L'organització comarcal

La regulació que estableix la Constitució espanyola vigent sobre el règim electoral local és concisa i flexible. El sistema d'elecció dels òrgans de govern locals només es concreta quant al nivell bàsic local dels municipis (art. 140 CE). Pel que fa als altres ens locals, de la Constitució es deriva, en essència, l'obligació d'emprar un sistema representatiu de selecció dels seus òrgans de govern; és a dir, qualsevol⁷ sistema que compleixi amb l'exigència de la representativitat democràtica.

La legislació a la qual remet la Constitució i que conforma el quadre normatiu del règim electoral general es troba recollida en una pluralitat de lleis de diferent naturalesa, orgàniques o bàsiques, i, de diferent titularitat competencial, estatals o autonòmiques. La legislació fonamental i d'aplicació obligatòria a tot el territori, és a la Llei orgànica 5/1985, de 19 de juny, del Règim electoral general,⁸ tot i que ens trobem que aquesta norma no regula cap sistema electoral per a les entitats locals supramunicipals, com són les comarques. Per aquesta raó, hem de recórrer a la legislació supletòria bàsica del títol IV de la Llei 7/1985, de 2 d'abril, reguladora de les bases de règim local (en endavant LRBRL), en relació amb la qual observem que, a part d'alguna referència mínima, ens remet al seu torn al legislador autonòmic per tal que reguli el sistema d'elecció dels ens locals supramunicipals. Per l'argument exposat, i pel fet afegit que l'Estatut d'Autonomia català ha assumit la competència exclusiva sobre el règim localPage 138 (art.9.8), podem concloure que la regulació del sistema d'elecció dels consells comarcals correspondrà al legislador català, en el marc de les prescripcions bàsiques de les normes damunt esmentades. A la pràctica, aquesta regulació s'ha dut a terme mitjançant la Llei 6/1987, i la Llei 22/1987, de 16 de desembre, per la qual s'estableixen la divisió i l'organització comarcals de Catalunya i l'elecció dels consells comarcals (en endavant Llei 22/1987).

La normativa electoral estatal no conté cap altra referència al règim electoral comarcal que aquest precepte bàsic. Nogensmenys, del seu contingut es deriven algunes limitacions importants a les quals s'ha d'ajustar el legislador autonòmic a l'hora de regular el tema de les eleccions comarcals. En aquest sentit, l'article 42.3 de la LRBRL sembla impossibilitar el sistema d'elecció directe dels consells comarcals en establir que els òrgans de govern de les comarques «seran representativos de los ayuntamientos que agrupen»; limitació que ha estat prou discutida per la doctrina. D'acord amb una part d'aquesta, el fet que es parli d'ajuntaments i no de municipis sembla que exclou la possibilitat d'elecció directa dels òrgans comarcals mitjançant llistes ad hoc votades per sufragi universal, de manera que no es podria negar que la referència que conté eL precepte no va adreçada a la població comarcal, sinó a les institucions que integren les comarques. Seguint amb aquesta argumentació, cal contrastar aquest precepte amb l'article 43 de la mateixa norma, que, en relació a les entitats metropolitanes, estableix que els òrgans de govern han de ser representatius dels municipis. Quan es parla de municipis, sí que es pot entendre que la representació és articulable a través de dos elements: d'una banda, el municipi com a població i, d'altra banda, els ajuntaments. El primer paràmetre permetria l'establiment d'un sistema d'elecció directe, mentre que el segon paràmetre, d'acord amb l'anterior interpretació de l'article 42.3, només permetrà jugar amb un sistema indirecte d'elecció que, no obstant això, ofereix al legislador un ventall de possibles solucions diferents.

Una altra part de la doctrina opina que el legislador autonòmic s'hauria pogut arriscar optant per una interpretació àmplia d'aquest article bàsic (identificant el concepte d'ajuntamenc amb el de municipi), entenent que no pretenia imposar una limitació tan estricta i instaurant així un sistema d'elecció directe que garantís realment l'element de representativitat. Si bé no es pot oblidar que l'article 42.3 lliga amb l'article Ò.2b de la mateixa LRBRL en què no es parla de la comarca com a ens local territorial sinó com a simple ens local, ja s'ha dit que aquesta caracterització està superada d'acord amb la interpretació del nostre bloc normatiu, de manera que no es pot censurar una interpretació flexible d'un precepte, l'esperit inicial del qual no s'identifica amb la comarca com a ens local de naturalesa territorial, i, per tant, representatiu d'una col·lectivitat de ciutadans; amb més raó si per aquest motiu els consells comarcals no gaudiran de la legitimitat que els atorgaria el fet d'ésser elegits directament pels ciutadans del territori comarcal. Així mateix, en aquest aspecte no s'ha tingut en consideració l'experiència estrangera per dissenyar el sistema d'elecció de les comarques. Seguint els antecedents de dret comparat, es pot comprovar com, normalment, els segons nivells de l'Administració local són elegits directament. Tenim, per exemple, els casos dels kreis a la República Federal Alemanya, els counties a la Gran Bretanya, les federacions i aglomeracions de municipis a Bèlgica, el departament a França, i,Page 139 la província a Itàlia.⁹ Al nostre Estat també trobem aquesta vinculació dels òrgans de govern amb la seva població subjacent als nivells locals de les diferents comunitats autònomes.¹⁰ Finalment, tenim la nostra pròpia experiència d'un sistema comarcal d'elecció directe a la Vall d'Aran.

Tanmateix, com a contrapunt a aquesta crítica, podríem buscar algunes de les raons que en el seu moment van fer el pes al legislador autonòmic, decantant-lo cap a la decisió d'optar pel sistema d'elecció indirecta. Potser va considerar que la comarca encara estava poc arrelada pel fet d'ésser un ens nou, i que unes eleccions comarcals no tindrien raó de ser en una població poc conscienciada. O potser es va escollir aquest sistema per donar menys èmfasi a la vessant política: la inclusió d'una nova peça política dins del sistema, ja prou complex, de Catalunya, hauria d'obrar en un sentit més aviat negatiu, atès que el difícil equilibri polític-inscitucional entre l'Estat, la Generalitat, les diputacions i els ajuntaments quedaria perjudicat amb un nou centre d'interessos partidistes que complicaria encara més el panorama i dificultaria les relacions de cooperació sense la qual és inviable l'acció comarcal. Una altra raó podria ser el fet que el legislador català, que ha destacat el paper de la comarca com a element indirecte de reforma de l'estructura municipal, volgués donar més pes als petits municipis mitjançant un sistema d'elecció que, com veurem més endavant, els afavoreix. Finalment, potser només va optar per aquest sistema per tal de no exposar-se a un recurs d'inconstitucionalitat per part de l'Estat i poder així tirar endavant amb promp-tesa el tema de l'organització comarcal.

La problemàtica que planteja l'article 42.3 de la LRBRL no acaba, però, amb aquest tema. Encara se'ns presenten dues qüestions més: en primer lloc, dilucidar si de la norma bàsica deriva la necessitat que els consellers comarcals reuneixin la condició de regidors de les corporacions municipals i, en segon Hoc, determinar si és necessària la presència directa de tots i cada un dels ajuntaments a l'òrgan de govern comarcal. La resposta ha de ser per força negativa en els dos casos, puix de ta lletra de la Llei no es pot deduir taxativament ni una cosa ni l'altra. Ja veurem, però, com soluciona aquests temes la nostra norma.

El procediment d'integració dels òrgans de govern representatius de les comarques havia de donar resposta a dos requeriments: d'una banda, configurar uns òrgans no gaire nombrosos i, d'altra banda, fer possible la presència dels representants dels municipis integrants de la comarca sense distanciar-se gaire de les regles que postulen una certa proporcionalitat segons el pes de cada municipi. El legislador català va entendre que la definició del sistema d'elecció dels consells comarcals era un dels aspectes clau de la llei. Va rebutjar una fórmula d'elecció que es basés en una relació fíduciària amb els seus municipis i que topava frontalment amb la naturalesa d'ens territorial que té la comarca, i va optar finalment per un mecanisme d'elecció indirecta en què el criteriPage 140 seguit per a la provisió dels escons combinava la representativitat política dels ajuntaments que agrupa la comarca i la de la població global. Tanmateix, el sistema resultant és summament complex des del punt de vista tècnic i presenta problemes en el moment de la seva aplicació concreta. En efecte, la regulació prevista als articles 20 a 24 del capítol II de la Llei 6/1987 es basa en un sistema mixt que té en consideració tant el nombre de regidors com el nombre de vots obtinguts per cada formació política que hagi superat un determinat percentatge mínim de vots a les eleccions municipals de la comarca (3 %). Es calcula, aleshores, el percentatge que representen ambdós paràmetres i seguidament es multiplica el percentatge de regidors per la fracció de dos terços i el dels vots corresponents a cada formació política per la fracció d'un terç. Sobre aquests paràmetres s'aplica la regla d'Hondt per tal d'assignar els llocs dels consells comarcals a cada partit, coalició, federació i agrupació. Un cop feta aquesta assignació, la Junta Electoral convoca els representants de les formacions polítiques que hagin obtingut llocs en el consell comarcal per tal que designin, entre els qui gaudeixen de la condició de regidors municipals, les persones que han d'ésser proclamades consellers. Nogensmenys, entre els consellers que ha d'escollir cada formació política, no n'hi podrà haver més d'un terç que pertanyin al mateix municipi (llevat dels supòsits en què això els impedeixi ocupar tots els llocs que els corresponen).

No són poques les crítiques que suscita aquest sistema establert pel nostre legislador. Per començar, el percentatge mínim de vots que s'exigeix a les formacions polítiques per entrar en el procés electoral determinarà que al voltant d'un 35 % dels ajuntaments no estigui representat als consells comarcals.¹¹ Una objecció més greu mereixen les fraccions multiplicadores que s'apliquen al percentatge de regidors i al de vots. Aquests coeficients són discriminatoris ja que en donar un pes més gran al nombre de regidors sobre el total dels vots, provoquen que les proporcions no siguin representatives Í estiguin trencades. En aquest sentit, destacar el nombre de regidors municipals com a base per a la distribució dels escons de conseller a nivell comarcal significa adoptar un escalat no proporcional per a una finalitat diferent per a la qual va ésser establert.¹² La conseqüència és que municipis amb pocs habitants i amb un gruix de població poc representatiu del total d'habitants de la comarca poden obtenir més representació que la resta de municipis aglutinants de la majoria de la població comarcal. I precisament aquest és un tret característic de la població de Catalunya: la concentració de població en grans municipis urbans i l'existència de petits municipis rurals poc poblats. Si lliguem a més aquesta circumstància al panorama actual de la correlació de les forces polítiques a Catalunya, el resultat és que sortirà guanyant el vot conservador implantat a les petites col·lectivitats del medi rural, gairebé sempre d'orientació política contrària a la predominant a ies capitals urbanes comarcals. S'afavo-Page 141reix, doncs, les opcions polítiques amb més implantació als petits municipis, produint així una alteració de forces polítiques, producte d'una distorsió de la proporcionalitat¹³ que provoca el menyscapte de representació, a nivell comarcal, de les forces polítiques més implantades als grans municipis urbans. Igualment, tampoc no es preveu una redistribució territorial dels escons atribuïts a cada opció política, ni a nivell de la mateixa fórmula legal ni tampoc a nivell de la instància decisòria de l'assignació concreta de persones als escons assolits: els representants dels partits. Així, per exemple, aquests podrien compensar un xic els efectes distorsionadors si, sobre el nombre de regidors obtinguts per una opció als petits municipis, s'escollissin també regidors per-tanyents a municipis mitjans i grans.

Altrament, el segon moment del procediment electoral aixeca la polèmica següent: la intervenció dels representants dels partits polítics, un cop determinat el nombre d'escons que pertoca a cada opció. En efecte, aquesta intervenció deixa sense capacitat decisòria els membres dels ajuntaments i fa palesa una voluntat de tenir mecanismes de control per part dels partits polítics. Hom pensa que la fórmula adoptada podria plantejar problemes de dubtosa adequació a la filosofia del criteri de representació establert per la norma bàsica. Nogensmenys, adoptar una altra solució, com preveure la intervenció dels regidors electes de cada partit a l'elecció dels consellers, també podria comportar, a la pràctica, una veritable designació dels esmentats consellers per part del partit polític, en actuar els regidors electes com a simples apoderats del seu partit.

En darrer terme, encara resten dos temes més derivats de l'operalització pràctica del sistema electoral: l'un és que un tant per cent no menyspreable dels pobles catalans es podria quedar sense cap representant, en ésser superior el nombre total de pobles que el de consellers comarcals -i això en el cas ideal en què es posessin d'acord les formacions polítiques perquè hi hagués com a mínim un representant de cada poble de la comarca-, si bé una solució en sentit contrari produiria un augment tal en la xifra de consellers que comportaria macroconsells de funcionament inviable. El segon i últim aspecte és que també un tant per cent dels regidors de candidatures independents quedaria exclòs en el moment de constituir els consells, atès que només poden sumar els seus vots i els seus regidors aquelles forces que hagin concorregut amb el mateix nom als pobles de la comarca.¹⁴

Hem tingut l'ocasió de comprovar que ensopegar amb un sistema d'elecció que combini representativitat territorial i proporcionalitat demogràfica i política per tal de configurar unes institucions realment representatives i no purament instrumentals noPage 142 és un tema senzill. Dintre del mecanisme d'elecció indirecta, la Llei bàsica deixa obert un ventall de possibilitats a l'hora de dissenyar el procediment electoral en concret. Veurem, doncs, altres lleis comarcals i les propostes que preveuen:

1. La Llei asturiana 3/1986, de 15 de maig, reguladora del procediment de creació de les comarques, estableix un sistema d'elecció indirecta tot seguint el criteri de la integració en el consell comarcal dels representants elegits per cada corporació municipal entre els seus membres. Aquesta elecció haurà de respectar la composició proporcional de les forces polítiques que integren la corporació, tant en relació al nombre de regidors com a la seva representarivitat política (art 9.3). La comarca asturiana ha de representar, doncs, a tots els ajuntaments dels municipis agrupats i també a tots els grups polítics de cada un d'ells. És òbvia la indefinició d'aquesta fórmula que, en no establir unes regles més específiques, no assegura la correcció del procediment d'elecció dels consellers comarcals (no prescriu ni tan sols un escalat numèric dels membres que haurien d'integrar el consell comarcal). Correspondrà a les futures lleis de cada comarca el desplegament posterior d'aquest mecanisme d'elecció, amb el perill que es produeixin grans desequilibris si la presidència del consell comarcal tal i com estableix la Llei 3/1986, està integrada per un representant de cada municipi dels que integren el territori comarcal, ja que, què succeirà en aquelles comarques on el terme comarcal és petit però està integrat per molts municipis? Serà viable un govern mitjançant un òrgan col·legiat de caràcter multitudinari? I, per contra, en aquelles altres que tenen una gran extensió geogràfica però les integren pocs termes municipals, ho serà amb un òrgan de caràcter minúscul? La realitat és que, com ja ha dit algun autor (J. Prats i Català), aquest sistema asturià respon més a l'objectiu d'impedir o de dificultar que al de permetre o impulsar la creació de les comarques.

2. Més interessant és la proposta adoptada per la Llei 16/1990, de 13 de juliol, de regulació del règim especial de la Vall d'Aran, la qual estableix, com ja hem apuntat anteriorment, un sistema d'elecció directa dels consells comarcals mitjançant llistes tancades i d'acord amb la fórmula d'Hondt. Per a l'elecció dels consellers «generals» aranesos podran presentar candidatures els partits, federacions o coalicions legalment registrades, o els mateixos electors de cada terçon. Els sis terçons històrics de la Vall d'Aran són integrats cadascun per una sèrie de territoris municipals i constitueixen les sis circumscripcions electorals en què es divideix la Vall per a les eleccions municipals.

3. En ei cas concret de la comarca de El Bierzo, creada per Llei 1/1991, de 14 de març, del Parlament de Castella i Lleó, i d'acord amb les previsions legals bàsiques, el Ple del Consell Comarcal és un òrgan representatiu dels ajuntaments integrat per un nombre no determinat de membres. Efectivament, tots els ajuntaments dels municipis integrats en la comarca tenen representació en el Ple del Consell Comarcal a través d'un nombre de regidors variable en funció de la seva població. Així, el repartiment s'efectuarà amb el barem següent: un regidor per als municipis amb un nombre de residents no superior a cinc mil, tres per als municipis que tinguin més de cinc mil residents i menys de cinquanta mil i set representants per al municipi de Ponferrada. El procediment per distribuir els llocs del Consell Comarcal entre els partits, coalicions, federacions i agrupacions d'electors és el sistema d'Hondt previst a l'article 163 LOREG aplicat sobre la base dels vots obtinguts a les eleccions municipals, un cop constituïts els ajuntamentsPage 143 dels municipis que integren la comarca. Es tracta, doncs, d'un sistema d'elecció indirecta similar al previst a la LOREG per a les diputacions provincials que pren com a base per a la distribució dels escons cada un dels municipis. Posteriorment, seran els regidors de les formacions polítiques que hagin obtingut llocs en el Consell Comarcal els qui, d'entre ells i per separat, escolliran els qui n'han de ser membres.

4. Finalment, cal esmentar la Llei 10/1993, de 4 de novembre, de comarcalitza-ció d'Aragó, puix fa Un pas endavant en aquest tema, en el sentit que estableix un sistema d'elecció indirecta però basat únicament en el paràmetre dels vots obtinguts a la comarca, una vegada constituïts els ajuntaments. En altres paraules, es respecta la interpretació literal de l'article 42.3 LRBRL ja que el còmput de vots es calcula en relació amb el resultat de les eleccions municipals, però, a l'efecte d'assignar els llocs del consell comarcal respectiu, s'aplica la regla d'Hondt únicament sobre el paràmetre del nombre total de vots. Podran participar en aquest procés electoral tots els partits, coalicions, federacions i agrupacions d'electors que hagin obtingut algun conseller i, com a mínim, el 3 % o més dels vots a la comarca (art. 17 i 18). Aquesta norma és, doncs, una mostra que es podia combinar el sistema d'elecció indirecta amb un grau més elevat de legitimació democràtica en el sentit que els consellers electes es recolzaran directament en la població subjacent. Val a dir, però, que el projecte de llei de comarcalització aragonès establia inicialment el sistema mixt «nombre de vots-nom-bre de regidors municipals», i s'introduí més tard aquesta modificació afortunada en el text definitiu de la llei.

5. Abans de tancar amb aquesta part del treball, només volem deixar plantejada i a grans trets una proposta que podria oferir solucions més idònies que les exposades,¹⁵ en el benentès, però, que cap solució no serà mai perfecta. Aquesta proposta, de forma similar a la tot just esmentada Llei aragonesa, utilitzaria el nombre de vots com a paràmetre per a l'assignació de llocs en el consell comarcal, en comptes del criteri de regidors, i evitaria així incorporar un escalat no proporcional que només té sentit quan es tracta d'eleccions municipals i que, com ja hem dit, produeix grans desigualtats entre els electors de la comarca quan s'utilitza per a la configuració dels consells. Paral·lelament, i com ja hem esmentat anteriorment, el caràcter d'«òrgans representatius dels ajuntaments» que prescriu l'article 42.3 LRBRL està garantit, en adoptar com a criteri de representativitat per a l'elecció dels consells comarcals la base electoral d'aquests ajuntaments. Per millorar l'esmentada opció, i un cop assignats els escons a les diferents opcions polítiques (aplicant el sistema d'Hondt per exemple), la proposta podria incorporar criteris de distribució d'aquests escons per a grups de municipis que garantissin la proporcionalitat demogràfica d'aquests i que asseguressin la representació dels diferents tipus de municipis, inclosos els més petits. Finalment, en una tercera fase del procediment, es podria optar per la solució que els mateixos regidors de les formacions polítiques que haguessin obtingut escons (en comptes dels representants dels partits polítics), escollissin d'entre ells, i dins de cada grup de municipis, els que haguessin de nomenar-se consellers. Potser no es podrà evitar que els regidors electes segueixin les ordres dels seus partits polítics, però, si més no, es tracta d'assegurar que els futurs consellers siguin regidors provinents dels diferents grups de municipis.

Page 144

Les entitats locals d'existència necessària tenen reconeguda la seva autonomia als articles 140 i 141 del text constitucional.

Com hem dit anteriorment, la comarca és un administració pública de caràcter local que, com qualsevol ens públic territorial, ha de realitzar una sèrie d'activitats i prestar un conjunt de serveis a l'abast de l'administrat dintre del seu àmbit comarcal. Amb aquesta finalitat, gaudirà d'una organització administrativa pròpia en la qual s'integraran mitjans personals, materials i econòmics, i desenvoluparà una activitat administrativa en virtut d'un conjunt de potestats que ran efectiva la seva autonomia. El poder més domèstic, més íntim i vinculat a aquesta autonomia local és el poder d'autoorganitzar-se.¹⁶ Autoorganitzar-se comporta el domini del propi espai administratiu, en el sentit de poder-lo ordenar, estructurar i adaptar a les circumstàncies geogràfiques, sociològiques i culturals del nou ens local. Es tracta, doncs, d'establir una organització pròpia que permeti satisfer les necessitats col·lectives dintre del propi àmbit territorial d'actuació. En resum, podem dir que el contingut de la potestat d'autoorganització abasta la forma en què es desenvolupa l'autogovern, tant des de la determinació de l'estructura organitzativa al servei dels fins propis i específics (llibertat d'organització), com des de la fixació dels criteris Í regles ordenadores del seu funcionament (llibertat de funcionament).

Nogensmenys, igual com l'autonomia local no és absoluta,¹⁷ tampoc la potestat autoorganitzatòria no significa una llibertat absoluta de disposició en la configuració de l'organigrama administratiu ni en la dels seus criteris rectors de funcionament. D'una banda, la potestat organitzatòria local està limitada per un conjunt de criteris reconeguts en el mateix text constitucional i que conformen qualsevol model de govern: el pluralisme polític, la solidaritat, la participació democràtica, el caràcter representatiu, etc. D'altra banda, també està limitada pels principis organitzatius recollits a l'article 103 CE i aplicables a totes les administracions públiques.¹⁸ Partint d'aquests principis, són possibles formulacions organitzatives de detall de caràcter diferent. D'acord amb el nostre ordenadament, correspondrà a altres instàncies d'àmbit territorial superior al local (l'estatal i l'autonòmica) el disseny del model organitzatiu de govern dels ens locals sense que cap de les dues instàncies pugui excloure l'altra ni monopolitzar el tractament de les qüestions organitzatives. El fet és que tant l'Estat com les comunitats autònomes tenen facultats de modulació organitzativa sobre els ens locals, fonamentades en els títols competencials dels articles 149.1.18 i 148.1.2 CE. En altres paraules, la mateixa garantia institucional que preserva l'autonomia dels ens locals, justifica el fet que l'Estat reguli de manera uniforme, tot establint un marc legal mínim, el règim jurídic d'actuació de totes les administracions locals.¹⁹ Tanmateix, pelPage 145 joc legislació bàsica estatal-legislació de desplegament autonòmica, les comunitats autònomes que hagin assumit competències en matèria de règim local (art.9.8 EAC) també podran regular en aquest àmbit. La qüestió és trobar un punt d'equilibri en el sentit que el contingut de les regulacions estatal i autonòmica respecti l'existència d'un àmbit reservat a l'autonomia organitzativa local, en el nostre cas de l'ens comarcal.

Originàriament, l'estudi conjunt dels articles 5, 20.2 i 32.2 de la LRBRL configurava un determinat ordre de prelació en l'aplicació de tes fonts de l'ordenament jurídic local:

1. La normativa bàsica que conté la LRBRL.²⁰

2. Els reglaments orgànics dels ens locals.

3. La llei o norma reglamentària autonòmica.

4. La llei (no bàsica) o norma reglamentària estatal.

   D'acord amb la redacció primigènia d'aquests preceptes, la legislació autonòmica només s'aplicaria quan l'entitat local no aprovés el seu propi reglament orgànic o quan havent-lo aprovat, deixés de regular qualsevol qüestió organitzativa i de funcionament de l'entitat. En cas contrari, l'aprovació per part de les entitats del reglament orgànic corresponent, constituïa, en definitiva i juntament amb les previsions de la LRBRL, el dret pel qual s'ordenava l'organització i funcionament d'aquestes. L'elaboració del Reglament estatal d'organització, funcionament i règim jurídic de les entitats locals (en endavant ROF), aprovat pel Reial decret 2568/1986, de 28 de novembre, en compliment de la disposició final primera de la LRBRL, i que regula els criteris de l'organització necessària i complementària de les entitats locals territorials (entre d'altres temes), plantejava dubtes quant a la seva aplicació, i va ser l'antiga Direcció General de l'Administració Local qui va dictar una resolució per tal d'aclarir la posició d'aquesta norma dintre del sistema de fonts en aquest àmbit. A tall de resum, la conclusió era que la legislació autonòmica continuava tenint un abast supletori, tot i que es tractava d'una supletorietat de primer grau enfront de la supletorietat de segon grau del ROF, el qual només s'aplicava transitòriament, mentre no fos substituït per la normativa autonòmica.

   No podem deixar de criticar la solució que establia la normativa bàsica, puix conduïa a l'extrem que un simple reglament local s'aplicaria preferentment sobre la llei autonòmica. Encara que prescindíssim del principi de jerarquia normativa i apliquéssim el de competència, en aquest cas no ens trobem davant d'una divisió originària d'esferes d'actuació política qualitativament iguals, com succeeix amb la Constitució i els estatuts d'autonomia, entre l'Estat i les comunitats autònomes, sinó que ens trobem davant d'una relació entre dues instàncies que tenen posicions diferents a l'estructura dels poders públics: les comunitats autònomes amb autonomia política i administrativa i les corporacions locals amb autonomia administrativa. D'aquest parer ésPage 146 també el Tribunal Constitucional, que en la Sentència 214/1989, de 21 de desembre, donà un giravolt a l'ordre de prelació del sistema de fones, declarant inconstitucionals l'article 5 en la seva totalitat i alguns incisos dels articles 20.2 i 32.2 de la LRBRL. Pel que fa a l'article 5, l'alt Tribunal considerà que el precepte tenia «naturaleza me-ramente interpretativa, sin contenido material alguno, lo que hace alprecepto constitució-nalmente iiegítimo. El orden defuentes de un ordenamiento compuesto es el establecido por el bloque de la constitucionalidad, sin que uno de los elementos de esa realidad compuesta, en este caso el legislador estatal, pueda imponer a todos los demas, como única interpreta-ciónposible, la que élmismo hace». Amb una al·lusió més directa a la qüestió organitza-tiva, el Tribunal considerà també que alguns incisos dels articles 20.2 i 32.2 eren inconstitucionals perquè relegaven la normativa autonòmica a «una posición secundaria, de orden subsidiària o supletòria en cuanto a su eficàcia» respecte del reglament orgànic de l'entitat local. En definitiva, aquesta resolució postula l'aplicació preferent de la legislació autonòmica sobre el reglament orgànic local, puix, com hem dit abans, és evident que les comunitats autònomes han de poder establir una regulació sobre el règim organitzatiu dels ens locals que integren el seu territori i, amb més raó, per a aquells ens als quals es reconeix una forta «interiorització» autonòmica, com és el cas de la comarca. No obstant això, cal fer una crítica a aquesta Sentència constitucional, en et sentit que no estableix criteris hermenèutics que serveixin per delimitar l'abast màxim del contingut d'aquesta regulació autonòmica. Malgrat que la mateixa Sentència reconeix l'existència d'un àmbit reservat a l'autonomia organitzativa local, el problema serà, a la pràctica, evitar que la potestat d'autoorganització de què gaudeixen les entitats locals esdevingui una potestat residual.

   Pel que es refereix a la comarca, i concordantment amb l'argumentació exposada, l'ordre de prelació de les fonts en aquest àmbit, ta! com estableix la disposició final segona de la Llei 8/1987, seria el següent:

1. La normativa bàsica estatal relativa a les diposicions comunes a tots els ens locals (i molt especialment en aquest tema, el títol V LRBRL sobre règim de funcionament, relacions interadministratives, informació i participació ciutadanes, etc.).

2. La normativa general autonòmica sobre règim local que conté la Llei municipal catalana (concretament, en el tema organitzatiu, a part del títol VI, el títol IX, «Del funcionament dels ens locals»).

3. La Llei 6/1987 d'organització comarcal catalana que, per mandat de l'article 83 de l'abans esmentada Llei municipal, regula l'organització bàsica o necessària de la comarca {art. 13 a 19). Es preserva així una uniformitat de base mínima que no fa sinó garantir la possibilitat del desenvolupament posterior de l'autonomia local comarcal.

4. El reglament orgànic comarcal (en endavant ROC), que s'aplicarà pel que fa a la creació dels òrgans complementaris, el funcionament dels òrgans comarcals, la informació i participació ciutadanes i l'estatut dels seus membres, tal com estableixen la disposició addicional segona de la Llei 8/1987 i l'article 13.3 de la Llei 6/1987. Com veiem, la potestat d'autoorganització es personifica en el Consell Comarcal per mitjà d'aquests reglaments, però també ho pot fer mitjançant l'adopció d'acords en sessió plenària. Normalment, aquests últims es corresponen amb afers de l'àmbit domèstic de l'actuació diària de l'enticat, sens perjudici que algunes de les determinacions quePage 147 s'adoptin, en la mesura que siguin susceptibles de successives aplicacions, assumeixin un clar component normatiu; component normatiu, per contra, inherent al ROC, el qual regula la configuració externa de l'ens comarcal i el seu funcionament bàsic amb clara vocació de permanència i estabilitat, per mitjà d'aquesta norma objectiva, presidida per una llei anterior que així ho habilita.

Abans d'entrar en l'estudi dels reglaments orgànics, ens hauríem de referir breument al model d'organització administrativa bàsica que estableix la Llei 6/1987 per a la comarca, sens perjudici de tractar-lo posteriorment amb més detall. La definició del model d'organització burocràtica administrativa és important a l'hora de configurar aquest nou ens, per tal que pugui recollir amb suficiència, capacitat i eficàcia, l'administració deis interessos comarcals.

La Llei encomana el govern i administració de la comarca a l'anomenat «consell comarcal» (art. 12). Seguint el seu text, són òrgans necessaris del consell comarcal: el ple, el president, un vicepresident i la comissió especial de comptes (art. 13). La novetat més significativa que presenta l'organització de la comarca és la creació, com a òrgan necessari, d'una nova figura amb funcions executives: el gerent comarcal (art. 13.2). La Llei tracta de superar l'esquema usual d'altres corporacions locals en què les funcions representatives i executives recauen sobre el mateix òrgan, separant així re-presentativitat i gestió. Com veurem més endavant, en aquesta línia també han evolucionat les estructures locals del dret comparat (República Federal Alemanya, Gran Bretanya, Estats Units.), on s'ha demostrat que moltes vegades la representativitat està renyida amb l'eficàcia i que distingir l'element representatiu de l'element d'estricta gestió pot donar resultats positius. Avançarem, doncs, que es tracta d'un model d'organització gerencial que prioritza els aspectes professionals per sobre dels representatius. Nogensmenys, podem objectar d'antuvi que la figura del president no és exclusivament representativa o simbòlica, de manera que es poden plantejar relacions conflictuals amb el gerent. En qualsevol cas, del text de la Llei es desprèn que el consell comarcal, pel gruix de competències amb caràcter mínim que té atribuïdes i pel fet d'elegir els dos òrgans unipersonals esmentats -president i gerent-, és, en definitiva, l'epicentre de l'organització comarcal.

Com hem exposat anteriorment, la Llei 6/1987, estableix, amb caràcter mínim, la definició, les competències i les regles de funcionament dels òrgans necessaris de l'organització comarcal. Deixa així un ampli ventall de possibilitats organitzatives complementàries en mans dels consells comarcals, que es manifesten amb l'elaboració de reglaments orgànics propis. L'aprovació dels corresponents reglaments orgànics s'ha demorat, per regla general, gairebé un any des de la constitució dels consells comarcals, i a més, no totes les comarques gaudeixen d'aquesta norma d'organització pròpia. Els reglaments orgànics esdevenen, així, la font normativa bàsica en l'àmbit organitza-tiu per la qual es regeix l'entitat comarcal. A l'igual que qualsevol norma d'organització administrativa, s'inspiren en criteris d'eficàcia i transparència d'actuació i respecten, així mateix, els principis d'autonomia local, de legalitat i de protecció dels drets ciutadans reconeguts en la nostra Constitució.

Page 148

De l'estudi comparatiu dels reglaments orgànics vigents podem extreure, a tall de resum, algunes conclusions generals. Tots els reglaments defineixen com el seu objecte el que ja preveia la disposició final segona , apartat 3r, de la Llei 8/1987, és a dir: la regulació del règim organitzatiu i de funcionament deís serveis comarcals, amb l'observació d'aspectes tan decisius com són la regulació dels seus òrgans de govern i autoritat; el règim jurídic del seu funcionament, amb tractament exhaustiu del contingut del càrrec de conseller i dels deures i els drets que li són inherents i la participació dels municipis i ciutadans en el govern de la comarca. Quant als òrgans essencials i les seves competències, es reprodueixen generalment els articles de la Llei 6/1987, amb poques variacions o ampliacions. Respecte dels òrgans complementaris, pràcticament tots els reglaments s'inspiren en un mateix patró. A títol d'exemple citem les comissions informatives, els grups comarcals, la junta de portaveus, els consellers delegats, etc. Nogensmenys, hi ha algunes diferències importants a l'hora d'establir dos òrgans que tenen certa transcendència: la comissió de govern i la comissió o assemblea d'alcaldes. Normalment, el reglament que en conté un d'ells, conté també l'altre: el primer com a òrgan executiu del consell comarcal, no previst a la llei, i el segon com a manifestació de la participació orgànica dels municipis en el govern de la comarca. Tots els reglaments coincideixen a establir mecanismes de participació ciutadana i municipal en la comarca, sia amb més o menys detall, sia amb més o menys intensitat, i pràcticament tots proclamen la llibertat de constitució d'òrgans de gestió per part del consell comarcal, sota el principi d'economia administrativa. Seguint la tònica general de les altres administracions públiques, s'ha iniciat també en l'àmbit comarcal un procés de creació d'organismes autònoms i d'entitats sotmeses al dret privat que, juntament amb la creació de consells sectorials de participació i representació d'interessos, comença a constituir un entramat organitzatiu important. Finalment, alguns reglaments més complets formulen també els principis de descentralització i desconcentra-ció administratives, tot i que aquests són els menys. Al llarg del treball ja analitzarem més detalladament algunes de les novetats esmentades.