Lecciones actuales para la regulación de la huelga en los servicios esenciales de una norma sin sombra.

Autor:Mikel Urrutikoetxea Barrutia
Cargo:UPV/EHU
Páginas:219-232
RESUMEN

1. Presentación. 2. Descripción. 3. Valoración. 4. Lecciones para el presente.

 
ÍNDICE
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1. Presentación

Desde el punto de vista formal nos encontramos ante una especie de cajas chinas o muñecas rusas donde una resolución encierra otra dentro sí. En primer lugar tenemos la Orden de 27 de octubre de 1994 del Consejero de Presidencia, Régimen Jurídico y Desarrollo Autonómico cuyo único artículo dispone la publicación del Acuerdo de Consejo de Gobierno del País Vasco de 18 de octubre de ese año. Esta resolución, que se añade como anexo a la orden, consta de dos puntos, en el primero se contiene la aprobación por el Consejo de Gobierno del Acuerdo y en el segundo se ordena su publicación. Seguidamente se anexa el Acuerdo sobre regulación de servicios mínimos en las actividades o servicios esenciales en caso de huelga en la Comunidad Autónoma del País Vasco firmado el 28.09.1994 entre la mayoría sindical y Departamento de Trabajo y SS, que culmina, cómo no, como un anexo final.

El acuerdo es resultado de la iniciativa de la mayoría sindical (ELA-STV, CCOO y UGT) que presenta el documento "Acuerdo sobre regulación de servicios sindicales", Bilbao, 11.02.1992) para que se asuma por parte del Gobierno Vasco, vía

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declaración parlamentaria u otra forma similar, y que generó un proceso de negociación sobre la regulación de los servicios esenciales en caso de huelga. Sin embargo, tras la elaboración de 6 borradores durante ese año, de recibir las propuestas de la patronal al respecto y de efectuarse un dictamen sobre la constitucionalidad de la propuesta (que sirvió de guía importante a la confección final del acuerdo), se produjo una interrupción en la negociación que no se solventó hasta el año 19941.

No obstante, los cambios entre el sexto borrador de fecha 28.07.1992 y el texto final del Acuerdo publicado son mínimos y casi de puro detalle2. No fueron problemas de contenido, a nuestro juicio, los que bloquearían el acuerdo, sino que provinieron de conflictos vinculados a la irrupción de la crisis económica (también entonces), el aumento de la conflictividad social, la variación en la coyuntura política, el desafecto con el partido en el gobierno por parte de los sindicatos por la reforma laboral,...

Aunque en la Comunidad Autónoma nos encontramos en la misma legislatura (IV) y sin cambios de gobierno, en las Cortes Generales el cambio de legislatura y, por ende, de Gobierno se produjo en 19933. La propuesta sindical y los sucesivos borradores de 1992 se insertaban en el umbral de la aprobación del proyecto de Ley de Huelga. Por eso incluían en el apartado V, el compromiso de adaptación del acuerdo a la nueva situación normativa, extremo que en el texto final parece difuminarse un tanto pues no se percibe ya la posibilidad de cambio normativo inmediato.

Los cambios más significativos sobre la propuesta inicial afectan a la Comisión Arbitral que se considera, así definida, como un órgano heterónomo de resolución de las controversias. Supondría un menoscabo de la obligación y potestad del gobierno de tomar las medidas necesarias para garantizar los servicios esenciales4.

En cuanto al formato nos encontramos ante un concierto sindical: los empresarios no participan del acuerdo y sólo intervienen en el procedimiento de fijación de servicios mínimos en la medida que mantienen su potestad directiva y, en con-

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creto, la de designar a los trabajadores que deben realizar los servicios mínimos5.

No es tampoco un acuerdo que acepte la autorregulación general6(al estilo de lo preceptuado en los artículos 17 y 18 del Proyecto de Ley de Huelga de 1992), ya que se mantiene la potestad gubernativa (de acuerdo con el art. 10.2 del RD Ley 17/1977, de Relaciones de Trabajo, depurado éste por la jurisprudencia constitucional7) y se admite sólo la propuesta sindical en caso de una huelga determinada. Pero incluso en este caso es la autoridad gubernativa quien posee la última palabra en la determinación de las medidas necesarias para el mantenimiento de los servicios esenciales. Otra razón que le aleja de la autorregulación es porque estamos ante un acuerdo o concierto entre la autoridad gubernativa y los sindicatos, no una mera actividad de estos, sancionada por la autoridad gubernativa después.

Se puede visualizar como una modulación de la potestad gubernativa, incrementando la faceta negociada de la determinación de los servicios mínimos, lo cual sirve para disminuir los rasgos coactivos y autoritarios que dificultan la responsabilización de los sindicatos y el surgimiento de formas de autodisciplina8.

Formalmente el acuerdo comprende un primer nivel de identificación de ese concepto jurídico indeterminado que son los servicios esenciales, mediante la alusión de los derechos fundamentales concretos implicados en los mismos y la enumeración de las actividades que posibilitan o materializan esos derechos.

En el segundo nivel se presenta el procedimiento de negociación de servicios mínimos que incluye cuatro fases sucesivas (propuesta sindical, negociación, Comité de garantía y decreto), que se van sucediendo de considerar la autoridad gubernativa responsables que lo presentado en la etapa anterior no es suficiente garantía para asegurar los servicios esenciales. En el tercer nivel se plantean algunas pautas sobre el procedimiento de designación de los trabajadores para que efectúen los servicios mínimos fijados. A estos tres niveles les siguen diversos aspectos complementarios (referidos a la temporalidad del acuerdo, a la comisión de seguimiento, etc.).

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2. Descripción

Entrando en una descripción más pormenorizada9, debemos señalar que el acuerdo se estructura en un prefacio, donde se justifica la necesidad de intervenir, siete apartados y un anexo.

En gran parte el preámbulo no es novedoso, pues su inicio es una traslación literal de la habitual justificación que se introduce en las resoluciones que establecen los servicios mínimos en caso de huelga en servicios esenciales10. Se presenta la posible situación de tensión entre el ejercicio del derecho de huelga y otros derechos fundamentales, donde los servicios esenciales aparecen como un límite externo que procura un equilibrio razonable entre unos y otros derechos. En ese contexto el Acuerdo se ve como un instrumento útil para llegar a la determinación consensuada de los servicios mínimos.

En el primer apartado se delimitan los servicios esenciales, en el segundo se recoge el procedimiento negociado para establecer los servicios mínimos, el tercero la Comisión de garantía y la fijación de los servicios mínimos por el gobierno, en el cuarto se aborda la cuestión de la designación de los trabajadores que deban cumplir esos servicios, en el quinto y en el sexto se hace una referencia a la negociación colectiva y a la naturaleza temporal del acuerdo y el último versa sobre la comisión del seguimiento.

En cuanto a la definición de qué se entiende por servicios esenciales se efectúa mediante dos movimientos, de manera similar a lo regulado en la Ley italiana 146/1990. En el primero se procede a acotar los derechos o bienes que se encuentran tras los servicios cuyo mantenimiento se debe garantizar11, una vez que se precisa que la forma jurídica de organizar los servicios es intrascendente para que sean calificados como esenciales. Más allá, por tanto, de una referencia genérica a los bienes y derechos protegidos constitucionalmente12, como en el art. 15.1 del Proyecto de Ley de Huelga de 1992, que en realidad serían prácticamente todos, se efectúa una concreción, especificándose qué derechos fundamentales o bienes

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constitucionales son los que deben generar tal protección por parte de los poderes públicos. Son los siguientes:

* El derecho a la vida.

* El derecho a la integridad física y a la salud.

* El derecho a la libertad y a la seguridad.

* El derecho a la libre circulación por el territorio nacional.

* El derecho a la libertad de información.

* El derecho a la educación.

* El derecho a la tutela judicial efectiva.

* El desarrollo por los poderes públicos, de las funciones constitucionales atribuidas a los mismos13.

Esta última expresión en su literalidad es excesiva ya que podría entenderse que todas las funciones constitucionales de los poderes públicos son servicios esenciales y esto, sin duda, resulta abusivo. Una interpretación más estricta vincularía el ejercicio de los poderes públicos con alguno de los derechos mencionados con anterioridad.

La segunda fórmula para delimitar los servicios esenciales, contemplada también en el proyecto de Ley de Huelga de 199214, es la presentación de las actividades que expresamente se consideran servicios esenciales en la medida que preservan o materializan alguno de los derechos citados en el punto anterior. Se trata de una larga lista de quince actividades15, la última de las cuales repite el último de los bienes anteriores16, lo cual quizás desde un punto de vista técnico fuera mejor plantearlo de otra manera ya que es confuso utilizar las mismas palabras para presentar el bien y el servicio que garantiza o materializa el mismo. Todos ellos son bienes o servicios de primera necesidad. En varios de los supuestos se procede a realizar una delimitación ulterior (en educación, por ejemplo, sólo se

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recoge como esencial lo concerniente a la superación de grados o cursos y no la mera docencia17).

Por último el acuerdo añade la posibilidad de definir nuevas actividades como servicios esenciales bien por acuerdo dentro de la Comisión de Seguimiento o, en caso de desacuerdo, a propuesta de la Comisión de Garantía, siempre en su caso dentro de los plazos necesarios si se tratase de un servicio dentro de una huelga convocada. Esta posibilidad, no existente en el proyecto de ley de Huelga al tratarse de una propuesta normativa, se adecua a la naturaleza convencional del acuerdo y a la existencia de órganos de gestión e interpretación del mismo. Estamos, pues, ante...

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