L'Ordinamento Bancario

AutorFrancisco Marcos
CargoUniversidad Autónoma de Madrid
Páginas1452-1462

COSTI, Renzo: L'Ordinamento Bancario, II Mulino, Bologna, 1994, 753 pp.

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El texto único de las leyes en materia bancaria y crediticia de 1993 (TU)1 es el corolario del importante proceso de transformación experimentado por el Derecho bancario italiano en los años ochenta y principios de los noventa. La exigencia de adecuar la disciplina de la ley bancaria de 1936-1938 a las necesidades del moderno mercado financiero y la obligación de dar actuación en el ordenamiento italiano a las Directivas comunitarias en materia bancaria son las principales causas de esta reforma. En lo que al moderno mundo bancario y crediticio se refiere, la incorporación de la libre competencia como regla fundamental del mercado bancario, que abre sus puertas a otros intermediarios financieros y a los bancos extranjeros, pone de relieve la necesidad de incorporar unas «reglas del juego» más objetivas y razonables que las precedentes, estableciendo una vigilancia pública menos discrecional.

  1. El capítulo I es el pilar fundamental sobre el que se construye la obra del profesor Costi. Para conocer el origen, la justificación y el objetivo de muchas de las normas e instituciones de la vigente disciplina del mercado banca-rio y financiero italiano resulta indispensable acudir al estudio de la evolución histórica del Derecho bancario italiano. Sólo a partir de la ley bancaria de 1926 la empresa bancaria gozará de un estatuto jurídico especial (distinto del Derecho común) y se sentarán las bases de la futura segmentación y fraccionamiento del mercado bancario italiano. Más tarde, la grave crisis bancaria de comienzos de los años treinta, motivada por la depresión económica mundial y por la excesiva participación de los bancos en el capital de las empresas industriales, forzará a que en el futuro se imponga la separación entre banca e industria, que constituye uno de los principios que desde entonces rige con mayor firmeza en el ordenamiento bancario italiano. Superada la crisis, la realidad política italiana de la época, que defiende una fuerte intervención estatal en la economía (Estado corporativo), inspira de una manera decisiva la ley bancaria de 1936-1938. Durante su vigencia se consolida el proceso de especialización del mercado bancario fundado en la distinción entre haciendas e institutos de crédito. De otro lado, la amplísima discrecionalidad de las autoridades administrativas en el ejercicio de sus poderes de autorización para el ejercicio de la actividad bancaria, apertura de sucursales y, en general, en materia de vigilancia, determina el establecimiento de un sistema bancario cerrado a la incorporación de nuevas empresas y en el que predomina la visión de la actividad bancaria como una institución o servicio público más que como una actividad empresarial.

    Con la llegada de los años ochenta se impone la lógica de la banca como una empresa privada y se hace patente la necesidad de eliminar los obstáculos existentes para que los bancos italianos puedan competir en condiciones de igualdad con otros intermediarios y operadores financieros italianos y extranjeros. Dentro de la nueva impronta que se imprime al ordenamiento bancario destaca el nuevo «estilo» de la vigilancia sobre el ejercicio de la actividad bancaria, que -siguiendo el tenor del art. 5.1º del TU- sólo tendrá en consideración la «sana y prudente gestión» de los sujetos vigilados, la estabilidad complesiva, la eficiencia y la competitividad del sistema financiero. Además, como consecuencia de la armonización comunitaria y fruto de la nueva filosofía inspiradora del sistema dePage 1453 mutuo reconocimiento de las empresas bancarias a nivel CE, la nueva disciplina evidencia una fuerte vinculación de la autoridad crediticia italiana al Derecho comunitario (art. 6 del TU).

  2. La especificidad del interés público inherente al ejercicio de la actividad bancaria determina la existencia de una estructura especial de órganos estatales dedicados a su tutela. El capítulo II examina cuáles son esos órganos, sus funciones y la naturaleza política o administrativa de sus actos y decisiones. El Comitato Interministeriale per il Crédito e il Risparmio (CICR), el Ministro del Tesoro y la Banca de Italia se reparten las competencias en materia de vigilancia de la actividad bancaria, asumiendo también importantes funciones de política monetaria y de control sobre los mercados mobiliarios. Además, la estructura regional de la República Italiana establecida en la Constitución de 1948 ha determinado que las cinco regiones con estatuto especial (Sicilia, Trentino Alto-Adige, Sardegna, Friuli-Venezia-Giulia y Valle D'Aosta) asuman competencias legislativas y administrativas en materia de crédito y ahorro.

  3. La colocación de los bancos dentro del mercado financiero es el principal argumento del capítulo III. El fenómeno de creciente «desintermediación bancaria» por el nacimiento de nuevos intermediarios financieros y la expansión del ámbito operativo de los bancos han dado lugar a diversas opiniones acerca de cuál sea el posible futuro del sistema financiero italiano. Frente a aquellos que han defendido una tesis «panbancaria», conforme la cual el estatuto especial de la empresa bancaria ha de extenderse a los demás operadores financieros no bancarios -negándoles a éstos un ámbito operativo y normativo propio-; se sitúan los que postulan la desaparición de la actividad bancaria en atención a la eliminación de la especificidad de la actividad bancaria, cancelándose la «rígida» disciplina de los bancos e imponiéndose un modelo de control más limitado, como el previsto para los inversores institucionales.

    La actividad bancaria se caracteriza por la recogida de depósitos entre el público y el ejercicio del crédito (art. 10.1.a del TU), el profesor Costi analiza en este capítulo el significado último de ambas expresiones, así como el ámbito de actividad de los intermediarios financieros no bancarios (arts. 106 ss. del TU). Indudablemente, la consideración de la actividad bancaria como actividad empresarial (arts. 2195.4 del CC italiano y 10.1.a in fine del TU) subordina su regulación a la reserva de ley en materia de libertad de iniciativa económica (41 de la Constitución), que se ha de conciliar con el objetivo macroeconómico de la tutela del ahorro (47 de la Constitución). Esta visión elimina de raíz cualquier posible atisbo de considerar a la empresa bancaria como una «empresa-función», un servicio público en sentido objetivo, o de atribuir al ordenamiento crediticio el carácter de «ordenamiento seccional» que imponga a la empresa bancaria la persecución de objetivos de carácter general.

    A la eliminación de la especialización y del pluralismo bancario dedica el profesor Costi las últimas páginas del capítulo III. Durante la vigencia de la ley bancaria de 1936-1938 el principio de la división del trabajo bancario determinó que se impusiera la especialización de las entidades de crédito en el ejercicio de los distintos segmentos de la actividad bancaria (especialización operativa). La principal distinción fue la que se estableció -en atención a la duración de los depósitos- entre haciendas e institutos de crédito. Las haciendas se especializaban en los depósitos a corto plazo (menos de dieciocho meses), mientras que los institutos lo hacían en aquéllos a medio y largo plazo (más de dieciocho meses). Posteriormente, sus ámbitos operativos se redujeron aun más cuando las haciendas debieron restringir su ámbito territorial de actividad de acuerdo con suPage 1454 dimensión y capacidad operativa, y los institutos fueron obligados a financiar prevalentemente ciertos sectores de actividad. A lo largo de los años setenta y ochenta se eliminan algunas de estas restricciones, ampliándose sus respectivos ámbitos de actividad. El proceso de desespecialización culmina con la eliminación de la categoría de los institutos de crédito en 1992 y con la utilización exclusiva por el TU del término «bancos».

    Otro de los fenómenos que han provocado un mayor impacto en el ordenamiento bancario italiano de los últimos años es la reducción del pluralismo ban-cario. Bajo la vigencia de la ley bancaria de 1936-1938 existía una amplia diversidad de entidades de crédito con intereses y objetivos diversos (especialización institucional). La mayor parte de estas entidades de crédito eran públicas y se caracterizaban por su atipicidad: carecían de un fin público que justificase su naturaleza pública, con la necesidad de afirmar en última instancia que el interés público que perseguían era el ejercicio de la actividad bancaria como tal. Estas entidades se agrupaban en tres categorías: Institutos de crédito de derecho público (Banco di Napoli, Banco di Sicilia, Banco di Sardegna, Banca Nazionale del Lavoro, Istituto Bancario San Paolo di Torino y Monte dei Paschi di Siena), Cajas de Ahorros y Bancas del Monte, Bancos de interés nacional (de la cual formaban parte la Banca Commerciale, el Crédito Italiano y el Banco di Roma) e Institutos del crédito público. La Ley Amato número 218/1990, de 30 de julio, establece especiales procedimientos para la transformación y reestructuración de las entidades crediticias públicas en sociedades por acciones. Estas...

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