exige un análisis preciso de las causas del desempleo, que pueden variar entre regiones geográficas y entre sectores productivos. Acaso este análisis rompa bastantes mitos sobre el grueso en las causas del gasto. En tercero, que probablemente sea conveniente ordenar y racionalizar las cuentas, porque, siendo el desempleo un gasto muy dependiente de los ciclos económicos, sería muy aconsejable reparar en qué conceptos se sufragan en épocas de bonanza económica. Acaso nos encontráramos con que dicho gasto sea menos desproporcionado de lo que parece en tiempos como los actuales.

Dicho todo lo cual, el análisis de las políticas de empleo en relación con la mejora y modernización de los Sistemas de Seguridad Social tiene que reorientarse necesariamente hacia las interrupciones de las carreras profesionales derivadas del cuidado de la familia y reflexionar sobre la protección que los sistemas prestan a estas situaciones. Evidentemente, este tema tiene una connotación de género importante, no sólo en cuanto al trabajo, sino más en general, a las carreras profesionales de las mujeres. Como principio basilar, los Sistemas de Seguridad Social modernos deben proveer un soporte económico suficiente a las personas que hayan de conciliar su vida privada o familiar con la profesional110. En una estrategia coherente de empleo y flexiguridad, deben compensarse los permisos familiares, ya se disfruten a tiempo completo o a tiempo parcial, con mantenimiento en este caso de las obligaciones laborales a jornada reducida. Sin que esta protección deba concebirse, desde luego, como una prestación por desempleo, pero sí establecerse en términos homologables, en la medida en la que suple unas carencias de rentas derivadas de una imposibilidad temporal de prestar servicios total o parcialmente. En el fondo se trata de que la financiación de estas situaciones no corra a cargo de las personas particulares, sino de los poderes públicos.

Aunque debe tenerse en cuenta que estas prestaciones, tradicionalmente consideradas en los Estados que las reconocían como prestaciones familiares, tienen ciertos riesgos. Entre ellos, y muy principalmente, que constituyen coberturas-refugio en situaciones de alto desempleo. Dicho en otros términos, las cifras pueden maquillarse a través de una desconsideración como desempleadas de las personas que se acogen a estos derechos. De hecho, constituye una práctica bastante documentada en algunos Estados la mejora de las prestaciones familiares en épocas de crisis de empleo, con el objetivo de que las mismas -fundamentalmente mujeres- se alejen por un tiempo del mercado de trabajo111. Y tam-Page 66bién es constatable la tendencia en ciertos ordenamientos -vg., los escandinavos, y el sueco entre ellos- hacia cierta rebaja de las prestaciones familiares para evitar que las mujeres prefieran mantenerse apartadas del mercado de trabajo por causa de la crianza de hijos. O, si se prefiere, que cuenten con algún estímulo para seguir trabajando pese a contar con hijos de corta edad o familiares que dependen de ellas112.

Otro elemento distinto, desde luego, se refiere a las prestaciones en especie de servicios sociales de atención a menores y a familiares dependientes. Ostentan una importancia fundamental en la gestión de la transición inversa, esto es, del permiso parental al trabajo o, más en general, en el empleo de las mujeres113, de tal modo que el recorte de las tasas de desempleo femenino tiene bastante que ver con la puesta en marcha o con la mejora de estos servicios.

En torno a este haz de prestaciones se plantea una reflexión de gran interés, relativo al carácter redistributivo de los Sistemas de Seguridad Social. Se trata de que la solidaridad no debe entenderse tan sólo en el clásico sentido de la solidaridad intergeneracional, de tal modo que de ella son principalmente beneficiarias las personas que finalizan sus carreras profesionales a través de las prestaciones de vejez. En relación con el cuidado de los menores y de las familias debe producirse la misma corriente de solidaridad, a los efectos de que las transiciones derivadas de dichas tareas de cuidado cuenten con el soporte económico necesario y para que la vuelta al mercado de trabajo resulte en la práctica factible. En este sentido, incluso se han propuesto ideas que apuntan hacia un posible disfrute anticipado de prestaciones de retiro para sufragar necesidades producidas a lo largo de las carreras profesionales de las personas114. Claro que esta posibilidad sólo es factible en el marco de ciertos Sistemas de Seguridad Social dotados de características muy concretas.

Y, abundando un poco más en la perspectiva de género, es claro que todo el entramado prestacional debería girar en torno a derechos individuales y hacia la individualización de los requisitos de acceso, a los efectos de no perjudicar a una eventual persona que tenga la condición de segunda aportadora de rentas. Es verdad que un sistema de protección social entendido exclusivamente desde una perspectiva asistencial, puede -y acaso deba- tener en cuenta el conjunto de rentas de la unidad familiar. Y lo mismo cabe decir de un sistema tributario, en sus reglas sobre la imposición directa. Pero, en la medida en la que ese sistema de protección social se ponga al servicio de las políticas de empleo, no cabe duda de que la consideración conjunta de la unidad familiar puede suponer en la práctica un hándicap para la adecuada transición de amplios colectivos feminizados del trabajo al desempleo o viceversa. Y otro tanto hay que decir, de forma mucho más evidente, en torno a las prestaciones derivadas del cuidado de hijos y familiares115.

Un último factor que merece considerarse tiene en el Reino de España un interés limi-tado, pero mucho mayor en Estados cuyos Sistemas de Seguridad Social descansan en mayor medida en el pilar profesional. Se trata de que las constantes vicisitudes por las que una persona atraviesa a lo largo de su vida profesional y el abandono progresivo del paradigma del empleo estable exigen unos sistemas que perfeccionen sus mecanismos de portabilidad, para que el cambio de empresa no perjudique los derechos adquiridos ni tampoco la maduración de los derechos.

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[1] Las aportaciones institucionales posteriores a la configuración de la Estrategia de Lisboa han reforzado la idea de ajuste continuo en atención a defectos constatados o a circunstancias no previstas. El propio MAC (y el seguimiento permanente que implica) ha servido para que existiera constancia de los defectos orgánicos del procedimiento y para que se propusieran mecanismos de ajuste. Destacan, al respecto, tanto la dinámica ordinaria de las Directrices (integradas o no) para el empleo, como los documentos institucionales específicos de revisión de Lisboa (por ejemplo, Comunicación al Consejo Europeo de Primavera de 2 de febrero de 2005 «Trabajando juntos por el crecimiento y el empleo &;#x0152; Relanzamiento de la Estrategia de Lisboa»&;#x0152; COM (2005) 24 final) o las acciones paralelas para temas conexos y sus propios mecanismos de revisión (agenda de política social 2000-2005 &;#x0152;COM (2000)379, final&;#x0152;; revisión intermedia de la agenda de política social &;#x0152; COM (2003) 312 final&;#x0152;; agenda de política social 2006-2010 &;#x0152; COM (2005) 33 final&;#x0152;; Programa de Trabajo «Educación y Formación 2010, aprobado en el Consejo Europeo de Barcelona de marzo de 2002; y Marco estratégico para la cooperación europea en el ámbito de la Educación y la Formación («ET 2020»), DOUE 28-05-2009). En todos ellos se revalidan los principios de la Cumbre de Lisboa 2000 y se plantea su desarrollo. También los documentos institucionales de actuación frente a la crisis económica parten expresamente del mantenimiento de la Estrategia de Lisboa 2000 (Plan Europeo de Recuperación Económica, COM (2008) 800 final; y Resolución del Parlamento de 11 de marzo de 2009 sobre el Plan de Recuperación Económica).

[2] Comunicación de la Comisión al Parlamento europeo, al Consejo, al Comité Económico y Social Europeo y al Comité de las Regiones, de 27 de junio de 2007: «Hacia los principios comunes de la flexiguridad: más y mejor empleo mediante la flexibilidad y la seguridad», COM (2007) 355 final.

[3] No es cierto que los trabajadores no den valor a la seguridad en el trabajo: de hecho en casi todos los países europeos, excepción hecha de Dinamarca y Chipre, el mantenimiento del trabajo actual es un valor fundamental DAVOINE Y MEDA, «¿Trabajar más para ganar mas? División de opiniones entre los europeos», Revista Internacional del Trabajo, 1-2, vol. 128, 2009.

[4] Tanto la Comunicación de la Comisión 2007 como el Libro Verde 2006 hacen referencia a otros modelos de relación contractual que tengan en cuenta la posibilidad de reunificación del tipo contractual de trabajo con el objetivo de eliminar la segmentación entre integrados y no integrados.

[5] No quiere decirse que el concepto de flexiguridad sea exclusivo de la Unión Europea: de hecho ha trascendido los límites europeos y sirve generalmente para sintetizar los intentos por encontrar un supuesto modelo perfecto para el empleo. Sobre el concepto y su alcance en Asia, VANDENBERG, «Is Asia adopting flexicurity?. A survey of employment policies in six countries», Economic and Labour Market Papers, 4, 2008.

[6] Son varios los estudios que reflejan el incremento, en la década de los 90, del poder fáctico en el ámbito comunitario de los grupos de presión que postulan planteamientos estrictamente económicos de corte neoliberal. Por todos, DÜR, «Bringing economic interests back into de study of EU trade policy-making», British Journal of Politics and International Relations, 10, 2008, pág. 27 ss. Asimismo, reflejando el cambio en la postura ideológica de las propias instituciones comunitarias a partir de la influencia de estos grupos de presión, YOUNG, «Trade politics ain´t what it used to be: the European Union in the Doha Round», Journal of Common Market Studies, 45, vol 4, 2007, pág. 801.

[7] ANTONIADES, «Social Europe and/or global Europe? Globalization and flexicurity as debates on the futures of Europe», Cambridge Review of International Affairs, vol. 21, nº 3, 2008, pág. 335.

[8] La perspectiva continental de actuación frente a la globalización parte fundamentalmente del mantenimiento de los estándares (particularmente laborales), en tanto en cuanto la perspectiva anglosajona se basa sobre todo en la presunción de que la globalización y la revolución tecnológica está gobernada por fuerzas incontrolables frente a las cuales solo es posible actuar por medio del reforzamiento de la competitividad. Así lo describió expresamente BLAIR, en su «Discurso al Parlamento Europeo el 23 de junio de 2005», (http://www.pm. gov.uk/output/Page7714.asp).

[9] Así lo refieren WILTHAGEN y TROS, «The concept of flexicurity: a new approach to regulating employment and labour markets», op. cit., pág. 10.

[10] Se ha relacionado la búsqueda del concepto de flexiguridad con el de la clásica «tercera via». Al respecto, COLLINS, «Is there a third way in Labour Law», en GIDDENS (Ed), The global third way debate, Cambridge, 2001, pág. 300 ss.

[11] Sobradamente conocida es la teoría enunciada por WILTHAGEN sobre los cuatro contenidos de la flexibilidad (numérica-externa, numérica-interna, flexibilidad funcional y flexibilidad retributiva) y de la seguridad (seguridad en el trabajo, seguridad en el empleo, seguridad en la renta -o Seguridad Social- y combinación de seguridad). Aunque lo enunció con anterioridad pueden encontrarse las peculiaridades de esta clasificación en WILTHAGEN Y TROS, «The concept of flexicurity–», op. cit. pág. 7 ss.

[12] WILTHAGEN Y TROS, «The concept of flexicurity–», op. cit. pág. 4.

[13] El término suele atribuirse a MADSEN, «The Danish model of flexicurity: a paradise with some snakes», en VVAA Labour market and social protection reforms in international perspectives: parallel or converging tracks?, 2002, pág. 243.

[14] LANG, «Can the Danish model of flexicurity be a matrix for the reform of European labour markets?», Cahier du Groupment de Recherches Economiques et Sociales, 18, 2006, pág. 5.

[15] LARSEN, «Active Labour market policy in Denmark as an example of transitional labour market and flexicurity arrangements-what can we learn?», Tlm. Net working paper, mayo 2005.

[16] Describe el funcionamiento del mecanismo de garantías frente al despido arbitrario en Dinamarca, ÁLVAREZ DEL CUVILLO, «Informe sobre la regulación del despido en Europa», Temas Laborales, 99, 2009, pág. 285.

[17] Añadiendo a las cifras de desempleo las correspondientes a permisos subvencionados, personas en medidas de activación durante desempleo y jubilación anticipada.

[18] Cifras de ANDERSEN y SVARER, «Flexicurity-Labour Market performance in Denmark», CESIfo Economic Studies, vol 53, nº 3, 2007, pág. 392.

[19] LARSEN, «Active labour market policy in Denmark as an example of –», op. cit.

[20] Oposición de conceptos que ya se formuló desde antiguo. Al respecto, BESLEY AND COATE, «Workfare versus Welfare: Incentive Arguments for Workfare Requirements in Poverty alleviation Programs», American Economics Review, 82, 1992, pág. 249 ss.

[21] ANDERSEN y SVARER, «Flexicurity Labour Market performance–», op. cit. pág. 393 ss.

[22] LANG, «Can the Danish model–», op. cit. pág. 6.

[23] Según datos del Danish Economic Council de 2002, el 40% del total de desempleados fue recuperado por su antiguo empresario en el plazo de 26 semanas. Datos referidos por ANDERSEN AND SVARER, «Flexicurity Labour Market», op. cit. pág. 397.

[24] ANDERSEN y MAILAND, «The Danish Flexicurity model: the role of the collective bargaining system», Publicación del Ministerio Danés de Empleo, septiembre, 2005.

[25] Una descripción de las características de la reforma operada en Holanda en 1999 por WILTHAGEN Y TROS, «The concept of flexicurity–», op. cit. pág. 12; STAUDER, KOVACHEVA Y VAN LIESHOUT, «Flexibilidad y seguridad: el supuesto dilema de las políticas de transición», Estudios de juventud, 65, 2004, pág. 107 ss; y ÁLVAREZ DEL CUVILLO, «Informe sobre la regulación del despido–», op. cit. pág. 289.

[26] Datos de STAUDER, KOVACHEVA y VAN LIESHOUT, «Flexibilidad y seguridad–», op. cit. pág. 107.

[27] Vid. infra, HESSELINK, Informe «Positive outcomes of flexibility and security act -Netherlands-», Entidad: TNO Work and Employment, publicado el 4-2-2009, reproducido por European Working Conditions Observatory, http://www.eurofound.europa.eu/ewco/2008/ 08/NL0808019I.htm.

[28] Si concurre causa razonable, que se constata por medio de la autorización administrativa previa que requiere cualquier despido, no procede ninguna indemnización, aunque es frecuente que se establezca para favorecer la prueba de la razonabilidad y proporcionalidad de la medida. En cambio, el despido arbitrario está prohibido y, si se declara así en el correspondiente procedimiento judicial, da lugar a una indemnización por daños de cuantía variable en atención a las circunstancias concurrentes. Describe el alcance de la regulación holandesa sobre despido, ÁLVAREZ DEL CUVILLO, «Informe sobre la regulación–», op. cit. pág. 288.

[29] ANDERSEN Y SVARER, «Flexicurity-Labour Market–», op. cit. pág. 396.

[30] Titulado «Crear más empleo en Europa» (26 de noviembre de 2003). Al informe Wim Kok I siguió, el año siguiente, Informe Wim Kok II titulado «Revisión a medio plazo de la Estrategia de Lisboa», presentado el 13 de noviembre de 2004, que sirvió de base a la Comunicación de la Comisión: COM (2005) 24 «Trabajar juntos por el crecimiento y el empleo. Reforzamiento de la Estrategia de Lisboa».

[31] Que se corresponde con el documento de la Comisión Europea titulado «Modernizar el Derecho del Trabajo para afrontar los retos del siglo XXI», COM (2006) 708 final, de 22 de noviembre de 2006.

[32] Titulada «Hacia los principios comunes de la flexiseguridad: más y mejor empleo mediante la flexibilidad y la seguridad», de 4 de julio de 2007 COM (2007) 359 final.

[33] Desde 2005 se simplificó el procedimiento por medio de la configuración de estrategias trianuales integradas para el empleo (2005-2008 y 2008-2010), conforme al procedimiento que ya se había ensayado en las Directrices 2003-2005. También desde entonces las cuestiones de gobernanza han adquirido una relevancia muy particular en la estrategia europea para el empleo. El sistema de directrices integradas es compatible con las directrices anuales que establece el título VIII TCE, que realmente se integran en las integradas.

[34] Podía leerse en el Informe Wim Kok II «Revisión a medio plazo de la Estrategia de Lisboa», presentado el 13 de noviembre de 2004 lo siguiente: «Se trata de fomentar nuevas modalidades de seguridad que, lejos del modelo restrictivo basado en el mantenimiento del puesto de trabajo durante toda la vida, asuman un nuevo paradigma cuyo objetivo es desarrollar la capacidad de los trabajadores para permanecer y avanzar en el mercado laboral».

[35] Resolución del Parlamento Europeo titulado «Reforma del Derecho Laboral ante los retos del siglo XXI» de 11 de julio de 2007 (2007/2023 -INI-)).

[36] Dictamen del Comité Económico y Social Europeo sobre el «Libro Verde» - Modernizar el Derecho Laboral para afrontar los retos del siglo XXI (2007/C 175/17 DO 27-7-2007)

[37] Destacaba que el concepto de flexiguridad utilizado por la Comisión Europea defendía fundamentalmente la flexibilidad externa, entre otros, LAULOM, «El enfoque comunitario del concepto de flexiseguridad», en ESCUDERO RODRÍGUEZ (Coord.), Aportaciones al debate comunitario sobre flexiseguridad, Madrid, 2007, pág.32.

[38] MORIN Y VICENS, «Despido económico, flexibilidad empresarial y estabilidad del trabajador. Lecciones de una comparación europea», Revista Internacional del Trabajo, vol. 120, nº 1, pág. 71.

[39] Resolución de 11 de julio de 2007 sobre la Reforma del Derecho Laboral ante los retos del siglo XXI.

[40] GALLINO, Il lavoro non è una merce. Contro la flessibilità, Bari, 207, pág. 45.

[41] Sobre las consecuencias de la precarización en la actitud empresarial frente a la formación, por todos, DE CASTRO, «El papel de las instituciones europeas en la construcción de los tiempos de trabajo», Arxius de Ciencias Socials, 20, 2009.

[42] Al respecto, ROJOT, «Security of employment and employability», en BLANPAIN (Ed.), Comparative Labour Law and Industrial Relations in Industrialized Market Economies, Netherlands, 2007, pág. 458.

[43] MORENO VIDA, «El debate sobre la flexiseguridad en Europa». Ponencia al XX Congreso Nacional de la Asociación Española de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social, 2009, pág. 70.

[44] El Dictamen del Comité Económico y Social 2007 cuestiona la efectividad del contrato indefinido alternativo propuesto para eliminar la segmentación del mercado de trabajo y mucho menos para crear empleo efectivo.

[45] Formulado en el Informe Cahuc y Kramarz, encargado por el Gobierno francés en 2005. CAHUC y KRAMARZ, «De la prècarieté a la mobilité: vers une securité sociale professionnelle», Rapport au Ministre de l'Economie et au Ministre de l'Emploi. La Documentarion Francaise, Paris, 2005.

[46] Loi 2008-596 de 25 de junio de 2008, portant modernisation du marché de travail.

[47] Sobre su contenido, sobre todo con relación al rechazo del contrato único propuesto, GAUDU, «L'accord sur la modernisation du marché du travail: érosion ou refondation du droit du travail», Droit Social, 3, 2008, pág. 207.

[48] Documento elaborado el 21 de abril de 2009, titulado «Propuesta para la reactivación laboral en España».

[49] Los niveles más altos de motivación en el trabajo se advierten en aquellos que tienen más posibilidades de ascender y en aquellos que tienen más miedo a perder su empleo, DAVOINE Y MEDA, «¿Trabajar más para ganar más–», op. cit. pág. 36.

[50] Suficientemente significativo es lo establecido en la STJCE de 22 de noviembre de 2005, asunto Mangold, C-144/04, en la que se consideró contrario a la Directiva 2000/78 el establecimiento de una contratación temporal sin causa para los mayores de cierta edad. La justificación de la medida por el Gobierno alemán era facilitar la contratación de este colectivo (lo que podría entenderse como seguridad en el empleo) pero el TJCE consideró que la medida era desproporcionada por generar un perjuicio en la estabilidad (lo que podría denominarse perjuicio en la seguridad en el trabajo concreto). El incumplimiento no se refería, con todo, a la Directiva 1999/70 (trabajo temporal) sino a la Directiva 2000/78 (antidiscriminatoria multicausal, incluida la motivada por la edad).

[51] Por ejemplo, así se ha señalado con relación a Dinamarca, por NUMHAUSE-HENNING, «Fixed-term work in nordic Labour Law», The International Journal of Comparative Labour Law and Industrial relations, vol. 18 n. 3, 2002, pág. 68.

[52] El trabajo a tiempo parcial es la forma atípica más extendida en Europa (constituía el 4% de la fuerza de trabajo global de la Unión Europea en 2006). Las mujeres predominan en el trabajo parcial como forma no estandarizada de empleo, lo que ha contribuido, en cierta forma, al incremento de las tasas de participación de las mujeres en el empleo y a favorecer la conciliación laboral y familiar. COLOMBET, «La estrategia europea de empleo: balances y perspectivas». Gaceta Laboral, diciembre 2007, vol.13, n. 3, pág. 355.

[53] ANDERSEN Y SVARER, «Labour market performances–», op. cit. pág. 402.

[54] DAVOINE Y MEDA, «¿Trabajar más para ganar más–», op. cit. pág. 45.

[55] La configuración de distintas formas de contratos que permitan que el trabajo se acomode a las necesidades familiares y/o personales del trabajador repercute en beneficios a largo plazo derivados de unos empleados satisfechos. Mencionado por el Dictamen del Comité Económico y Social sobre el Libro Verde siguiendo el Informe Supiot. También en SUPIOT, «Possible Europes», New Left Review, 57, 2009, pág. 59.

[56] Así se plantea, de hecho, incluso en aquellos ordenamientos en que no existe una regulación expresa normativa sobre la subsidiariedda del despido económico. En Francia, por ejemplo, así lo refiere BELIER Y MASANOVIC, «Obligations en matière de gestión prévisionelle des emplois et des competénces et licenciament pour motif economique», Revue de Droit du Travail, 2007, pág. 284.

[57] En el Libro Verde parece que la práctica de la flexibilidad queda agotada en la figura del despido. Al respecto, VALDES DAL-RE, «El debate europeo sobre la modernización del Derecho del Trabajo y las relaciones triangulares», RL, 3, 2009.

[58] Aunque la Comisión Europea no parece tenerla en el centro del concepto de flexiguridad, la flexibilidad interna ha sido el punto de referencia del Comité Económico y Social Europeo, que lo ha incorporado al debate sobre la flexiguridad. Dictamen del Comité Económico y Social Europeo «La flexiguridad (dimensión de la flexibilidad interna -la negociación colectiva y el papel del dialogo social como instrumentos para la regulación y reforma de los mercados de trabajo)- 2007/C 256/20.

[59] ÁLVAREZ DEL CUVILLO, «Informe sobre la regulación del despido..», op. cit. pág. 279.

[60] Al respecto, RADÉ, «L'accord et le regime du contrat de travail: la porte ouverte– mais à quelles réformes?», Droit Social, 3, 2008, pág. 296.

[62] Así ha sido, desde luego, en el modelo danés, en el que las reformas de mejora de los servicios de empleo y de las políticas de empleo de los años noventa se basaron en una red de protección social muy tradicional y consolidada. Al respecto, LANG, Can de Danish model of «flexicurity» ... op. cit. pág. 11.

[63] VALDÉS DAL-RÉ, «Las políticas de contractualización de las prestaciones sociales (I y II)», RL, 2, 2002, pág. 67 ss.

[64] WILTHAGEN, Mapping out–, cit., pág. 21.

[61] Sobre este tópico, en general, WILTHAGEN, Mapping out flexicurity pathways in the European Union, Tilburg, 2008, pág. 20.

[65] Reflexiones interesantes al respecto en SCHMID, Transitional Labour Markets: Managing social risks over the lifecourse, Social Science Research Center, Berlín, 2007 pág. 8.

[66] Véanse sobre este tema los comentarios de SARGEANT, Age discrimination in employment, Coger London, 2007, pág. 6 ss.

[67] Ibid., pág. 10.

[68] Más en detalle y con propuestas concretas, BREDGAARD, LARSEN, MADSEN y RASMUSSEN, Flexicurity and atypical employment in Denmark, CARMA, Aalborg, 2009, pág. 9.

[69] Sobre la adaptación de los puestos de trabajo, vg., WELLS, «The impact of the Framework Employment Directive on UK Disability Discrimination Law», Industrial Law Journal, 32, 4, 2003, pág. 11 ss.

[70] Un comentario al respecto de la necesidad de desarrollar agendas individuales en NECTOUX y VAN DER MAESEN, «For unemployment to security -Opportunities and issues for social quality in the world of work in Europe», European Journal of Social Security, vol. 4, 2003, pág. 8.

[71] Es el caso del danés. Sobre él LOTTE HANSEN, «From flexicurity to flexicarity? Gendered perspectivas on the Danish model», Journal of Social Sciences, 3, 2, 2007, pág. 90.

[72] Sobre este particular, WILTHAGEN, Mapping out–, op. cit., págs. 11 y 21.

[73] Incidiendo en esta necesidad, BREDGAARD, LARSEN, MADSEN y RASMUSSEN, op. cit., pág. 4.

[74] Datos concretos en LANG, op. cit., pág. 9.

[75] Destacando esta relación, AUER, Security in labour markets: Combining flexibility with security for decent work, OIT, 2007, pág. 11.

[76] Sobre este tema, en detalle, CABEZA PEREIRO, «Estrategia Europea, Estado Autonómico y Política de Empleo», XVIII Congreso Nacional de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social, MTIN, Madrid, 2008, pág. 55 ss.

[77] Referencia sintetizada del contenido de este eje tomada de MORENO VIDA, «El debate sobre la flexiseguridad–», op. cit. pág. 20.

[78] Sería escasamente operativo hacer referencia a cada uno de los documentos e instrumentos comunitarios sobre la materia. Por todos, Comunicación de la Comisión que aprobó el Plan de Acción a favor de las Habilidades y la Movilidad, COM (2002) 72 final; Recomendación del Parlamento Europeo y del Consejo de 18 de diciembre de 2006 sobre las competencias clave para el aprendizaje permanente (DOUE 30-12-2006); Resolución del Consejo de 15 de noviembre de 2007 relativa a nuevas cualificaciones para nuevos empleos (DOUE 4-12-2007); Comunicación de la Comisión titulado «Nuevas capacidades para nuevos empleos. Previsión de las capacidades necesarias y su adecuación a las exigencias del mercado laboral», COM 2008) 868 final.

[79] Similar caracterización ha tenido el «Marco estratégico para la cooperación europea en Educación y Formación 2020», «Strategic framework for European Cooperation in Education and Training», adoptado por el Consejo Europeo en mayo de 2009, que establece el marco de actuación entre 2010 y 2020. http://ec.europa.eu/education/lifelong-learning-policy/doc28_en.htm (DOUE 28-5-2009).

[80] Algunos de los instrumentos para la movilidad formativa comunitaria y el mutuo reconocimiento han sido el formato común europeo de currículo vital, el suplemento de diploma, el suplemento de certificado y el portafolio europeo de las lenguas, integrados posteriormente en un marco comunitario único conocido como «Europas». Sobre su alcance, MARTÍN PUEBLA, «El Marco Europeo de Cualificaciones para el aprendizaje permanente. Un instrumento para fomentar la movilidad laboral y la transparencia del mercado de trabajo», RL, 12, 2009, pág. 106.

[81] En la versión inglesa de los documentos comunitarios suelen aparecer los términos «Education and training», lo que se ha traducido al español como «Educación y Formación». Debe entenderse, por tanto, que la formación que aparece en los textos en español es la profesional.

[82] Resolución del Consejo de 23 de abril de 2008, DOUE 6-5-2008.

[83] Sobre sus características, MARTÍN PUEBLA, «El Marco Europeo–», op. cit. pág. 105 ss.

[84] Lo destaca MILANA, «El discurso post Lisboa sobre el desajuste de las habilidades y la mejora de las competencias», Profesorado. Revista de curriculum y formación del profesorado, 12, 3, 2008, pág. 15.

[85] DU BOIS REYMOND, PLUG, STAUBER Y WALTHER, «How to avoid cooling out? Experiences of young people in their transitions to work across Europe», YOYO working paper 2, 2002, pág.124.

[86] Suele establecerse con carácter general que los más cualificados son los que más trabajo encuentran, con lo que el tiempo que pasan en transición se reduce (Informe OCDE, «Panorama de la Educación» 2009).

[87] DE GRIP, VAN LOO Y SANDERS, «El índice de empleabilidad sectorial, la oferta y la demanda de trabajo», Revista Internacional del Trabajo, 3, 2004, pág. 263.

[88] GANGL, «The structure of Labour Market Entrants in Europe: a typological analysis», en VVAA (Ed. MÜLLER y GANGL), Transition from Education to Work in Europe. The integration of Youth into EU Labour Matkets, Oxford, 2003, pág. 107 ss.

[89] Destaca algunos problemas de la hipercualificación, entre otros, MILANA, «El discurso post Lisboa–», op. cit. pág. 11.

[90] Tal y como ha sido constatado desde antiguo. Por todos, STEEDMAN Y WAGNER, «A second look at productivity, machinery and skills in Britain and Germany», National Institute Economic Review, noviembre, 1987.

[91] Al respecto, LOKIEC, «Le chomage partiel: pour une autre aproche», Droit Social, 4, 2009, pág. 398.

[92] AUER, La recuperación del empleo en Europa. El ejemplo de Austria, Dinamarca, Irlanda y los Paises Bajos, Ginebra, 2002, pág. 131.

[93] AUER, La recuperación del empleo–. pág. 32 constata que en países con un mecanismo de formación profesional en alternancia no tan eficaz como el austriaco (menciona el caso francés) las cifras de desempleo juvenil son mucho más elevadas. Evidentemente muchos otros factores deben ser tenidos en cuenta, pero resulta indudable la relevancia del reforzamiento de la calidad de la formación en alternancia como mecanismos de generación de empleo juvenil.

[94] Datos de ANDERSON Y SVARER, «Flexicurity- Labour Market–», op. cit. pág. 412. En 2003 el porcentaje (entre las medidas de activación) de job training era del 25%; de educación profesional el 52%; y de otros el 23%.

[95] Destacando el efecto incentivador de retorno al mercado de trabajo de las políticas activas de empleo en general y de las formativas en particular en Dinamarca, con investigaciones empíricas, GEERDSEN, «Is there a threat effect of Labour Market Programmes? A study of ALMP in the Danish UI system», Economid Journal, 116, 2006, pág. 738 ss

[96] LANG, «Can the Danish model–», op. cit. pág. 12.

[97] ANDERSON Y SVARER, «Flexicurity- Labour Market–», op. cit. pág. 405.

[98] SCHMID, Transitional Labour Markets..., pág. 1.

[99] KLAMMER, «Flexicurity in a life-course perspective», Transfer, 2/2004, p. 289.

[100] Unas reflexiones muy interesantes sobre este tópico, y en torno a los distintos modelos de flexiguridad, en WILTHAGEN, Mapping out–, cit., pp. 10 y 17.

[101] Para una descripción más detallada de esta idea, SCHMID, op. cit., pág. 10, y la biografía allí citada.

[102] Con más argumentos y detalles, NECTOUX y VAN DER MAESEN, «For unemployment–», cit., pp. 2-3.

[103] Sobre este tópico, vg., CASEY y GOLD, «Peer review of labour market programmes in the European union: what can countries really learn from one another», Journal of European Public Policy, 12:1, 2005, pág. 23 ss.

[104] SCHMID, op. cit., p. 14.

[105] En torno a todas las ideas expresadas, debe consultarse el estudio de SCHMID, op. cit., pp. 10 ss., cuyas reflexiones tienen un gran interés.

[106] Sobre este particular, KLAMMER, op. cit., p 293.

[107] Vg., BRUGIAVINI, A., «Early retirement in Europe», European Review, vol. 9, nº 4, 2001, pp. 501 ss.

[108] Sobre este tema, LANG, Can de Danish model –, op. cit., págs. 8 y 12. La misma idea, en el plano teórico, en WILTHAGEN, Mapping out–, op. cit. pág. 21.

[109] Ideas interesantes al respecto en LANG, op. cit., pág. 13 y en WILTHAGEN, op. cit., pág. 17.

[110] Al respecto, WILTHAGEN, op. cit., pág. 11.

[111] CABEZA PEREIRO, «La conciliación de la vida familiar y laboral: situación en Europa», Revista de Derecho Social, nº 31, 2005, pág. 27.

[112] Ibid., pág. 31-32.

[113] Sobre este tema, LOTTE HANSEN, «From flexicurity..», op.cit. pág. 91.

[114] Sobre el particular, KLAMMER, op. cit., pág. 297.

[115] Véase esta idea en LOTTE HANSEN, op. cit, pág. 92.