Sobre los Juzgados de lo contencioso-administrativo y su funcionalidad operativa
| Autor | Dr. Alberto Palomar |
| Cargo | Magistrado de lo contencioso-Administrativo |
1.- Balance del funcionamiento de una institución polémica en su instauración.
La instauración efectiva de los Juzgados de lo contencioso-administrativo que realiza la LRJCA de 1998 2 fue, inicialmente, cuestionada por parte de la doctrina y de analizada con cierta precaución por parte del sistema judicial. Muchas de dichas dificultades tenían su fundamento en la inexperiencia y falta de tradición del tránsito del enjuiciamiento colegiado de los asuntos contencioso-administrativo al enjuiciamiento unipersonal, en principio, más propicio a la desigualdad de doctrina y de criterio. Probablemente este criterio es el que lleva al Legislador de 1998 a instaurar un reparto competencial que sitúa estos órganos jurisdiccionales ante lo que aparentemente eran temas de menor importancia y, por esencia, bastante repetitivos. Como más tarde se analizará el diseño de esta posición residual no fue del todo correcto porque por la vía del artículo 8.3 de la LRJCA se produce una ampliación asimétrica de las competencias en relación con la Administración Territorial de las Comunidades Autónomas que les coloca fuera de la concepción residual y menor que parece inspiraba su regulación.
Pasados ya algunos años desde esta creación podemos indicar que gran parte de las reticencias de origen han desaparecido y han quedado reducida a problemas prácticos concretos de funcionamiento y de reparto competencial. Probablemente el hecho de que sea esta la discusión y no otra (la de su necesidad y existencia misma)demuestra que aquellas reticencias no estaban justificadas y ,probablemente ,respondían a una visión estereotipada de otros ámbitos jurisdiccionales que parecían proyectar una imagen no deseada para el contencioso-administrativo.
Pero antes de efectuar un balance de este orden es necesario recordar cuales eran las circunstancias de hecho que justificaban la creación de órganos unipersonales. Podemos resumirlas en las siguientes:
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La demora de los procesos.3
Los datos en relación con el enjuiciamiento de los asuntos contencioso-administrativo que han sido analizado por Sánchez Morón nos permiten indicar que, aun siendo un problema real de la justicia en España el de la demora temporal en su aplicación, el orden contencioso-administrativo estaba especialmente influido en su aplicación por este problema.4
La cuestión no es sólo de operatividad del apartado judicial y de satisfacción más o menos inmediata de los agentes que se relacionan con el mismo sino de fondo. La jurisdicción contencioso-administrativa tiene por finalidad la de controlar el ejercicio de la función ejecutiva por parte de la Administración y si este control no tiene un horizonte temporal razonable la Administración, o para ser más exactos sus agentes, se sientes ajenos al control y probablemente influenciados con la seguridad de que las decisiones judiciales van a producirse en momentos en los que ya no ocupen estas responsabilidades.5
Desde esta perspectiva el problema no es de forma (más o menos lentitud) sino de fondo: la que estaba y está en juego es la esencial de la revisión y su verdadera operatividad.
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Las dificultades de ejecución de sentencias.6
Ligado a lo anterior se planteaba la cuestión de la ejecución de sentencias. La demora en los procesos hace que muchas de las soluciones judiciales adoptadas sean realmente inejecutables porque el tiempo transcurrido desde que los hechos se cometieron hasta que se intentan reparar han propiciado tal suerte de cambios y transformaciones posteriores en el que la reconstrucción del tracto sucesivo como consecuencia de la sentencias era, a veces, verdaderamente inviable en razón de las situaciones creadas en la situación intermedia.
Esta situación que era especialmente perceptible en el contencioso especial en materia de personal propicia un clima de inejecución de sentencias que no es reparable ni siquiera con medidas sustituyerais de carácter indemnizatorio.
Si a lo anterior se le unen las dificultades de carácter presupuestario y el condicionamiento real de las ejecuciones por la inexistencia de créditos presupuestarios específicos o simplemente idóneos hizo que la mayor parte de la doctrina acabase poniendo énfasis en este tema y señalándolo como un elemento central de la crisis del contencioso-administrativo.
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Dificultades de conjunto para el enjuiciamiento de los temas cuyas cuantía no era relevante.
La demora en la resolución de los temas y las dificultades de ejecución, unido a las dificultades comunes de acceso al sistema judicial como es la necesidad de contar con profesionales habilitados cuya retribución debe, cuando menos, > por el recurrente genera de facto un cierto ámbito de impunidad de la Administración ya que se generaliza la creencia de que por encima de determinados niveles de sanción (por ejemplo) no merece la pena el recurso. Por decirlo en otras palabras el recurso pierde aquí su finalidad reparadora de la legalidad conculcada ya que la reparación cuesta, a menudo, más que lo se obtiene.
En este estado de cosas la aparición de los órganos unipersonales, con competencias muy limitadas y, en muchos casos sin un volumen de asuntos excesivos, cambia el panorama y la perspectiva de la jurisdicción.
Este cambio puede identificarse con tres temas que constituyen el lógico correlato de las dificultades a las que trababa de subvenirse con su creación. De esta forma, la aparición de estos órganos e, incluso, su planta territorial de carácter provincial genera la posibilidad de recuperar la pequeña justicia, la de las cosas menores, las pequeñas multas, los asuntos de personal menores, las liquidaciones tributarias. La proximidad del órgano jurisdiccional unida al tiempo de la resolución (segundo elemento a resaltar) y al pronunciamiento en algunos casos en única instancia, generan una situación de recuperación del papel central de control. Este papel se refuerza, en último término, con la referencia a unos términos de ejecución razonables en tiempo y en las medidas susceptibles de ser adoptadas por el órgano.
Esta situación en la que puede decirse que existe una cierta coincidencia generalizada genera, a su vez, otros elementos de "recomposición del sistema".
Esta recomposición podemos sistematizarla en torno a los siguientes puntos:
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La resolución en tiempos aceptables reduce de forma notable la presión sobre las medidas cautelares.
En este punto no cabe negar que en la jurisdicción contencioso-administrativa se ha producido, en los últimos tiempos, un amplio proceso de reflexión sobre la tutela cautelar7. Una parte de este debate es puramente teórico (de la suspensión tradicional al fumus bonis iuris) pero no cabe negar que otra parte de este debate y, sobre todo, su aplicación real estaba seriamente condicionada por el debate sobre los "tiempos de la jurisdicción", hasta el punto de poderse detectar un amplio proceso de aproximación a la justicia cautelar como forma para la resolución de aquella cuestión.
En el momento actual y, al menos en estos órganos jurisdiccionales de carácter unipersonal, se ha producido una reconcepción de la figura a sus verdaderos términos. Las medidas cautelares tratan de asegurar el resultado final del proceso y no sus consecuencias, esto es, el tiempo de tramitación del propio proceso que por sus propios ratios ya no se convierte en un problema en sí mismo.
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El verdadero sentido del control.
El control sobre el proceso del órgano jurisdiccional produce de facto un verdadero control sobre el órgano administrativo. Los plazos se cumplen y esto evita dilaciones en períodos clave para el proceso como son el de remisión del expediente administrativo, el de tramitación de pruebas y, sobre todo, el de ejecución de sentencias.
Cuando la Administración siente que sus decisiones son realmente fiscalizables en tiempo real tiende a una actuación más justificada, más razonable y, sobre todo, más fundada en Derecho. En consecuencia es una Administración que se ajusta más, o con mayor intensidad, a su propio estatus constitucional previsto en el artículo 103 de la Constitución. Por decirlo en otras palabras la Administración no se sirve de los efectos del proceso sino que realmente siente el proceso como un mecanismo real de control judicial sobre sus decisiones, sus formas y su actuación.
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Potencial reducción del número de asuntos.
La reducción de tiempos y el ajuste a las formas supone realmente una posibilidad de conocimiento de la posición jurisdiccional sobre los temas de forma que muchos de estos procesos se evitaran porque realmente se conoce la postura y la viabilidad de muchas controversias 8. Al aludir aquí a la eliminación no se quiere indicar únicamente que los ciudadanos no inicien los procesos sino también que muchos sean reconducidos al proceso de extensión de sentencias al que se refiere el artículo 110 de la LRJCA.
En este estado de cosas, sucintamente descrito, debe entenderse que la experiencia no es negativa y que frente a lo que se penso los efectos de dispersión doctrinal no son de mayor entidad que los imputs positivos del tiempo y de la actuación de los mismos. Es probable, precisamente, que lo anterior deba conducir en un plazo razonable a la modificación de las competencias y la reconstrucción de la planta territorial para conseguir que no se produzcan efectos perversos por la desigual carga de trabajo de unos y otros.
2. - Algunos apuntes sobre el sistema competencial diseñado para los órganos unipersonales.
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Un apunte previo sobre la distribución competencial.9
En el contexto al que inmediatamente nos acabamos de referir se produce una atribución competencial a favor de los órganos unipersonales del ámbito del contencioso-administrativo del que puede decirse que establece un tratamiento asimétrico de las distintas Administraciones territoriales que dilucidan sus cuestiones ante los mismos. Esta asimetría es consecuencia, probablemente, del desconocimiento de la realidad de la descentralización autonómica en sus órganos...
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