L'aplicació de l'article 155 de la Constitució Espanyola al govern i l'administració de la generalitat de Catalunya

AutorXavier Bernadí i Gil
CargoXavier Bernadí i Gil, doctor en dret i professor de dret administratiu a la Universitat Pompeu Fabra. Director general de Dret i d'Entitats Jurídiques del Departament de Justícia, Generalitat de Catalunya, carrer de Pau Claris, 81 (Casal Sant Jordi), 08010 Barcelona. xbernadi@gencat.cat, @xavierbernadi
Páginas21-44
L’APLICACIÓ DE L’ARTICLE 155 DE LA CONSTITUCIÓ ESPANYOLA AL GOVERN I
L’ADMINISTRACIÓ DE LA GENERALITAT DE CATALUNYA
Xavier Bernadí i Gil*
Resum
L’article té per objecte la descripció i la valoració jurídica de les mesures coercitives aplicades al Govern i a
l’Administració pública de la Generalitat de Catalunya a l’empara de l’article 155 de la Constitució. S’hi posa en
relleu que aquestes mesures constitueixen l’eix central de la intervenció extraordinària de l’Estat sobre les institucions
catalanes, en permetre la destitució del Govern, la dissolució del Parlament, la convocatòria d’eleccions i la subjecció
completa de l’Administració de la Generalitat sota el control del Govern de l’Estat. El cessament del Govern és objecte
d’una crítica que es fonamenta tant en l’anàlisi teòrica d’aquesta mesura com en l’observació de les conseqüències
pràctiques que genera en el pla institucional. La crítica també s’estén a la forma adoptada per exercir les competències
       
   
          
emparar-les.
Paraules clau: Coerció estatal; Govern de la Generalitat; Administració de la Generalitat; alts càrrecs; competència
administrativa; principi de jerarquia.
THE APPLICATION OF ARTICLE 155 OF THE SPANISH CONSTITUTION TO THE
GOVERNMENT AND THE ADMINISTRATION OF CATALONIA
Abstract
This article aims to describe and offer a legal perspective on the coercive measures applied to the Catalan Government
and its administration via Article 155 of the Spanish Constitution. The article underlines how these measures form the
basis of the exceptional intervention of the Spanish State over the Catalan institutions by allowing the removal of the
       


     
       
     

on which they should rely.
           
competence; principle of hierarchy.
* Xavier Bernadí i Gil, doctor en dret i professor de dret administratiu a la Universitat Pompeu Fabra. Director general de Dret
i d’Entitats Jurídiques del Departament de Justícia, Generalitat de Catalunya, carrer de Pau Claris, 81 (Casal Sant Jordi), 08010
Barcelona. xbernadi@gencat.cat, @xavierbernadi.
Article rebut el 27.03.2019.
Citació recomanada: Bernadí i Gil, Xavier (2019). L’aplicació de l’article 155 de la Constitució espanyola al Govern i l’Administració
de la Generalitat de Catalunya. , (número especial), 21-44. doi:10.2436/rcdp.i0.2019.3306.
Xavier Bernadí i Gil
L’aplicació de l’article 155 de la Constitució espanyola al Govern i l’Administració de la Generalitat de Catalunya
Revista Catalana de Dret Públic, núm. especial art. 155 CE, 2019 22
Sumari
1 Consideracions preliminars
2 Visió general de les mesures d’intervenció
3 Cessament del president, del Govern i dels consellers
3.1 En general
3.2 Cessament del personal eventual
3.3 Paralització de l’activitat normativa
3.4 Indefensió jurídica
4 Direcció i control estatal de l’Administració de la Generalitat
4.1 Òrgans competents per intervenir i forma d’exercici de la competència

5 Supressió d’òrgans i entitats
6 Nomenament i cessament de persones
7 Necessitat, proporcionalitat, durada i revisió de les mesures
8 A tall de conclusió

Xavier Bernadí i Gil
L’aplicació de l’article 155 de la Constitució espanyola al Govern i l’Administració de la Generalitat de Catalunya
Revista Catalana de Dret Públic, núm. especial art. 155 CE, 2019 23
1 Consideracions preliminars
Aquest article té per objecte la descripció i la valoració jurídica de les mesures coercitives aplicades al Govern
i a l’Administració pública de la Generalitat de Catalunya a l’empara de l’article 155 de la Constitució
espanyola (CE).


transcendència de les mesures adoptades; el seu impacte general sobre la direcció, l’organització i l’activitat
              
d’anàlisi o el fet que alguns esdeveniments són de difícil acreditació, atès que la seva constància documental
és inexistent o de difícil coneixement i accés.
D’altra banda, l’anàlisi pràcticament no conté referències als antecedents històrics, més o menys immediats,
que condueixen a la reacció estatal ni a la concurrència d’altres actuacions estatals, prèvies o posteriors
a l’aplicació de l’article 155, que tot i compartir el seu caràcter limitador o coercitiu, s’adopten sota una
cobertura jurídica diferent. Tanmateix, és clar que els antecedents històrics esmentats i aquestes actuacions
estatals concurrents formen part del context i del clima institucional en què es desenvolupen les mesures
objecte d’estudi i que la seva consideració permetria comptar amb una visió de conjunt, no exempta d’interès
des d’una perspectiva estrictament jurídica.
2 Visió general de les mesures d’intervenció
Des d’un punt de vista formal, les mesures proposades pel Govern de l’Estat i aprovades pel Senat en
aplicació de l’article 155 CE1 es varen estructurar en cinc grans àmbits: a) mesures adreçades al president de
la Generalitat de Catalunya, al vicepresident i al Consell de Govern; b) mesures adreçades a l’Administració
de la Generalitat; c) mesures singulars sobre determinats àmbits d’activitat administrativa; d) mesures
adreçades al Parlament de Catalunya, i e) mesures de caràcter transversal.

al poder executiu català (Govern i Administració de la Generalitat) i aquelles altres adreçades al poder
legislatiu (Parlament de Catalunya), és a dir, als dos únics poders públics que deté Catalunya com a comunitat
autònoma. Ambdós poders resten —com a poders autònoms— desactivats. El primer, perquè tant el president
com la resta de membres del Govern foren cessats de forma immediata.2 I el segon, perquè, d’una banda, i
també immediatament, el president del Govern de l’Estat, en exercici de les funcions assumides, convocà
eleccions i dissolgué anticipadament el Parlament,3 i de l’altra, perquè les mesures aprovades restringien
intensament les seves funcions estatutàries, tot prohibint, en particular, que les seves facultats d’investidura
i d’exigència de responsabilitat al president de la Generalitat i d’impuls i control de l’acció de Govern
es poguessin aplicar a qui passava a governar la Generalitat; és a dir, a les autoritats designades per al
desenvolupament i l’execució de les mesures aprovades pel Senat.4
1 Acord del Consell de Ministres de 21 d’octubre de 2017, pel qual es té per desatès el requeriment plantejat al president de la
Generalitat de Catalunya i es proposen al Senat les mesures necessàries per garantir el compliment de les obligacions constitucionals
i la protecció de l’interès general d’Espanya, Acord fet públic mitjançant l’Ordre PRA/1034/2017, de 27 d’octubre (BOE, núm. 260,
de 27 d’octubre) i Acord del Ple del Senat pel qual s’aproven les mesures requerides pel Govern de l’Estat, a l’empara de l’article
155 CE, fet públic mitjançant la Resolució de 27 d’octubre de 2017 (BOE núm. 260, de 27 d’octubre).
2           
 
 , i   
    Generalitat
de                  
       (ambdós publicats al BOE núm. 261, de 28
d’octubre).
3  (BOE núm.
261, de 28 d’octubre).
4 Apartat D de l’Acord del Govern aprovat pel Senat. Les facultats de seguiment i control d’aquestes autoritats designades pel
Govern de l’Estat passaven a correspondre “exclusivamente al órgano que designe a tal efecto el Senado” (apartat D.2, ).
Xavier Bernadí i Gil
L’aplicació de l’article 155 de la Constitució espanyola al Govern i l’Administració de la Generalitat de Catalunya
Revista Catalana de Dret Públic, núm. especial art. 155 CE, 2019 24
En qualsevol cas, tot i la intensitat de les mesures adreçades al Parlament (recollides a l’apartat D, de la
part dispositiva, de l’Acord del Govern aprovat pel Senat i, puntualment, a l’apartat E), les mesures més
nombroses i prolixes són les aplicables a l’entramat Govern i Administració (apartats A, B, C i E). De forma
sintètica, es poden agrupar en els quatre apartats següents:
a) Mesures adreçades als titulars del poder executiu: s’autoritza el cessament del president de la Ge-
neralitat, del vicepresident i dels consellers que integren el Govern, i la substitució en l’exercici de
totes llurs funcions per part del Govern de l’Estat o dels òrgans o autoritats creats o designats per

b) Mesures generals adreçades a l’Administració de la Generalitat: una vegada cessats el president de
la Generalitat i els membres del Govern, tots els òrgans superiors de l’Administració de la Genera-
litat, aquesta passa a actuar sota les directrius dels òrgans designats pel Govern de l’Estat per subs-

òrgans de l’Administració i el conjunt dels servidors públics.
c) Mesures singulars sobre determinats àmbits d’activitat administrativa: els òrgans designats pel Go-

en l’àmbit de la seguretat i l’ordre públic (amb la previsió que es podien desplegar les forces i cossos
de seguretat de l’Estat i que els seus efectius podien substituir els membres de la policia autonòmica,

l’àrea de telecomunicacions i comunicacions electròniques i audiovisuals (on s’assumeixen expres-
sament les funcions de la Generalitat sobre les tecnologies de la informació i sobre la governança del
Centre de Telecomunicacions i Tecnologies de la Informació (CTTI) i del Centre de Seguretat de la
Informació de Catalunya (CESICAT).
d) Mesures de caràcter transversal: s’habilita el Govern de l’Estat per a la creació dels òrgans i el nome-
nament o designació de les autoritats que siguin necessaris per exercir les funcions i donar compli-
ment a les mesures recollides en l’Acord (apartat E.5); es preveu —amb gran indeterminació— que
l’actuació dels òrgans designats s’ajustarà a la normativa estatal o autonòmica que en cada cas resulti
d’aplicació, així com el règim de revisió jurisdiccional de la seva activitat (apartat E.1); es prohibeix
qualsevol actuació contrària a les mesures recollides a l’Acord o als requisits establerts pels òrgans

      
s’adopten diverses previsions en matèria de responsabilitat disciplinària i penal (E.7 i E.8), així com
en relació amb la durada i la revisió de les mesures (E.9) i s’incorpora una clàusula general d’apode-
rament al Govern de l’Estat i/o als òrgans designats per aquest per garantir l’èxit de l’operació (E.6).5

amb totes les funcions pròpies del president i del Govern de la Generalitat i reforçat amb unes facultats
extraordinàries d’intervenció d’una gran amplada i intensitat. Comentem a continuació alguns aspectes
  
susciten.
Pel que fa al seu àmbit subjectiu d’aplicació, les mesures referides al Govern i a l’Administració de la
       
efecte, el cessament dels membres del Govern implica la seva substitució per òrgans estatals en l’exercici
de totes les funcions que els són pròpies com a tals i com a titulars dels departaments respectius (apartat A,
totes les àrees d’activitat
de l’Administració de la Generalitat (apartat C, primer paràgraf) i es precisa que, per a tots els efectes i les
mesures previstes en l’Acord,
5 Apartat E.6, primer apartat: “Se autoriza al Gobierno de la Nación, o en su caso, a los órganos o autoridades creados o designados
 
las medidas contenidas en este Acuerdo y de proporcionar igualmente la necesaria seguridad jurídica en defensa y respeto del orden
constitucional”.
Xavier Bernadí i Gil
L’aplicació de l’article 155 de la Constitució espanyola al Govern i l’Administració de la Generalitat de Catalunya
Revista Catalana de Dret Públic, núm. especial art. 155 CE, 2019 25
“(...) se entiende también por Administración de la Generalitat de Cataluña cualesquiera organismos, entes y

artículo 216 del Estatuto de Autonomía de Cataluña.” (apartat B, segon paràgraf)
El poder d’autoorganització de la Generalitat —“el más elemental de los poderes de que disfruta cualquier
entidad dotada de autonomía”—6 també s’assumeix de forma completa, amb la previsió expressa que es podrà


autoritzats per llei (apartat E.4).
          
l’Administració de la Generalitat com a mesures absolutament necessàries i proporcionades, estrictament
indispensables i provisionals, aquestes mesures s’estenen, com hem avançat, a tota l’organització i l’actuació
administrativa, opció que l’Acord esmentat argumenta de la forma següent:
 
Ley 20/2017, de transitoriedad jurídica y fundacional de la república aprobada por el Parlamento de Cataluña,
afecta en su redacción a todas las áreas competenciales del Estado, con la ilegítima pretensión de asumir la
totalidad de las competencias estatales y promover la creación de estructuras de Estado”.7
L’examen de la necessitat, l’adequació i la proporcionalitat de les mesures —requisits exigits per la pràctica
majoria dels autors que han estudiat l’article 155 CE, sigui quina sigui la visió que en tinguin—8 el remetem
als apartats d’aquest treball que tracten cada una d’aquestes mesures. Tanmateix, ja podem posar en qüestió
la feblesa de l’argument estatal, quan pretén aplicar-se a una Administració que ha passat a dependre
jeràrquicament d’un Govern aliè, dotat de poders extraordinaris d’intervenció, perdent tota capacitat
d’actuació autònoma en l’àmbit normatiu, administratiu i econòmic, i més encara quan es constata que la
direcció estatal de tots els departaments, òrgans i organismes de l’Administració, amb independència de llurs

La delimitació de l’àmbit subjectiu d’aplicació de les mesures també es pot fer de forma negativa. En primer
lloc, queden fora de l’aplicació d’aquestes mesures les institucions de la Generalitat regulades al capítol IV
del títol II de l’Estatut d’autonomia de Catalunya (EAC), és a dir, el Consell de Garanties Estatutàries, el
Síndic de Greuges, la Sindicatura de Comptes i el Consell de l’Audiovisual de Catalunya, els quals segueixen
exercint llurs funcions, que es projecten en ocasions sobre l’aplicació de la coerció estatal emparada en
Tampoc no hi ha cap tipus de previsió relacionada amb l’Administració local catalana. Els ens locals,
   
control extraordinari de caràcter coercitiu en mans de l’Estat i de la Generalitat, inclosa la dissolució dels
òrgans de les corporacions locals en els supòsits més extrems.10 D’altra banda, les previsions de l’article 155
se circumscriuen a les relacions entre les institucions estatals i les pròpies de la comunitat autònoma, fet
6 (Muñoz Machado, 2009: 845)
7 Apartat D de la part expositiva de l’Acord.
8 Fins i tot per alguns dels autors que propugnen una lectura més àmplia de l’article 155 CE, com Vírgala, que admet la substitució
completa dels màxims òrgans d’autogovern (Vírgala, 2005: 99). Per contra, i de forma més aïllada, algun autor, com De la Quadra-
Salcedo, únicament concep com a límit de les mesures a aplicar “el respecte a la Constitució i el principi d’autonomia” (De la
Quadra-Salcedo, 2018: 53).
9 Cas, per exemple, del Consell de Garanties Estatutàries, que emet el Dictamen núm. 13/2017, de 26 d’octubre, a instància del
Govern de la Generalitat, sobre les mesures d’intervenció proposades pel Govern de l’Estat, un dia abans de la seva aprovació pel
Senat, i el Dictamen 14/2017, de 5 de desembre, a instància de tres diputats de la Diputació Permanent del Parlament, sobre l’Acord
del Senat que aprova les mesures que li havien estat requerides. Igualment, el Síndic de Greuges dedica diverses referències a la
qüestió, en plena vigència de l’aplicació de l’article 155, en el seu informe anual al Parlament corresponent a l’any 2017 (febrer de
2018) i en el seu informe extraordinari 
. 
10 Article 61.1 de la Llei 7/1985, de 2 d’abril, reguladora de les bases del règim local (LRBRL): “El Consejo de Ministros, a
iniciativa propia y con conocimiento del Consejo de Gobierno de la comunidad autónoma correspondiente o a solicitud de éste
y, en todo caso, previo acuerdo favorable del Senado, podrá proceder, mediante real decreto, a la disolución de los órganos de las
corporaciones locales en el supuesto de gestión gravemente dañosa para los intereses generales que suponga incumplimiento de sus
obligaciones constitucionales”.
Xavier Bernadí i Gil
L’aplicació de l’article 155 de la Constitució espanyola al Govern i l’Administració de la Generalitat de Catalunya
Revista Catalana de Dret Públic, núm. especial art. 155 CE, 2019 26
que obliga a interpretar les seves referències a la “comunitat autònoma” i a les “autoritats de les comunitats
autònomes” en el sentit més restringit i sense entendre-hi incloses les entitats i autoritats locals. Hi ha
    
local i no es pot discutir que la coerció estatal és aplicable a un i altre nivell de govern i administració

la intervenció coactiva i extraordinària de l’Estat sobre un o altre nivell ha de discórrer per vies diferents.11

Generalitat de Catalunya, com el canvi dels seus interlocutors ordinaris i les repercussions que això pogués
generar en la seva actuació, però no són en cap cas esmentats pels acords relatius a l’aplicació d’aquell
precepte constitucional.
La gran absent, no com a subjecte passiu de l’aplicació de les mesures previstes, sinó com a subjecte actiu
d’aquesta aplicació és l’Administració perifèrica de l’Estat a Catalunya. Certament, la genèrica i reiterada
referència als  no excloïa que la funció d’aplicar

d’aquest tipus hagués estat lògica si tenim present la ubicació d’aquests òrgans en el territori de Catalunya
i el major coneixement de la realitat institucional i social que se’ls ha de pressuposar respecte dels òrgans
centrals de l’Administració de l’Estat.
No obstant això, el Govern de l’Estat optà per assignar la direcció i el control de l’Administració de la
Generalitat a òrgans centrals de l’Administració estatal, concretament al president del Govern, a la
vicepresidenta, al Consell de Ministres i als ministres com a titulars dels seus departaments.12 Aquesta
opció es pot considerar correcta, perquè manté l’equivalència amb els òrgans executius que eren objecte de
substitució. Però l’atribució d’un cert paper al delegat del Govern, per exemple, com a via de comunicació i

administrativa i del principi de major proximitat.
També mereix algun comentari la introducció de mesures transversals i particularment obertes que s’aproximen
a les clàusules generals d’apoderament. És el cas, principalment, de l’apartat E.6, on s’habilita els òrgans
estatals habilitats per intervenir per adoptar “els actes, actuacions, resolucions i disposicions necessàries amb

riscos d’aquesta mena de previsions normatives i subratlla que, quan són objecte de consagració normativa,
també són, per regla general, inconstitucionals, en infringir el principi superior de llibertat (article 1.1 CE)
i, més concretament, les regles de la seguretat jurídica i d’interdicció de l’arbitrarietat dels poders públics.
Segons aquest autor, aquests apoderaments genèrics únicament es podrien admetre quan no és possible o
convenient un major grau de precisió, atesa la gravetat o indeterminació dels supòsits a què es refereixen,
com ocorre en el cas dels estats excepcionals o de calamitat pública, però amb dues condicions: que no
es poden interpretar en cap cas com atributius de potestats sencerament discrecionals i que han d’ésser
13
      
hacedero, según la redacción del precepto, es que el Senado otorgue un poder indeterminado y abierto al
Gobierno que éste pueda concretar a su arbitrio”. Per a aquest segon autor, l’acord del Senat no és una simple
apertura d’una competència d’intervenció suposadament indeterminada, que el Govern pogués concretar

el Reglament del Senat (article 189), en exigir que el Govern concreti per escrit, en sol·licitar l’aprovació del
Senat, “el contenido y alcance de las medidas propuestas”.14
11 Així succeeix, per exemple, en les mesures de compliment forçós recollides a l’article 26 de la Llei orgànica de 27 d’abril,

com als ens locals (apartat segon), si bé amb una empara i a través d’una via diferent en cada cas (article 155 i mesures de compliment
forçós pròpies del règim local). Ens trobem, doncs, davant d’una nova dada contrària al caràcter intracomunitari dels ens locals i a la
pretesa interiorització d’aquests ens locals per part de la Generalitat.
12 RD 944/2017, de 27 d’octubre, article 1.2.
13 (Santamaría Pastor, 1988: 882-884).
14 (García de Enterría, 1985: 271).
Xavier Bernadí i Gil
L’aplicació de l’article 155 de la Constitució espanyola al Govern i l’Administració de la Generalitat de Catalunya
Revista Catalana de Dret Públic, núm. especial art. 155 CE, 2019 27
Una darrera nota que podem posar en relleu, en l’extrem contrari, és que en altres ocasions l’Acord del
Govern aprovat pel Senat concreta les mesures aplicables a l’Administració de la Generalitat amb una
concreció i un detall molt sovint innecessaris, almenys des d’una perspectiva tècnica. En efecte, una vegada
assumida la totalitat de les funcions del president de la Generalitat i del Govern, òrgans executius als qui
correspon la direcció de l’Administració de la Generalitat, l’enumeració de les mesures que fan els apartats
B, C i E de l’Acord és, en molt bona part, sobrera, atès que es tracta de funcions inherents al poder de direcció
jeràrquica, que les lleis, a més, reconeixen i detallen de forma expressa. És el cas de l’habilitació per dictar
i adoptar disposicions, actes, resolucions, instruccions o ordres de servei, per nomenar o cessar autoritats o

En ocasions, tanmateix, no és fàcil advertir si ens trobem davant d’un simple recordatori de les facultats

aconsellable deixar-los expressament previstos en el text de l’Acord. La tècnica emprada pot respondre a
motivacions diverses, però el cert és que, a més d’aquestes previsions més redundants i prescindibles, també

d’actes o la possibilitat d’alterar les regles imperants sobre el desplegament i les competències de les forces
de seguretat d’una i altra Administració.
3 Cessament del president, del Govern i dels consellers
3.1 En general
La primera mesura que el Consell de Ministres proposa, el Senat aprova i el president del Govern espanyol
executa és el cessament del president de la Generalitat, del seu Govern i de les conselleres i consellers que

dirigidas al Presidente de la Generalitat de Cataluña, al Vicepresidente y al Consejo de Gobierno”), s’hi fan
les previsions següents:
“Se autoriza al Gobierno de la Nación a proceder al cese del Presidente de la Generalitat de Cataluña, del
Vicepresidente y de los Consejeros que integran el Consejo de Gobierno de la Generalitat de Cataluña.
El cese implicará la sustitución en el ejercicio de todas las funciones que estatutaria, legal y normativamente
les son propias como Presidente, Vicepresidente y miembros del Consejo de Gobierno y como titulares de
sus respectivos Departamentos o Consejerías.
El ejercicio de dichas funciones corresponderá a los órganos o autoridades que cree a tal efecto o designe el
Gobierno de la Nación”.
Dues acotacions permeten conèixer el contingut complet d’aquest primer apartat: a) l’Acord també atribueix
al president del Govern de l’Estat, de forma singular, la competència del president de la Generalitat relativa
a la dissolució anticipada del Parlament de Catalunya i a la convocatòria d’eleccions autonòmiques, amb
la precisió que aquesta darrera competència s’havia d’exercir en el termini màxim de sis mesos des de
l’aprovació d’aquestes mesures per part del Senat; b) L’Acord del Senat que aprova les mesures proposades
corregeix el tercer paràgraf de l’apartat A), per fer-hi constar que l’exercici de les funcions dels òrgans
cessats correspondria, en primer lloc, i a més dels òrgans o autoritats que creés o designés el Govern de
l’Estat, al mateix Govern de l’Estat.
Aquestes mesures són, sens dubte, les més importants de totes les aprovades i l’eix central de la intervenció
coercitiva de l’Estat sobre les institucions catalanes, ja que, a més de la destitució del Govern també
permeten la dissolució del Parlament, la convocatòria d’eleccions i situar completament l’Administració de
la Generalitat sota el control del Govern de l’Estat.15
15 Les mesures aplicades al Parlament són també molt incisives, però com recorda Albertí, en tant que es va dissoldre el Parlament i
es van convocar eleccions de manera immediata, aquestes mesures no van tenir pràcticament virtualitat (Albertí, 2018: 32).
Xavier Bernadí i Gil
L’aplicació de l’article 155 de la Constitució espanyola al Govern i l’Administració de la Generalitat de Catalunya
Revista Catalana de Dret Públic, núm. especial art. 155 CE, 2019 28
  
es pot dir de la seva constitucionalitat. Autors com Albertí16 i Ridao17 la qüestionen obertament, a més de
recordar que aquest tipus de mesures foren descartades en el procés constituent i que la doctrina també
        
la “desdramatització” de l’article 155, sostenien, alhora i de forma taxativa, que “en ningún caso cabrán
medidas de disolución de órganos autonómicos o de revocación de cargos políticos”.18
Des de la perspectiva constitucional, els autors esmentats en primer terme articulen la seva crítica al cessament
del Govern al voltant dels quatre arguments següents, sintèticament exposats:
a) Hi ha una manca de congruència evident entre el requeriment que el president del Govern de
l’Estat formula al president de la Generalitat, tant pels fets que s’hi esmenten com per les mesures
que s’hi apunten, que són superats molt amplament pels fets que posteriorment s’imputen i per les
        
Constitució i també les garanties que aquesta volia preservar.19
b) El cessament del president de la Generalitat i del Govern i l’assumpció de llurs funcions per part
d’òrgans estatals es considera contrari al principi d’autonomia i al règim de govern parlamentari de
les comunitats autònomes, perquè atempta contra la regulació constitucional i estatutària relativa a
la designació, funcions, relacions i cessament d’aquests òrgans.20
c) El cessament també afecta drets fonamentals, que és un dels límits bàsics que les mesures adoptades
no poden traspassar, com el dret de participació política (cessament per causes no previstes i per
un òrgan diferent del que estableix l’ordenament, amb afectació del    protegit per
l’article 23.2 CE, com ha manifestat reiteradament el TC)21 i el dret al jutge ordinari predeterminat
per la llei (article 24.2 CE, afectat en aquest cas perquè el cessament fa perdre l’aforament previst

de la competència judicial a les quals estaven vinculats, amb l’agreujant que les persones esmentades
semblaven abocades a afrontar responsabilitats penals pels mateixos fets que motiven l’aplicació de
l’article 155 CE).22
d) El cessament del president de la Generalitat i del seu Govern no supera el test d’adequació i


mesura que, a més de no estar emparada ni pel pressupost fàctic ni per les conseqüències que consten
al requeriment previ, al qual s’afegeix ex novo i per saltum, té un caràcter repressiu, no previst per
l’article 155 CE, i és clarament desproporcionada, en existir altres mesures menys lesives per a
23
16 (Albertí, 2018).
17 (Ridao, 2018).
18 (García de Enterría, 1985: 270).
19 A parer d’Albertí, “la conclusió que es desprèn de l’examen del procediment d’aplicació de l’article 155 al cas de Catalunya és
el fracàs rotund del procés previ de diàleg i deliberació que la Constitució exigeix abans d’adoptar mesures extraordinàries, que va
quedar completament desnaturalitzat” (Albertí: 2018, 31).
20 Ridao considera que si les instruccions del Govern de l’Estat alteren el que preveu l’Estatut, sense una prèvia reforma d’aquest,
“aparte de dirigir una grave invectiva contra el estado de derecho, se estaría vulnerando el principio de legalidad y el de jerarquía
normativa, al tener que admitir que un real decreto de cese como el que se deriva del Acuerdo del Senado tiene prevalencia sobre
            
cessament deriva del mateix article 155 CE, en haver considerat el Senat que podia constituir una de les —innominades— “mesures
necessàries” que s’hi preveuen. Però si això és així, i tant l’Acord adoptat pel Senat, com les mesures adoptades pel Govern de l’Estat
poden contradir, suspendre o derogar puntualment la Constitució (article 152, per exemple: “un Presidente elegido por la Asamblea”)
i l’Estatut (articles 67-68, sobre l’elecció, el cessament, la suplència i la substitució del president de la Generalitat, entre altres), la
pregunta que es planteja és: amb quins límits, si és que n’hi ha algun?
21 (Albertí, 2018: 33).
22 (Ridao, 2018: 193).
23 García de Enterría, referint-se a l’expressió “mesures necessàries”, assenyala que “lo que este concepto exige, en todo caso, es
    
acción ejecutiva autonómica que ha determinado la intervención” (García de Enterría, 1985: 271). Vid. també (Albertí, 2018: 20 i
Xavier Bernadí i Gil
L’aplicació de l’article 155 de la Constitució espanyola al Govern i l’Administració de la Generalitat de Catalunya
Revista Catalana de Dret Públic, núm. especial art. 155 CE, 2019 29
La inconstitucionalitat d’aquests cessaments també ha estat posada en relleu, amb arguments coincidents
amb els anteriors, pels dictàmens emesos pel Consell de Garanties Estatutàries (CGE), just abans i després
de la intervenció,24 i pels recursos d’inconstitucionalitat formulats pel Parlament de Catalunya i pel Grup
Parlamentari Confederal de Unidos Podemos-En Comú Podem-En Marea.
Al nostre parer, un dels retrets més grans que es pot fer a aquesta mesura, i un dels vicis d’inconstitucionalitat
que més podria afectar-la, és que es va preveure i adoptar com a mesura inicial
completa (no va afectar únicament
el president de la Generalitat, sinó també el Govern i cada dels seus membres, titulars, alhora, de cada un dels
departaments en què s’estructura l’Administració de la Generalitat, així com el conjunt de llurs funcions)
i sense mesures per minorar aquesta ingerència màxima en l’autonomia política i administrativa de la
Generalitat, com ara l’ús de la delegació de les competències assumides en autoritats inferiors a les cessades,
delegació que l’òrgan delegant sempre pot graduar, incloent-hi un major o menor nombre de facultats i
condicionant més o menys intensament l’exercici de les facultats delegades i que també pot revocar en
qualsevol moment.
El cessament de tots els òrgans superiors de l’Administració de la Generalitat, a més d’inaplicar, suspendre
o derogar temporalment les previsions de les normes de capçalera i de la legislació ordinària, també menysté
l’ampli joc que aquestes normes ofereixen per graduar la intervenció estatal, sense afectar-ne necessàriament

l’exercici del càrrec (mesura que, a diferència de l’anterior, no és irreversible), la limitació de les atribucions
que li són inherents, o el condicionament del seu exercici, opcions que haguessin permès assolir les mateixes

En efecte, a banda de la possibilitat d’optar per la suspensió, cal tenir present que si el cessament hagués
afectat de forma exclusiva el president de la Generalitat, això hagués suposat automàticament el cessament
del Govern (article 68.4 EAC) i el seu pas automàtic a la situació de Govern en funcions, és a dir, a una
   
13/2008, del 5 de novembre, de la presidència de la Generalitat i del Govern, “ha de limitar la seva actuació
al despatx ordinari dels assumptes públics, inclòs l’exercici de la potestat reglamentària, i s’ha d’abstenir,

altres mesures” (article 27.1) i tampoc “no pot aprovar el projecte de llei de pressupostos de la Generalitat,
ni presentar projectes de llei al Parlament, ni dictar decrets legislatius” (article 27.1). Certament, conserva la
potestat de dictar decrets llei (article 27.3), però aquí cal recordar, d’una banda, que el titular de l’òrgan que
dirigeix l’acció del Govern i en promulga els decrets llei hauria estat suspès o cessat i substituït per un òrgan
estatal, i de l’altra, que les atribucions que conserva el Govern en funcions, abans d’ésser completament
traspassades a aquests òrgans estatals, també haurien pogut ser objecte de condicionament, limitació,

Abans d’afectar el conjunt del Govern i dels seus membres, el cessament s’hauria pogut restringir a les
persones titulars de les conselleries més polítiques o que haguessin requerit un control més estret, a judici del
Govern de l’Estat i del Senat. Tant el president, com el vicepresident, com els consellers i conselleres tenen
legalment establert un règim complet de delegació, suplència i substitució,25 
suspensió o el cessament del president, del vicepresident i de diversos consellers o conselleres, la direcció
de tots els departaments de l’Administració hauria pogut romandre en mans de persones nomenades d’acord
amb els principis vertebradors i les regles ordinàries de l’ordenament jurídic.
33-34) i (Ridao, 2018: 191-192).
24 Dictamen 13/2017, de 26 d’octubre (conclusió tercera, b) i Dictamen 14/2017, de 5 de desembre (conclusió tercera).
25 El president, si no ha nomenat un conseller primer, pot delegar temporalment funcions executives en un dels consellers (article
67.8 EAC). Correspon exercir-ne la suplència al conseller primer o consellera primera o al vicepresident o vicepresidenta, si han
estat nomenats; altrament, n’exerceix la suplència el conseller o consellera que el president o presidenta determini o, en cas de manca
de designació, el conseller o consellera que ocupi el primer lloc en l’ordre de prelació protocol·lària. En cas d’absència, malaltia o
impediment de la persona cridada a exercir la suplència, correspon d’exercir la suplència al conseller o consellera que ocupi el lloc
immediatament inferior en l’ordre de prelació protocol·lària (Llei 13/2008, del 5 de novembre, de la presidència de la Generalitat
      
13/2008, article 15.4) i dels consellers o conselleres (Llei 13/2008, article 12.1.k, encàrrec del despatx ordinari dels assumptes i les
funcions de la persona titular d’un departament a la titular d’un altre).
Xavier Bernadí i Gil
L’aplicació de l’article 155 de la Constitució espanyola al Govern i l’Administració de la Generalitat de Catalunya
Revista Catalana de Dret Públic, núm. especial art. 155 CE, 2019 30
El fet de no optar per solucions com aquestes, sinó per la substitució total i completa del Govern i per
l’assumpció del conjunt de les funcions de llurs membres no únicament afecta el principi democràtic i el
principi d’autonomia, sinó que causa danys innecessaris, tant a les persones com als interessos generals, i

Així ocorre amb les afectacions, els danys i les disfuncions que tractem a continuació.
3.2 Cessament del personal eventual
El cessament del vicepresident i de les conselleres i consellers que integraven el Govern de la Generalitat va
anar acompanyat del cessament de tot el personal eventual que tenia adscrit. En efecte, el RD 943/2017, de
27 d’octubre, després d’acordar el cessament nominatiu dels membres del Govern esmentats, opta igualment
per “acordar el cese de todo el personal eventual adscrito a los cargos o autoridades relacionados en el
apartado anterior, en los términos del artículo 5 del Decreto de la Generalitat 2/2005, de 11 de enero, sobre
el régimen jurídico del personal eventual de la Administración de la Generalitat de Cataluña, y en los del
artículo 123 del texto único de la Ley de la función pública de la Administración de la Generalitat de Cataluña
aprobado por Decreto Legislativo de la Generalitat 1/1997, de 31 de octubre”.
Aquesta mesura va afectar un mínim de 139 persones, és a dir, més de la meitat del nombre total de persones
cessades en aplicació de l’article 155 CE (234 treballadors públics, sense comptar les 13 persones titulars
dels òrgans superiors de l’Administració ni les que van cessar per iniciativa pròpia, un mínim de 6). L’acord
de cessament podia respondre al principi de seguretat jurídica, tot i el seu caràcter genèric, però de fet es
     
persones que ocupen llocs com a eventuals cessen de forma automàtica, i sense cap dret a indemnització,
quan cessen les autoritats que els varen nomenar.26
És personal eventual qui, en virtut de lliure nomenament, ocupa un lloc de treball en règim no permanent,

de treball. Tanmateix, convé distingir dues grans classes de personal eventual: d’una banda, la d’aquelles
persones que integren els gabinets dels consellers i conselleres i exerceixen funcions que requereixen la seva
        
i caps de les secretaries dels consellers/es); i de l’altra, la de les persones a qui, també per una relació de
   
27
les autoritats que els nomenen i amb el règim especial que els és d’aplicació, aquests servidors públics formen
part del personal al servei de l’Administració, conjuntament amb el personal funcionari, interí i laboral.
Per tant, l’aplicació de l’article 155 CE a l’Administració de la Generalitat, entre altres conseqüències, va
suposar la desaparició completa d’una classe de servidors públics.
Aquesta situació va deixar tots els departaments de la Generalitat escapçats, no únicament pel que fa a la seva
direcció política, sinó també pel cessament de les persones que en dirigien llurs secretaries i llurs serveis de
premsa, protocol i relacions institucionals (serveis que no donen suport únicament a la persona titular del
departament, sinó al conjunt d’aquest, i on prestaven serveis altres treballadors, que perdien la persona que


d’assessorament especial. S’afavoria, així, la paràlisi de l’Administració de la Generalitat i s’impedia el
legítim exercici de llurs funcions de comunicació amb els ciutadans i de relació institucional i protocol·lària
amb la resta d’institucions públiques i privades.
26 El règim jurídic d’aquests treballadors públics es troba principalment recollit al Decret legislatiu 1/1997, de 31 d’octubre, pel qual
s’aprova la refosa en un text únic dels preceptes de determinats textos legals vigents a Catalunya en matèria de funció pública, i en el
Decret 27/2005, d’11 de gener, sobre el règim jurídic del personal eventual de l’Administració de la Generalitat de Catalunya. També
es refereix a aquesta classe de personal l’article 12, entre d’altres, de l’Estatut bàsic de l’empleat públic, text refós aprovat per Reial
decret legislatiu 5/2015, de 30 d’octubre.

dels expresidents de la Generalitat, els corresponents als assessors dels grups parlamentaris del Parlament de Catalunya i llocs
   
de Catalunya i del Centre d’Estudis de Temes Contemporanis. Tots aquests llocs també van restar afectats pel cessament del personal
eventual, si bé dins dels dos grups es va permetre efectuar nous nomenaments, cosa que no ocorregué dins del tercer.
Xavier Bernadí i Gil
L’aplicació de l’article 155 de la Constitució espanyola al Govern i l’Administració de la Generalitat de Catalunya
Revista Catalana de Dret Públic, núm. especial art. 155 CE, 2019 31
        
podria haver evitat per distintes vies, començant per la de mantenir en el càrrec les autoritats que havien
nomenat aquestes persones. El Govern de l’Estat podria haver nomenat de nou aquestes persones, a totes o a
algunes, haver-ne nomenat de noves, habilitar els alts càrrecs de la Generalitat per fer-ho o posar a disposició
de l’Administració catalana el personal eventual vinculat amb les autoritats ministerials, però res d’això no
va succeir.28 És més, hi ha dades que indiquen que es va fer un seguiment estret dels processos impulsats
per cobrir llocs de treball que es trobaven vacants amb personal interí o de reforç amb l’ànim d’impedir
              
complissin sobradament els requisits exigits per a la cobertura d’aquestes places.29 Sembla clar, doncs, que
aquests cessaments varen tenir un caràcter principalment punitiu i que qui va adoptar-les ho va fer de forma
deliberada i amb plena consciència dels danys que en derivaven per a les persones i per a l’Administració on
prestaven serveis.
Diari
      (DOGC), la qual cosa no suposa únicament una infracció dels
principis de seguretat jurídica, publicitat i transparència, sinó també de la legalitat vigent, que obliga a
30
3.3 Paralització de l’activitat normativa
L’aplicació de l’article 155 CE també va comportar la paralització —pràcticament absoluta— de l’activitat
normativa de la Generalitat de Catalunya. Aquesta paralització afecta tant l’exercici de la potestat legislativa
que correspon al Parlament (article 55.2 EAC) com la potestat reglamentària que pertoca d’exercir al Govern
(article 68.1 EAC), així com la resta d’atribucions del mateix Govern en el pla normatiu (article 26 Llei
3/2008, del 5 de novembre, de la presidència de la Generalitat i del Govern).
En el primer cas, les mesures proposades pel Govern de l’Estat i aprovades pel Senat, varen preveure que el
Parlament de Catalunya “seguirá ejerciendo su potestad legislativa y de organización propia, si bien no podrá
 
(apartat D.4, primer paràgraf). Per tal de garantir que no es produís aquesta discrepància, les mesures
proposades pel Govern de l’Estat també pretenien aplicar un règim de comunicació i autorització prèvia a

i tercer paràgraf), però l’Acord del Ple del Senat suprimeix expressament aquests darrers condicionaments,
“per ésser contraris a la Constitució” (apartat II.C). En qualsevol cas, el mateix 27 d’octubre de 2017, el
president del Govern de l’Estat, en ús de les facultats acabades d’assumir, opta per la dissolució anticipada
del Parlament,31 fet que comporta el decaïment de totes les iniciatives legislatives en tràmit, 32 és a dir, a un

posteriorment.33
Pel que fa a la iniciativa normativa del Govern, segons les xifres esmentades, resten paralitzats 3 avantprojectes
de llei, 11 propostes d’Acord de Govern d’aprovació de memòries preliminars d’altres avantprojectes de llei i
       

       
  
novembre).
29 Així es posa en relleu, encara que no es disposi d’una acreditació documental, en alguns escrits testimonials com (Martínez
Vergel: 2018) o en un comunicat relatiu al personal eventual difós pel col·lectiu de treballadors públics ServidorsCAT (www.
servidorscat.cat).
30 Decret 2/2005, d’11 de gener, sobre el règim del personal eventual, article 5.2: “El cessament del personal eventual ha de ser
             
publicació d’aquests cessaments, en alguns supòsits, força temps després que s’haguessin produït.
31 , article 2.
32 Article 206 del Reglament del Parlament de Catalunya.
33 Informe del Comissionat per al Desplegament de l’Autogovern,  , cit., pàgines 57-58, on es
relacionen nominalment les iniciatives legislatives aturades.
Xavier Bernadí i Gil
L’aplicació de l’article 155 de la Constitució espanyola al Govern i l’Administració de la Generalitat de Catalunya
Revista Catalana de Dret Públic, núm. especial art. 155 CE, 2019 32
35 iniciatives reglamentàries.34 Però les iniciatives normatives del Govern no únicament resten paralitzades,
sinó que tampoc se n’impulsen de noves, de forma que, amb caràcter general, es pot constatar que hi ha una
renúncia per part del Govern de l’Estat a l’exercici de les potestats normatives del Govern de la Generalitat
(aprovar projectes de llei, inclòs el relatiu als pressupostos de la Generalitat, dictar decrets legislatius i
    
president o presidenta de la Generalitat o als consellers),35 algunes de les quals aquest manté, com hem vist,

El Govern de l’Estat havia assumit expressament l’exercici, per substitució, de totes les funcions corresponents
als membres del Govern de la Generalitat, però, com hem avançat, no fa pràcticament cap ús de les seves
potestats normatives. En efecte, d’acord novament amb la Llei 3/2008, la forma de les decisions del Govern
prenen la forma de: a) decret legislatiu (no se n’aprova cap); b) decret llei (no se n’aprova cap); decret
(únicament se n’aproven 7, majoritàriament de cessament de persones, i cap de caràcter normatiu);36 i d)
acord (no se n’aprova cap). Convé destacar que la inhibició normativa del Govern de l’Estat també comportà
la pràctica paralització de la funció atribuïda a la Comissió Jurídica Assessora, l’alt òrgan consultiu del
Govern (article 72 EAC), en relació amb l’emissió de dictàmens preceptius sobre els projectes de reglaments
o de disposicions de caràcter general que es dictin per a desplegar les lleis o el dret comunitari i llurs
37

es trobaven previstes, però no encetades, ja que els primers requeriments ministerials d’informació adreçats
a tots els departaments de la Generalitat tenien, precisament, aquest objecte. L’anàlisi d’aquesta informació
devia portar als responsables estatals a la consideració que les normes en tramitació no eren necessàries,
oportunes o socialment rellevants, però el cert és que alguns d’aquests projectes normatius semblaven del
tot innocus des de la perspectiva del compliment de les obligacions constitucionals i la protecció de l’interès
general d’Espanya (com és el cas, per exemple, dels projectes de decret sobre la gestió de les dejeccions

per a la petita infància).
Aquesta paràlisi normativa es podria atribuir, certament i presumpta, a la voluntat d’evitar una ingerència
excessiva en l’autonomia de Catalunya, probablement combinada amb la convicció que la intervenció tindria
una durada relativament curta, sobretot si no es demorava excessivament la formació d’un nou Govern
autonòmic després de les eleccions al Parlament de Catalunya convocades per l’Estat. Però el cert és que
permet constatar, novament, la inadequació de les mesures adoptades en relació amb el Govern, a banda



3.4 Indefensió jurídica
La intervenció de la Generalitat va comportar una alteració en la prestació de les funcions de representació
i defensa del Govern i de l’Administració de la Generalitat davant dels tribunals. D’acord amb el relat
34 Íd., íd., pàg. 58-60.
35 Llei 3/2008, article 26, lletres b, c, d i e.
36 Un any enrere, entre les mateixes dates del període que prenem com a referència (27 d’octubre-15 de maig, data aquesta darrera
en què és nomenat el nou president de la Generalitat), el Govern havia dictat 75 decrets.
37 Llei 5/2005, de 2 de maig, de la Comissió Jurídica Assessora, article 8.2.b. També és remarcable que, mentre durà la intervenció
estatal, la Comissió va emetre diversos dictàmens relacionats amb projectes de decret o d’ordre (l’any 2017, els dictàmens número
298, 299, 305, 306, 313, 322, 330, 335-338, 346 i 347, i l’any 2017, els dictàmens 1, 6, 7, 39 i 82), per bé que tots ells sol·licitats pels
consellers, abans del seu cessament, tret del darrer, l’únic que ens consta sol·licitat per una autoritat estatal (la ministra d’Agricultura
i Pesca, Alimentació i Medi Ambient), en exercici de les funcions assumides arran de la intervenció estatal (Dictamen 82/2018, de
10 de maig. Projecte de decret sobre els règims d’intervenció ambiental atmosfèrica dels establiments on es desenvolupin activitats

   
Decret 139/2018, de 3 de juliol (DOGC núm. 7657, de 5.7.18). El seu impuls (sol·licitud del dictamen) per part d’un òrgan estatal
evita en aquest cas la paràlisi i permet que el nou Govern aprovi la norma ben aviat.
Xavier Bernadí i Gil
L’aplicació de l’article 155 de la Constitució espanyola al Govern i l’Administració de la Generalitat de Catalunya
Revista Catalana de Dret Públic, núm. especial art. 155 CE, 2019 33
d’aquesta situació fet públic pel nou Govern,38 l’entrada en vigor de les mesures adoptades per l’Estat va
provocar que tant el Gabinet Jurídic de la Generalitat com la defensa d’aquesta davant qualsevol ordre
jurisdiccional quedessin sota la dependència del Ministeri de Justícia. L’efecte immediat més rellevant de
l’aplicació de l’article 155 CE fou la impossibilitat d’impugnar l’Acord del Senat de 27 d’octubre de 2017,
per mitjà del corresponent recurs, recurs que el Govern de la Generalitat formulà i presentà al Tribunal just
abans de la seva aprovació, però que fou inadmès pel Tribunal pel seu caràcter extemporani.39
El mateix dia 27 d’octubre s’aproven quatre reials decrets que apliquen les primeres mesures d’entre les
aprovades pel Senat (cessament del president i del Govern, designació d’òrgans i autoritats estatals per
substituir-los en l’exercici de llurs funcions, supressió d’òrgans i ens públics de la Generalitat i cessament
de diversos alts càrrecs), disposicions que varen entrar en vigor el mateix dia de la seva publicació (28
d’octubre) i que no van poder ésser objecte de recurs pel Govern de la Generalitat perquè les seves funcions
ja eren exercides pel Govern de l’Estat, justament en aplicació de les mesures que altrament haurien estat
impugnades. 40
Així mateix, mentre la Generalitat es trobava sota l’aplicació de l’article 155 CE, el Govern de l’Estat va

els recursos al Gabinet Jurídic, però aquest no hi podia comparèixer. Finalment, durant aquests mesos, el
Tribunal Constitucional va suspendre el termini per a la presentació d’al·legacions per part de la Generalitat,
     
        
interessos de la Generalitat, els quals, tanmateix, no es poden defensar en el moment en què són afectats,
però posa novament en relleu la inadequació de les mesures adoptades i la manca d’accions del Govern de

competències, com ho posa en relleu el cas de la Comissió Especial sobre la Violació dels Drets Fonamentals
a Catalunya, creada mitjançant l’Acord GOV/138/2017, de 2 d’octubre,41 impugnat davant del Tribunal
Constitucional per part del Govern de l’Estat en data 20 d’octubre. La Comissió fou suprimida, en aplicació
de l’article 155 CE,42 i es va impedir que la Generalitat pogués formular al·legacions en defensa de la
constitucionalitat de la seva creació.
L’aplicació de l’article 155 CE també afecta la defensa dels interessos de la Generalitat davant altres òrgans
jurisdiccionals, com el penal o el contenciós administratiu, bé perquè no fou possible impugnar els actes
propis —però dictats per l’Administració de l’Estat en substitució de la Generalitat, com és el cas de la
dissolució d’organismes com el Diplocat—, bé per la limitació de fet a l’hora de plantejar impugnacions
d’actes que afectaven els interessos de la Generalitat i del personal al seu servei. En aquest capítol s’hi
inclouen supòsits com la defensa de diversos docents acusats de delicte d’odi (l’Administració de l’Estat
denegà expressament l’autorització per poder comparèixer en defensa del dret d’imatge dels afectats arran de
publicacions que en difonien llurs dades personals), el cas de les obres d’art de Sixena (denegació expressa de
la proposta de comparèixer en la querella formulada pel Govern d’Aragó contra l’exconseller responsable de
la matèria i de la interposició d’accions contra l’execució de la sentència, que es va fer plenament efectiva),
o la formulació de la demanda contra l’expresident de la Generalitat, l’exvicepresidenta i l’exconsellera
d’Educació arran de la consulta del 9N (demanda que el Gabinet Jurídic es veu obligat a formular, contra la
38 Ens referim, novament, a l’informe elaborat pel Comissionat per al Desplegament de l’Autogovern,   
, cit., pàg. 60-63, al qual seguim en aquest punt.
39 Interlocutòria 142/2017, de 31 d’octubre, FJ únic, on es fa el raonament següent: “Que dicho acuerdo haya sido aprobado
  
la interposición ese acuerdo no existía. Al menos en hipótesis, podría no haber llegado a existir si el Pleno no lo hubiera aprobado
o lo hubiera aprobado con unas medidas distintas a las que se dan por supuestas en el recurso; como efectivamente ha sucedido en
algunos puntos”.
40 La situació contrasta, doncs, amb el criteri expressat per García de Enterría anys enrere: “Parece evidente que, al suponer las
medidas estatales de intervención una inmisión directa en el orden de competencias ordinarias de la Comunidad Autónoma, ésta

41 DOGC 7471, de 10 d’octubre de 2017.
42 , article únic, apartat quart.
Xavier Bernadí i Gil
L’aplicació de l’article 155 de la Constitució espanyola al Govern i l’Administració de la Generalitat de Catalunya
Revista Catalana de Dret Públic, núm. especial art. 155 CE, 2019 34
seva voluntat, seguint les instruccions del Ministeri d’Hisenda i Funció Pública i de conformitat amb l’acta
de liquidació emesa pel Tribunal de Comptes).43

personal al seu servei en una situació d’indefensió jurídica. En algunes ocasions, aquesta indefensió no fou


rellevants dins del sistema institucional i territorial de l’Estat.
4 Direcció i control estatal de l’Administració de la Generalitat
4.1 Òrgans competents per intervenir i forma d’exercici de la competència
La qüestió dels òrgans competents per dirigir l’Administració de la Generalitat, en substitució dels seus
òrgans superiors naturals, mereix diverses observacions. La primera d’elles és la relativa a les autoritats que
el Consell de Ministres, en el seu Acord de 21 d’octubre de 2017, proposa designar per a aquesta funció,
proposta que el Senat esmenaria pocs dies més tard. En efecte, el Consell de Ministres va preveure que
l’exercici de les funcions pròpies dels òrgans superiors de l’Administració de la Generalitat correspondria
“a los órganos o autoridades que cree a tal efecto o designe el Gobierno de la Nación” (apartat A). El Senat
no va corregir la notòria indeterminació d’aquesta previsió, però la va esmenar en el sentit de precisar que
l’exercici de les funcions esmentades correspondria, en primer lloc, al mateix Govern de l’Estat, una opció
lògica, des de la perspectiva institucional, atès que es tractava de substituir l’òrgan superior col·legiat que
dirigeix l’acció política i l’Administració de la Generalitat (article 68.1 EAC) i òrgans i autoritats de rang
jeràrquic no inferior al que correspon als membres del Govern (president, vicepresident i consellers/es). El
Govern de l’Estat, que no apareixia inicialment —ni necessàriament— com a òrgan executor de les mesures,
hi acaba constant, i en primer terme, per decisió del Senat.44
En qualsevol cas, el Govern de l’Estat va designar els òrgans encarregats de donar compliment a les mesures
adreçades al Govern i a l’Administració de la Generalitat, mitjançant el RD 944/2017, de 27 d’octubre. Ho
feu, concretament, a favor del president del Govern de l’Estat, de la seva vicepresidenta, del Consell de
Ministres i dels ministres com a titulars de llurs departaments. El president del Govern assumia les funcions
corresponents al president de la Generalitat, si bé les delegava en la vicepresidenta del Govern (articles 3 i
7); la vicepresidenta assumia, a més, les funcions corresponents al vicepresident del Govern de la Generalitat
(article 4); el Consell de Ministres assumia les funcions i competències que corresponen al Govern de la
Generalitat (article 5) i els ministres restaven habilitats per exercir les funcions i per adoptar els acords, les
resolucions i les disposicions pròpies dels consellers (article 6).
D’acord amb l’article 2 d’aquest RD, tots aquests òrgans habilitats tenien com una de les seves funcions
bàsiques garantir el funcionament de l’Administració de la Generalitat, i del seu sector públic, com
l’organització administrativa ordinària que exerceix les funcions executives que té atribuïdes legalment, amb
subjecció en qualsevol cas “als principis de prudència i proporcionalitat i amb ple respecte a l’autonomia
de Catalunya”. No obstant això, el mateix RD incorporava una norma que derogava les previsions de la
        
de l’Administració de la Generalitat. En efecte, segons la disposició addicional primera, “les disposicions,
actes, acords i resolucions que siguin adoptats pel Consell de Ministres i pels altres òrgans habilitats en


Garantir el funcionament de l’Administració de la Generalitat no era una tasca fàcil, però el RD objecte
d’anàlisi hi afegeix una major complexitat, en determinar —per annex— les àrees materials i els òrgans i
43 Els detalls d’aquesta situació i de la seva evolució es poden consultar, amb cert detall, a Martínez Vergel (2018: 166-176).
                   
orgánicas y de los organismos, entes o entidades vinculadas o dependientes de la Generalitat de Cataluña”, però no, en canvi —
probablement per oblit—, en l’apartat B, relatiu a les mesures aplicables a l’Administració, on s’explicita que “acordado el cese del
Presidente, del Vicepresidente y de los Consejeros de Gobierno,  
directrices de los órganos o autoridades creados o designados por el Gobierno de la Nación en sustitución de aquéllos”.
Xavier Bernadí i Gil
L’aplicació de l’article 155 de la Constitució espanyola al Govern i l’Administració de la Generalitat de Catalunya
Revista Catalana de Dret Públic, núm. especial art. 155 CE, 2019 35
organismes que passaven a dependre de cada ministeri. L’estructura de l’Administració de la Generalitat deixa
de funcionar d’acord amb la seva pròpia estructura organitzativa, que és trossejada i adscrita als ministeris
estatals d’acord amb l’estructura i les funcions d’aquests, de forma que en diversos supòsits els òrgans i les
entitats vinculades a un mateix departament de la Generalitat passen a dependre de diversos ministeris.45
Com hem vist, el Govern de l’Estat no va dictar cap decret ni va adoptar cap acord sota la forma d’Acord de
    
(un total de 89). L’objecte d’aquestes ordres és divers, però es troba principalment destinat a l’adopció de
mesures, sovint improrrogables, relacionades amb l’execució del pressupost (aprovació de bases reguladores,
convocatòria, atorgament i pagament d’ajuts i subvencions), la gestió dels serveis públics (preus i tarifes) i la
garantia de serveis mínims en cas de vaga, el nomenament de persones externes o allunyades de l’estructura
departamental de l’Administració (notaris, registradors, presidents o membres dels òrgans de govern d’ens

la competència a favor d’òrgans autonòmics (delegació o encàrrec de funcions i suplència d’òrgans vacants)
i, en uns pocs supòsits, a fer públics acords del Consell de Ministres en exercici de funcions pròpies del
Govern català.
En qualsevol cas, l’actuació formalitzada dels òrgans estatals es limita principalment als actes de caràcter
   
produeix en un nombre força inferior als dels actes de la mateixa naturalesa adoptats cada any pels òrgans
autonòmics naturals.
En aquesta línia, un dels factors més sorprenents, pel seu caràcter irregular, i menys coneguts fora de
l’Administració catalana, fou la forma com els òrgans habilitats pel Govern de l’Estat varen exercir les
funcions assumides, fora dels supòsits que acabem de descriure. En efecte, encara que la direcció i el control
de l’Administració catalana es va canalitzar principalment a través dels ministres, òrgans habilitats segons el
RD 944/2017, molt sovint no foren aquests els interlocutors dels alts càrrecs de la Generalitat, els quals, per

En efecte, tot i aquesta relació jeràrquica ministre-alt càrrec, amb molta freqüència directa i sense òrgans
intermedis, els alts càrrecs rebien les instruccions i havien d’informar i retre comptes a òrgans inferiors
             
modus operandi més utilitzat fou el consistent que, sense cap mena de contacte previ amb el ministre/a,
un alt càrrec ministerial contactava informalment amb un alt càrrec de la Generalitat amb funcions més o
menys anàlogues i li comunicava que passava a ser el seu interlocutor, és a dir, la persona que li requeriria
la informació necessària i de qui rebria les ordres i les instruccions que calia seguir. Aquesta tècnica es va
combinar amb la comunicació entre òrgans estatals i autonòmics de caràcter transversal o responsables de
serveis comuns. Les subsecretàries ministerials, per exemple, contactaven amb les persones titulars de les
secretaries generals o les direccions de serveis, per fer-los arribar les indicacions aplicables a tots els alts
càrrecs del departament, encara que aquests alts càrrecs no tinguessin una dependència jeràrquica directa
d’aquests òrgans estatals o autonòmics de caràcter horitzontal, sinó del conseller corresponent i, sota el 155
CE, del ministre que el substituïa. La nota comuna d’aquesta manera de procedir —que tenia altres variants o
modulacions— és que es produïa a través de canals informals de comunicació —telefònicament o per correu
electrònic— i, per tant, amb una constància feble o inexistent.
Com hem vist, l’Acord del Senat va preveure que l’Administració de la Generalitat actuaria sota les
directrius dels òrgans o designats pel Govern de l’Estat en substitució dels òrgans superiors naturals (apartat
B) i, d’acord amb el RD 944/2017, els ministres són els darrers òrgans que habilita el Govern, dins l’escala
jeràrquica de l’Administració General de l’Estat, per executar les mesures autoritzades pel Senat (article
6).46 Si calia donar entrada a òrgans jeràrquicament inferiors, aquestes mateixes mesures permetien fer-ho i
45 A títol d’exemple, el Ministeri de Justícia assumeix les funcions corresponents a diverses unitats directives del Departament de
Justícia (però no de la Direcció General de Serveis Penitenciaris, ni de la Direcció d’Execució Penal a la Comunitat i Justícia Juvenil,
que s’adscriuen al Ministeri de l’Interior), a la Direcció General d’Afers Religiosos del Departament de Governació, Administracions
Públiques i Habitatge, i al Gabinet Jurídic de la Generalitat del Departament de la Presidència.
     
titulars ministerials, sinó, de forma més genèrica, a cada un dels ministeris.
Xavier Bernadí i Gil
L’aplicació de l’article 155 de la Constitució espanyola al Govern i l’Administració de la Generalitat de Catalunya
Revista Catalana de Dret Públic, núm. especial art. 155 CE, 2019 36
els ministres també podien delegar o encarregar l’exercici de les funcions assumides en autoritats inferiors o
diferents. Però en la gran majoria dels casos, aquestes designacions, delegacions i encàrrecs no es fan, o no
47 Al nostre parer, estem davant d’una irregularitat que
afecta la tutela i la seguretat jurídica de l’Administració de la Generalitat i que se separa de l’Acord del Senat
i de la regulació legal —estatal i autonòmica— sobre la titularitat i l’exercici de la competència.48
No cal recordar aquí els termes concrets d’aquesta regulació, que són prou coneguts. Destaquem únicament,
com a principis bàsics, que la competència és irrenunciable i s’ha d’exercir pels òrgans que la tinguin atribuïda
com a pròpia (llevat dels casos de delegació o avocació); que la delegació del seu exercici s’ha de publicar


de forma verbal i a través d’instruccions i ordres de serveis que no necessàriament s’han de publicar, la regla
general és que els actes administratius —no únicament els resolutoris— s’han de produir per escrit i que
l’exercici de facultats per part dels òrgans que no les tenen originalment atribuïdes ha de deixar constància
  
tots els supòsits obligatòria, el context institucional en què es varen adoptar (la intervenció coactiva d’una
Administració sobre una altra) i els principis a què se subjecta l’actuació dels òrgans habilitats (prudència,
proporcionalitat, seguretat jurídica i ple respecte a l’autonomia de Catalunya) sembla que obligaven a actuar
de la forma més regular i transparent possible.

exercir d’una forma que va diluir la titularitat i l’exercici de la competència, envoltant la presa de decisions
amb grans dosis d’opacitat, i, per tant, sense atendre els principis i les regles legals que disciplinen l’actuació
de l’Administració per garantir-ne el funcionament regular i la seguretat jurídica dels subjectes afectats per
la seva activitat.
A aquesta situació s’hi afegeix que els òrgans estatals habilitats varen fer un ús certament restringit de la
delegació de l’exercici de la competència en òrgans autonòmics. Les delegacions —almenys les que s’adopten
                 
Generalitat, sinó únicament a favor d’uns quants, i es projecten sobre actuacions executives, vinculades
principalment amb la gestió burocràtica dels serveis, que s’han d’adoptar de forma massiva o reiterada

etc.).49
   

Tot això, combinat amb l’opció de l’Administració de l’Estat de no actuar a través dels seus òrgans perifèrics,
a la qual ens hem referit anteriorment, desembocà en un control general i complet de l’Administració de la
Generalitat, exempt del control del Parlament, exercit a distància per part dels òrgans estatals habilitats, per
      
47 Una excepció aïllada, però rellevant, la constitueix la designació, del secretari general tècnic del Ministeri de l’Interior per exercir
  
que s’haguessin de dictar per al desenvolupament i l’execució de les eleccions al Parlament de Catalunya de 2017, en l’àmbit del
Departament de Vicepresidència i d’Economia i Hisenda (RD 965/2017, de 3 de novembre, BOE núm. 268, de 4 de novembre).
48 Aquí cal tenir en compte, dins la legislació estatal, i principalment, les previsions de la Llei 40/2015, d’1 d’octubre, de règim jurídic
del sector públic (en particular, articles 8-14, sobre la competència administrativa), de la Llei 39/2015, d’1 d’octubre, del procediment
administratiu comú (article 36, sobre la forma dels actes administratius) i el règim previst per a la delegació de competències per
part dels òrgans del Govern (Llei 50/1997, de 27 de novembre, del Govern, article 20); i dins de la legislació catalana, les previsions
sobre l’exercici de les competències dels òrgans del Govern contingudes a la Llei 13/2008, del 5 de novembre, de la presidència de
la Generalitat i del Govern, i el règim general previst sobre la competència dels òrgans administratius (Llei 26/2010, del 3 d’agost,
de règim jurídic i de procediment de les administracions públiques de Catalunya) i les previsions encara vigents de la Llei 13/1989,
de 14 de desembre, d’organització, procediment i règim jurídic de l’Administració de la Generalitat.
49 Tenim constància de set supòsits: dues delegacions a favor del secretari general del Departament de la Presidència (Ordre
PRE/255/2017 i Ordre PRE/8/2018), quatre a favor d’òrgans del Departament de Territori i Sostenibilitat (Ordre TES/264/2017, Ordre
TES/28/2018, Ordre TES/29/2018 i Ordre TES/42/2018) i una a favor d’òrgans del Departament d’Interior (Ordre INT/1074/2017),
si bé aquesta darrera afavoreix principalment el secretari general tècnic del Ministeri de l’Interior (com és el cas de les funcions
atribuïdes a la Direcció General de Policia).
Xavier Bernadí i Gil
L’aplicació de l’article 155 de la Constitució espanyola al Govern i l’Administració de la Generalitat de Catalunya
Revista Catalana de Dret Públic, núm. especial art. 155 CE, 2019 37
amb una laxitud notòria a favor d’altres òrgans i autoritats ministerials i només estranyament a favor dels
càrrecs de comandament catalans.
Les mesures que s’adopten i la forma com s’articulen també afecten una altra qüestió, que només deixarem
     
de comunicació varen posar en relleu alguns supòsits en què els òrgans estatals haurien imposat l’ús de la
llengua castellana com a llengua de relació entre la Generalitat i els interlocutors ministerials. Més enllà
        
comunicacions entre els òrgans de la Generalitat i els òrgans centrals de l’Administració de l’Estat, atesa la
previsió de la legislació bàsica estatal que obliga a traduir els expedients i documents que han de tenir efectes
fora del territori de la comunitat autònoma (Llei 39/2015, article 15). Però la seva aplicació a les relacions
orals i escrites entre els òrgans de la Generalitat i els representants de l’Estat desplaçats al territori català
 
la Generalitat —legislació que l’Acord del Senat no exclou ni matisa— preveu que aquesta ha d’emprar el
català en la seva actuació interna.50 Sense entrar en altres consideracions, la qüestió de l’ús de la llengua
pròpia posa novament en evidència la manca d’observança de la legislació vigent i la inadequació de les
mesures consistents en la substitució dels òrgans autonòmics per part d’òrgans estatals.

L’Acord aprovat pel Senat no es limita a situar l’Administració de la Generalitat sota la dependència jeràrquica
dels òrgans designats pel Govern de l’Estat (revestits amb previsions que recorden les clàusules generals
d’apoderament i amb d’altres amb ressonàncies intimidatòries),51 sinó que també aposta per subjectar la seva
activitat a diversos mecanismes exorbitants del principi jeràrquic i del règim legal aplicable a l’elaboració i
publicació d’actes i normes.
Convé fer referència, en primer lloc, als , una facultat inherent al principi de
jerarquia, reforçada per les previsions relatives a l’elaboració de directrius, instruccions i protocols d’actuació
obligatòries per a les autoritats i el personal de l’Administració de la Generalitat (Acord del Senat, apartat
II.E.6). Aquests instruments es varen concretar amb molta freqüència amb requeriments d’informació relatius
als procediments administratius iniciats o pendents d’iniciació, en particular quan suposaven una despesa que
calia executar dins l’exercici pressupostari, a les actuacions de caràcter contractual, a la gestió econòmica,
             

i amb les previsions relatives a l’òrgan competent per adoptar-la i al calendari previst.
A la pràctica, les instruccions esmentades varen anar més enllà de la sol·licitud i recepció de la informació,
amb l’establiment d’un        que va afectar tant
l’oportunitat de prosseguir les actuacions iniciades o previstes com els actes resolutoris que calia adoptar.
Aquesta forma de procedir, que trencava la distribució interna de competències i el règim ordinari d’adopció
d’actes, es trobava expressament prevista a l’Acord del Senat, on s’habilitava els òrgans i les autoritats
designades per l’Estat per “someter a un régimen de comunicación o autorización previa de las actuaciones
de la Administración de la Generalitat, siendo nulos los actos, actuaciones y resoluciones que se adopten sin
este requisito”, amb la previsió addicional que, en el cas dels actes sotmesos a comunicació prèvia, els òrgans
estatals competents podien oposar-se, amb caràcter vinculant (i encara que no es digui, sense necessitat de
motivar la decisió), a la seva resolució (apartat B).
50 Vid., principalment, l’article 3 CE, els articles 6, 32 i 33 EAC i els articles 2, 4, 9 i 10 de la Llei 1/1998, de 7 de gener, de política
lingüística. La referència als mitjans esmentats i un tractament prou complet i raonat de la qüestió es pot consultar al “Comunicat
sobre l’ús de la llengua catalana per part de la Generalitat intervinguda” difós per l’entitat ServidorsCAT (www.servidorscat.cat).
51 Al primer tipus de previsions (potestats genèriques o clàusules generals d’apoderament) ens hi hem referit en un apartat precedent.
Pel que fa a les segones, l’Acord aprovat conté diverses referències a l’exigència de responsabilitats disciplinàries, patrimonials,
comptables, penals o de qualsevol altre ordre que poguessin derivar de l’incompliment de les decisions adoptades pels òrgans
estatals corresponents i, més en general, per l’incompliment de les mesures aprovades, que s’entendrà com un incompliment del
   
disciplinaris (apartat B, , i E.8, aquest darrer, endurit pel Senat).
Xavier Bernadí i Gil
L’aplicació de l’article 155 de la Constitució espanyola al Govern i l’Administració de la Generalitat de Catalunya
Revista Catalana de Dret Públic, núm. especial art. 155 CE, 2019 38
L’Acord del Senat també estengué els nous supòsits de nul·litat de ple dret  
actuacions, expressament prohibides, dutes a terme per qualsevol persona al servei de l’Administració i del
Parlament que fossin contràries a les mesures aprovades o que s’adoptessin sense els requisits establerts
pels òrgans estatals competents en la seva aplicació (apartat E.2), així com als actes i les normes publicats
al DOGC o al BOPC sense l’autorització o en contra de les indicacions dels òrgans esmentats (apartat E.3).
En conseqüència, la de resolucions, actes, acords o disposicions normatives, fos quin fos
el seu rang o la seva naturalesa, administrativa o parlamentària, també restava sotmesa a autorització prèvia.
Com subratlla Ridao,52 la introducció d’aquests nous supòsits de nul·litat és del tot objectable des de la
perspectiva de la seguretat jurídica, en la qual, d’altra banda, l’Acord del Senat no deixa d’insistir.
Malgrat tot, no tenim constància que aquestes regles fossin objecte d’aplicació. En canvi, els requeriments
d’informació i el règim de comunicació i d’autorització d’actes i normes, aplicat igualment a llur publicació

   
persones físiques i jurídiques externes a l’Administració. Per tot això, la legitimitat d’aquestes mesures, més
clara com a mitjà de control si no es produeix una substitució dels òrgans naturals de l’Administració, és del
tot qüestionable.
A aquesta situació hi varen contribuir de forma especial els requeriments d’informació ingent i urgent, sovint
acompanyats d’advertiments comminatoris, i el control exhaustiu de totes les gestions de caràcter econòmic
i pressupostari, adoptades a l’empara de la intervenció econòmica a què el Ministeri d’Hisenda i Funció
Pública sotmet a la Generalitat, especialment a partir del setembre de 2017.53
Un altre procediment molt practicat per obtenir informació i dictar les instruccions corresponents fou la de
convocar els alts càrrecs de la Generalitat a les seus corresponents dels ministeris a la capital de l’Estat. A
més de la inversió de temps derivada d’aquests desplaçaments, era la Generalitat qui havia d’assumir-ne
la despesa,54   

als interessos generals.
5 Supressió d’òrgans i entitats
Un altre impacte molt rellevant de l’article 155 CE fou la supressió de nombrosos òrgans i entitats de la
Generalitat, una decisió que en molts casos només es pot valorar des del terreny dels principis, i particularment
a partir de l’anàlisi de la necessitat i l’adequació d’aquesta mesura en cada cas concret, però que en d’altres
exigeix una anàlisi sobre el compliment o la infracció de la legislació positiva que podia suposar.
El Govern de l’Estat assumeix la potestat organitzativa de la Generalitat de forma genèrica (apartat A de
          
estructuras orgánicas y de los organismos, entes y entidades vinculadas o dependientes de la Generalitat
        
llei. Com succeí en altres àmbits, aquesta potestat s’exerceix de forma immediata i té un fort impacte en
l’estructura de l’Administració, encara que concentrat en els òrgans de suport als màxims responsables de
l’Administració i als que exercien funcions relacionades amb el desenvolupament de l’autogovern i el dret a
decidir del poble de Catalunya, així com en els ens i òrgans de representació i relació exterior.
            
president i del vicepresident de la Generalitat, el Consell Nacional per a la Transició Nacional, la Secretaria
       
Comissió Interdepartamental per al Desenvolupament de l’Autogovern i la Comissió especial sobre la
52 (Ridao, 2018: 194).
53 Sobre aquesta qüestió, amb un cert detall, vid. l’informe del Comissionat per al Desplegament de l’Autogovern,  
, cit., pàg. 35-42.
54 García de Enterría considera que la imputació dels costos de la intervenció correctora a l’Administració autonòmica, l’actuació
regular de la qual ha fet “necessària” la mesura, constitueix una mesura accessòria que sembla raonable que acompanyi les de
caràcter principal (García de Enterría, 1985: 271).
Xavier Bernadí i Gil
L’aplicació de l’article 155 de la Constitució espanyola al Govern i l’Administració de la Generalitat de Catalunya
Revista Catalana de Dret Públic, núm. especial art. 155 CE, 2019 39
violació de drets fonamentals a Catalunya, així com el Patronat Catalunya Món - Consell de Diplomacia
Pública de Catalunya (Diplocat) i totes les delegacions del Govern de la Generalitat a l’estranger (un total de
13), amb l’única excepció de la Delegació del Govern a Brussel·les (el titular de la qual, tanmateix, és cessat
en virtut de la mateixa disposició).
Des d’una anàlisi d’estricta legalitat, la decisió més xocant, d’entre tots els casos esmentats, la constitueix
la supressió del Diplocat, disposada de forma directa, sense condicions ni matisos, pel RD 945/2017 (article
únic, apartat cinquè). Aquest organisme estava constituït com un consorci, és a dir, com un ens públic
de caràcter associatiu i voluntari, integrat per la Generalitat de Catalunya, els ajuntaments de Barcelona,
Girona, Lleida, Tarragona i Vielha-Mijaran, les quatre diputacions catalanes, les dues entitats municipalistes

i sindical. En conseqüència, la dissolució del Diplocat no es podia disposar, unilateralment, en exercici de
la potestat d’autoorganització de la Generalitat assumida pels òrgans estatals, sinó únicament sobre la base
d’un acord del seu màxim òrgan de govern —el Ple—, tal com ho estableix expressament la normativa bàsica
estatal (Llei 40/2015, d’1 d’octubre, del règim jurídic del sector públic, article 127.2) i els propis estatuts del
consorci afectat (article 11.e dels estatuts fets públics mitjançant el Decret 149/2012, de 20 de novembre.
No obstant això, el Govern de l’Estat en propugnà la liquidació a través de dos acords successius, la Instrucció
conjunta, de 5 de desembre de 2017, del ministre d’Hisenda i Funció Pública i del ministre d’Assumptes
Exteriors i de la Cooperació, i l’Acord del Consell de Ministres de 10 de desembre de 2017, pel qual es disposa
de nou la liquidació, es crea un òrgan liquidador —integrat per tres alts càrrecs de la Generalitat— i s’insisteix
en la procedència legal de la decisió adoptada. Tot això motivà la impugnació dels acords de supressió i
liquidació d’aquest consorci, per la via contenciosa administrativa, per part de l’Ajuntament de Barcelona i
l’Associació Catalana de Municipis i Comarques, membres del consorci que, a diferència de l’Administració
de la Generalitat, disposaven de llibertat per exercir accions judicials en defensa dels seus interessos i, en
particular, del principi constitucional d’autonomia local, igualment afectat per la iniciativa estatal.
6 Nomenament i cessament de persones
   
Govern i de les conselleres i consellers, l’aplicació de l’article 155 CE va suposar el cessament de 234
treballadors públics, entre alts càrrecs (33), eventuals (139), laborals d’alta direcció (11), personal laboral
(50) i personal funcionari (1), xifres que inclouen el personal de les delegacions del Govern a l’exterior
i el personal del Diplocat.55 Es tracta d’una mesura expressament prevista per l’Acord del Senat (apartat
II.B),5657
En qualsevol cas, ens tornem a trobar davant d’una facultat inherent a la jerarquia administrativa, fet que
             
òrgans estatals havien assumit el conjunt d’atribucions dels òrgans superiors de l’Administració catalana.
Més singulars, i menys respectuosos amb la seguretat jurídica, foren els casos, reiterats, en què els cessaments
no es realitzaven de forma nominativa, sinó fent referència als titulars d’òrgans o al conjunt de personal al
servei d’organismes suprimits.
55 Comissionat per al Desplegament de l’Autogovern, informe  , cit., pàg. 6.
56 Es preveu, en aquest sentit, que els òrgans i les autoritats estatals competents podran “acordar el nombramiento, el cese, o la
sustitución temporal con asunción de las funciones correspondientes, de cualesquiera autoridades, cargos públicos y personal de la
Administración de la Generalitat de Cataluña —conforme al régimen jurídico que le sea aplicable—, así como los de cualesquiera
organismos, entes y entidades vinculadas o dependientes de la misma, y de su sector público empresarial”.
           
produeixen al principi de la intervenció, per mitjà del RD 945/2017, de 27 de octubre (cessament del delegat del Govern de Catalunya
a Madrid, del representant permanent davant la Unió Europea, del secretari general del Departament d’Interior, del director general
de la Policia, dels titulars de les delegacions del Govern a l’exterior i de la resta d’òrgans suprimits per la mateixa disposició),
de l’Ordre INT/1038/2017, de 28 d’octubre (cessament del major dels Mossos d’Esquadra) i del RD 954/2017, de 31 d’octubre
(cessament del secretari general del Departament de la Vicepresidència i d’Economia i Hisenda, de tots els delegats territorials
del Govern i del director de l’Institut d’Estudis de l’Autogovern, a més dels titulars dels òrgans suprimits per aquesta mateixa
disposició). El darrer cessament d’un alt càrrec, el director de l’Escola d’Administració Pública de Catalunya, es produí mitjançant
el RD 232/2018, de 20 d’abril.
Xavier Bernadí i Gil
L’aplicació de l’article 155 de la Constitució espanyola al Govern i l’Administració de la Generalitat de Catalunya
Revista Catalana de Dret Públic, núm. especial art. 155 CE, 2019 40
Els cessaments varen superar de llarg els nomenaments. En molts supòsits, doncs, no es va nomenar cap
persona per cobrir l’òrgan vacant com a conseqüència d’aquests cessaments, la qual cosa seguia afeblint
l’estructura i l’activitat de l’Administració de la Generalitat i, de forma particular, la seva representació al
territori (cessament de tots els delegats territorials del Govern) i a l’estranger (cessament dels titulars i el
personal de les delegacions a l’exterior). Són aïllats els casos en què aquests càrrecs vacants foren ocupats
per representants ministerials i, quan això ocorre, la tècnica a la qual es recorre no és la del nomenament, sinó
la de l’atribució o assignació de les funcions corresponents als òrgans esmentats.58
En altres supòsits, per cobrir els òrgans vacants es van nomenar persones que ja havien ocupat llocs de
responsabilitat a l’Administració de la Generalitat59 o es van designar alts càrrecs en actiu per exercir la
suplència d’òrgans vacants.60 Encara que en alguns casos aquestes decisions es varen consultar amb els
alts càrrecs catalans, els òrgans estatals les adoptaven lliurement i no sempre d’acord amb el rang jeràrquic
i les competències dels òrgans afectats. Altres nomenaments efectuats per l’Estat foren els realitzats en
relació amb ens públics i privats vinculats amb l’Administració (consorcis, patronats de fundacions) o amb
professionals que també hi tenen una vinculació especial (notaris, registradors), però altres entitats públiques
instrumentals varen patir situacions de paràlisi per la manca de renovació d’aquests òrgans o perquè els
òrgans estatals que n’havien assumit la responsabilitat no els convocaren.
A banda de les afectacions de caràcter personal, l’existència de nombrosos òrgans vacants per cessament
de llurs titulars va perjudicar tant la pròpia activitat de l’òrgan com la del personal que tenien adscrit.
Tampoc en aquests casos es delegà la competència per efectuar aquests nomenaments o per acordar aquestes
         
potestats administratives —en aquest cas, l’organitzativa— queda novament en entredit. A més de la pèrdua

lleialtat institucional, ni amb el principi d’autonomia, tots vigents igualment en el context d’una intervenció
extraordinària sobre una altra Administració.
7 Necessitat, proporcionalitat, durada i revisió de les mesures
El penúltim apartat de l’Acord del Senat pel qual s’aproven les mesures proposades pel Govern de l’Estat és
el relatiu a la durada i la revisió d’aquestes mesures (apartat II.E.9). S’hi preveu que es mantindran vigents i


mesures aprovades inicialment; i que també “podrá anticipar el cese de estas medidas si cesasen las causes
que lo motivan, dando cuenta al Senado de esta decisión”. El Senat hi afegeix un darrer paràgraf que convé
reproduir: “Además, el Gobierno, atendiendo a la evolución de los acontecimientos y de la gravedad de la
situación, llevará a cabo una  de las medidas aprobadas por el Senado, modulando su
 si se produjeran cambios en la situación u otras circunstancias que así lo aconsejen”.
La proposta del Govern insistia en aquestes idees, tant a la seva part dispositiva, com a la part expositiva que
la precedeix, on es pot llegir que “las medidas que recoge este acuerdo son las absolutamente necesarias y

marco constitucional y estatutario vulnerado […] puesto que de ningún modo tienen por objetivo suspender
la autonomía de Cataluña”.61 La norma que va designar els òrgans competents per executar aquestes mesures
també els obligà a implementar-les “con sujeción a los principios de prudencia y proporcionalidad y con
pleno respeto a la Autonomía de Cataluña” (RD 944/2017, article 2.2).
58 RD 965/2017, de 3 de novembre, pel qual es designa el secretari general tècnic del Ministeri de l’Interior per exercir les funcions
corresponents a la Secretaria General del Departament d’Interior.
59 Com és el cas del RD 983/2017, de 10 de novembre, pel qual es nomena la directora general de Modernització de l’Administració
de Justícia.
60 Ordre JUS/1147/2017, de 16 de novembre, pel qual es designa el director de Serveis del Departament de Justícia per exercir la
suplència temporal del director del Centre d’Estudis Jurídics i Formació Especialitzada.
61 Apartat D “Objetivo y necesidad de las medidas del artículo 155”.
Xavier Bernadí i Gil
L’aplicació de l’article 155 de la Constitució espanyola al Govern i l’Administració de la Generalitat de Catalunya
Revista Catalana de Dret Públic, núm. especial art. 155 CE, 2019 41
Els esdeveniments, certament, varen evolucionar. Els partits polítics catalans varen concórrer a les eleccions
al Parlament convocades pel president del Govern espanyol i celebrades el 21 de desembre de 2019, les
quals varen transcórrer sense incidents, el Parlament elegí el seu nou president i la Mesa, l’Estat va retirar les
forces d’ordre públic que havia desplaçat a Catalunya i el Tribunal Superior de Justícia retornà la custòdia de
la seva seu al cos de Mossos d’Esquadra. Alguns responsables estatals, en diverses declaracions públiques
varen lloar la lleialtat dels alts càrrecs de la Generalitat i la col·laboració obtinguda per part dels personal
al servei de la seva Administració. Aquesta va viure completament sotmesa a una intervenció de caràcter
global, extensa i intensa i es trobava del tot subjecta a les directrius dels òrgans estatals, situats en una posició
de jerarquia reforçada. No obstant això, cap de les mesures aprovades és objecte de modulació, aixecament

previst, amb l’única modulació que suposa, en el terreny dels fets, l’elecció del president de la Generalitat,
a mitjan maig de 2018.

la Generalitat, llevat de casos excepcionals i d’escassa rellevància, per bé que la regulació de la competència
administrativa ofereix un catàleg amplíssim i susceptible de múltiples modulacions i condicionaments per

catalana, ofegada per requeriments constants d’informació, es mantingué sotmesa al règim de comunicació i
autorització prèvia. Molts llocs vacants reservats a alts càrrecs o a personal eventual es mantingueren sense
ocupar. Les normes en tramitació es mantingueren paralitzades, sense permetre que les autoritats catalanes
en prosseguissin els actes d’impuls, i la Generalitat va continuar sense poder comparèixer en els processos
judicials, davant la jurisdicció constitucional i l’ordinària, per a la defensa dels seus interessos.
L’única mesura que no esgota la duració que podia tenir és la relativa a la convocatòria d’eleccions al
Parlament, que el president del Govern de l’Estat convoca de forma immediata, tot i disposar d’un termini

derivar (la formació d’un nou Govern en un temps relativament breu) no es va arribar a produir, per raons
prou conegudes, i l’Administració catalana es mantingué sota control estatal.
Al nostre parer, encara que ens trobem davant de previsions que admeten grans marges d’apreciació
discrecional, hi ha prou elements per considerar que les mesures adoptades en un primer moment haurien
d’haver estat objecte de modulació o d’aixecament, total o parcial, i que el fet de no procedir d’aquesta
      
previst per aquestes mesures extraordinàries d’intervenció estatal i del principi constitucional d’autonomia.
8 A tall de conclusió
L’eix central de l’aplicació de l’article 155 CE a Catalunya gira al voltant del cessament del Govern de la
Generalitat i de l’assumpció del conjunt de funcions de llurs membres per part del Govern de l’Estat, ja que
aquesta mesura, a més de destituir el Govern, també permet la dissolució del Parlament, la convocatòria
d’eleccions i situar completament l’Administració de la Generalitat sota el control dels òrgans estatals. La
captura del Govern és, doncs, la clau que obre tots els panys.
La constitucionalitat d’aquesta opció ha estat qüestionada, des d’àmbits institucionals i acadèmics, per
motius seriosos i prou fonamentats (procediment seguit per aprovar-la, afectació del principi d’autonomia,
afectació de drets fonamentals, com el de participació política — , i no superació del test
d’adequació i proporcionalitat).
Aquesta darrera crítica es reforça quan es constata que el cessament dels membres del Govern es va imposar
         

el Govern i cada un dels seus membres) i sense preveure mesures que permetessin minorar aquesta ingerència
tan intensa sobre l’autonomia política i administrativa de la Generalitat.
En qualsevol cas, l’observació de les conseqüències pràctiques que comporta el cessament del Govern aporta
nous motius, igualment seriosos i fonamentats, per objectar que ens trobem davant d’una decisió necessària
Xavier Bernadí i Gil
L’aplicació de l’article 155 de la Constitució espanyola al Govern i l’Administració de la Generalitat de Catalunya
Revista Catalana de Dret Públic, núm. especial art. 155 CE, 2019 42
i adequada i, per tant, constitucional. És el cas de la desaparició completa d’una classe de servidors públics,
com el personal eventual, d’una gran importància per al funcionament ordinari de l’Administració, de la
paralització, pràcticament total, de l’activitat normativa de la Generalitat, o de la situació d’indefensió en què
se la situa en no poder comparèixer en processos jurisdiccionals, com a conseqüència del fet que un mateix
Govern (el de l’Estat) és el responsable de les actuacions que poden vulnerar els interessos de la Generalitat
i, de forma simultània, el competent per impugnar-les, en substitució dels seus òrgans naturals.
Dit això, la designació dels òrgans estatals competents per aplicar les mesures aprovades a l’empara de
l’article 155 CE (president del Govern, vicepresidenta, Govern i ministres) es pot considerar correcta, en
atenció al rang institucional dels òrgans a qui havien de substituir. Per contra, la forma com exerceixen les
competències assumides s’aparta de les previsions recollides en l’Acord del Senat i de la disciplina legal
aplicable a la competència administrativa.
Les mesures d’intervenció directament aplicables a l’Administració de la Generalitat extremen el poder
   
 

           
d’autorització prèvia de les actuacions de l’Administració autonòmica o la introducció de nous supòsits

competents, exempts del control del Parlament, i s’orienta a la simple gestió ordinària dels serveis i a atendre
els requeriments d’informació i les instruccions estatals. Els llocs vacants com a conseqüència del cessament
de llurs titulars sovint no són coberts amb nous nomenaments i en ocasions s’acumulen en els alts càrrecs en
actiu per mitjà de la tècnica de la suplència.
       
ne l’exercici, de forma més o menys intensa o condicionada, l’exercici de les competències assumides
pels òrgans estatals no fou compartit amb els alts càrrecs de la Generalitat, llevat de casos excepcionals i
d’escassa rellevància. El manteniment d’aquestes competències i la manca d’aixecament o modulació de les

d’aquesta modulació, si es produïen canvis en la situació o altres circumstàncies que ho aconsellaven. La
defensa de l’adequació i la proporcionalitat de les mesures adoptades té aquí un dels seus punts més febles.
En una observació global, hi ha elements per considerar que la intervenció estatal depassa el pla estrictament
coercitiu o correctiu i entra en un altre de caire més sancionador o repressiu. En qualsevol cas, aquesta
intervenció ens situa davant d’una Administració decapitada, afeblida i anestesiada.
La valoració de les mesures imposades des d’una perspectiva jurídica permet fer-ne una crítica des d’una
anàlisi dogmàtica, sobre la base del major o menor respecte als drets fonamentals de les persones (participació
política, tutela judicial efectiva, dret al jutge ordinari predeterminat per la llei) o a principis estructurants
del dret públic, alguns d’ells de rang constitucional, com el principi de seguretat jurídica i d’interdicció de

o el mateix principi d’autonomia. L’anàlisi també pot prendre en consideració si la manca d’exercici de
les potestats administratives (com la normativa o la de nomenament de càrrecs públics), satisfà o no els
            
institucional, que mai pot ser exigible en una única direcció. Les conclusions a què es pugui arribar són, per

Per contra, no ens sembla discutible que algunes de les actuacions (i omissions) vinculades amb l’execució
de les mesures aprovades pel Senat no encaixen amb els principis i les regles de l’ordenament jurídic
       
de l’Administració. I tampoc no ens sembla discutible que una part rellevant de les mesures proposades,
aprovades i aplicades a l’empara de l’article 155 CE —legítimes o no— són contràries, xoquen o deroguen
singularment diverses previsions contingudes a l’Estatut d’autonomia de Catalunya (designació, funcions,
relacions i cessament del president de la Generalitat i de la resta d’òrgans del Govern), a la legislació catalana
Xavier Bernadí i Gil
L’aplicació de l’article 155 de la Constitució espanyola al Govern i l’Administració de la Generalitat de Catalunya
Revista Catalana de Dret Públic, núm. especial art. 155 CE, 2019 43

de representants del president de la Generalitat al Senat, dissolució de consorcis).
La resolució d’aquestes antinòmies tindrà una gran transcendència. La resposta dependrà de l’enteniment

de forma extraordinària sobre les comunitats autònomes. De forma majoritària, s’entén que aquests poders
no són ni poden ser il·limitats. Però la forma com s’han aplicat a Catalunya s’acosta més a la lectura inicial
que va fer Cruz Villalón de l’article “més explosiu de la Constitució”, com a “clàusula de plens poders” que
habilita remeis que calia tractar d’evitar perquè “son más un síntoma de ruina que no un instrumento de
salvación del Estado”.62
Mentre esperem el veredicte del Tribunal Constitucional, en un pronunciament que tornarà a marcar
l’esdevenir de l’Estat espanyol, encara ressonen les seves recents i greus paraules, expressament recollides
en l’Acord que la cambra de representació territorial va aprovar, enmig de grans aplaudiments: “un poder que
niega expresamente el derecho se niega a sí mismo como autoridad merecedora de acatamiento”.63


de Catalunya. , (27), 11-40.
Ballart, Xavier (1987).      . Barcelona:
Escola d’Administració Pública de Catalunya.
Comissionat per al Desplegament de l’Autogovern. Departament de la Presidència. Generalitat de Catalunya
(2018).            
    [Informe].
Consultat 27 març 2019 a https://govern.cat/govern/docs/2018/11/13/14/56/3fa13a8b-fe48-4f8b-
aa1a-2ffe34eff409.pdf
Cruz Villalón, Pedro (1981). La protección extraordinària del Estado. A: Alberto Predieri i Eduardo García de
Enterría (dirs.),  (p. 689-717). Madrid: Civitas.

interés general de España. , (191), 25-76.
García de Enterría, Eduardo (1983). A: Eduardo
García de Enterría (1985), . Madrid: Civitas.
García Torres, Jesús (1984). El artículo 155 de la Constitución y el principio constitucional de autonomía. A:
José Javier Abad Pérez et al., , (vol. II,
p. 1189-1303). Madrid: Instituto de Estudios Fiscales.
Martínez Vergel, Joan (2018). . València: Tres i Quatre.
Muñoz Machado, Santiago (1982). . Madrid: Civitas.
Muñoz Machado, Santiago (2009).  (vol. III,
La organización territorial del Estado. Las administraciones públicas). Madrid: Iustel
Ridao Martín, Joan (2018). La aplicación del artículo 155 de la Constitución a Cataluña. Un examen de su
dudosa constitucionalidad. , (111), 169-203.
Santamaría Pastor, Juan Alfonso (1988).   . Madrid: Centro de
Estudios Ramon Areces.
62 (Cruz Villalón, 1978: 715-717).
Xavier Bernadí i Gil
L’aplicació de l’article 155 de la Constitució espanyola al Govern i l’Administració de la Generalitat de Catalunya
Revista Catalana de Dret Públic, núm. especial art. 155 CE, 2019 44
Servidors Públics de Catalunya (ServidorsCAT) (2018).  
. Consultat 27 març 2019 a https://www.servidorscat.cat/inventari-de-danys
Síndic de Greuges de Catalunya (2018). 
  [Informe]. Consultat 27 març 2019 a
http://www.sindic.cat/site/unitFiles/5324/Informes%20vulneraciodretsfonamentalsllibertatspubliques_
catala_def.pdf
Vírgala Foruria, Eduardo (2005). La coacción estatal del artículo 155 de la Constitución. 
de Derecho Constitucional, (73), 55-110.

VLEX utiliza cookies de inicio de sesión para aportarte una mejor experiencia de navegación. Si haces click en 'Aceptar' o continúas navegando por esta web consideramos que aceptas nuestra política de cookies. ACEPTAR