Justicia comunitaria y justicia global: elementos para una comparación
| Autor | B. Marchetti |
| Páginas | 191-221 |
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Marchetti
SUMARIO: I. PREMISA.—II. LA JUSTICIA COMUNITARIA.—III. LOS SISTEMAS JUDICIALES DE LA OMC (WTO) Y DE LA CONVENCIÓN PARA EL DERECHO DEL MAR.—IV. SIGUE: EL SISTEMA DE MERCOSUR Y EL INSPECTION PANEL DEL WORLD BANK.—V. REFLEXIONES COMPARATIVAS.—VI. BIBLIOGRAFÍA SELECCIONADA.
¿Pueden compararse la justicia comunitaria y la justicia global? ¿Hasta qué punto se parecen el Appellate Body de la World Trade Organization y el Tribunal de Justicia de la Comunidad Europea? Y esta última ¿presenta similitudes con el Tribunal del Mar o con el Inspection Panel del World Bank? Y, de todas maneras, ¿es suficiente comparar los tribunales para comparar los sistemas judiciales?
Es evidente que los organismos que acabamos de mencionar son distintos entre sí y que pertenecen a sistemas y contextos a su vez
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distintos. El sistema comunitario tiene un grado de desarrollo mayor y más sofisticado que muchas organizaciones internacionales y, si tuviéramos que encontrar una categoría donde colocarlo, se nos ocurriría pensar más en la de los Estados (federales) que en la de las organizaciones internacionales sectoriales de la World Trade Organization1.
Sin embargo, siguiendo un enfoque funcional, es posible encontrar un posible terreno para comparación de los sistemas de justicia comunitaria y global. En efecto, siguiendo este método comparativo, las cosas que pueden compararse son las que desarrollan la misma función, incluso a falta de una correspondencia conceptual y de contexto2.
En este sentido, este trabajo intentará ocuparse del problema concreto de la justicia en los ámbitos comunitario e internacional, incluso siendo conscientes de las múltiples diferencias que caracterizan no sólo a los conceptos y a los organismos concretos que la connotan, sino también al hábitat, a los sujetos y a la forma de ordenación que la caracterizan.
Así pues, en esta ocasión evitaremos ocuparnos de las diferencias y asonancias entre la Comunidad Europea y las organizaciones internacionales específicas que se analizan —por otra parte, la tarea sería excesiva—, para intentar ver en qué medida existen, a raíz de las distintas funciones desarrolladas en el seno de dichos organismos
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(comunitario y global), unos mecanismos judiciales que, actuando para salvaguardar el sistema de reglas e intereses presentes en los mismos, sean funcionalmente equivalentes entre sí, es decir, que aspiren a resolver de forma parecida problemas concretos de justicia.
Como es sabido, los jueces comunitarios —entre los que se cuentan no sólo el Tribunal de Justicia y el Tribunal de Primera Instancia, sino también, en relación con el papel que los mismos desempeñan en el sistema, los propios jueces nacionales que actúan en calidad de jueces europeos—3, hacen las veces, según los casos, de jueces de observancia de los Tratados, de jueces constitucionales y de jueces administrativos.
Se recurre a la primera instancia de jurisdicción, que podríamos definir como internacional4, cuando el juez comunitario, a petición de la Comisión, se pronuncia sobre la violación de los Tratados y sobre la relativa acción de infracción promovida contra los Estados, conforme a los arts. 226 y 227 del Tratado. Este ámbito de competencia constituye más bien la primera atribución de jurisdicción realizada por el Tratado y, de hecho, determina un juicio, por parte de los jueces comunitarios, sobre los autos nacionales (legislativos y administrativos) que contrastan con las obligaciones previstas en el mismo5.
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La creación de un mecanismo judicial como éste es funcional al objeto de asegurar, principalmente, la protección recíproca de los Estados y la protección de los intereses basados en la propia Comunidad y, por tanto, en algunos aspectos, permite hallar analogías entre la experiencia europea y la que es propia de otras organizaciones internacionales.
Como es sabido, se trata de una jurisdicción obligatoria (este carácter de obligatoriedad no siempre se presenta en otros mecanismos internacionales de dispute settlement entre Estados) y exclu-siva6. La actuación de infracción, y ésta es también un elemento original del sistema judicial comunitario, la inicia la Comisión en su papel de guardiana del respeto a las obligaciones comunitarias7
(art. 226) o a los Estados (art. 227), los cuales, sin embargo, aun haciéndose impulsores de la actuación, deben presentar a la Comisión una documentación que demuestre la violación que se denuncia. Esto determina que la actuación ante el Tribunal esté posteriormente condicionada por la decisión de la Comisión (o, a falta de éste, por un período de tres meses).
Por otra parte, la jurisdicción internacional del juez comunitario y la fase de proposición de la actuación correspondiente están caracterizadas por una función significativa del componente negociado y diplomático8. Sólo una mínima parte de las letters of notice
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de la Comisión se traduce en un procedimiento de infracción ante el Tribunal (aproximadamente el 10 por 100), ya que, con frecuencia, un acuerdo diplomático permite llegar a una definición política de la controversia, y el Estado acepta conformarse sin llegar al procedimiento formal de infracción9.
En cambio, en un contexto como éste queda excluida la posibilidad de recurrir unilateralmente a las contramedidas para oponerse a la falta de conformidad de otro Estado miembro con las obligaciones comunitarias10. Sin embargo, las sentencias dictadas, que durante mucho tiempo se han caracterizado por la naturaleza meramente declarativa de sus efectos, pueden ir acompañadas, después del Tratado de Maastricht, de sanciones pecuniarias que tienen por objeto castigar a los Estados que se nieguen a adoptar las medidas necesarias para adecuarse a las mismas.
La frecuencia con la que se alcanza una definición negociada y política de los conflictos interestatales determina que la función de dispute settlement del Tribunal de Justicia no represente el núcleo de su actuación, aunque sea de vital importancia en la gestión de los conflictos consiguientes a la violación de las obligaciones comunitarias.
En cambio, la justicia constitucional comunitaria tiene también una importancia fundamental para el desarrollo alcanzado por el sistema.
Como es sabido, ejerciendo dicha jurisdicción11 los jueces comunitarios son llamados a dirimir, ya sea controversias relacionadas
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con posibles conflictos de competencia entre las instituciones comunitarias y entre la Comunidad y los Estados, ya sea cuestiones de interpretación del Tratado, o incluso cuestiones de interpretación y validez del derecho que del mismo se deriva.
A este respecto, con el tiempo, el Tribunal ha asumido un papel de judicial review court12 gracias a su actividad de interpretación de los Tratados y a la elaboración de la teoría del efecto directo y de la supremacy en las relaciones entre ordenamiento comunitario y Estados nacionales. De hecho, a través de su jurisprudencia13 el juez comunitario ha reconocido en los Tratados y en el Derecho derivado y promulgado de las instituciones comunitarias aquella relación de «supremacía» —respecto a los derechos estatales— que gradualmente ha determinado el alejamiento de la Comunidad del tipo de organización internacional y su aproximación al del Estado constitucional federal14.
La consabida relación de supremacía entre Derecho comunitario y Derecho nacional se completa, además, con el mecanismo de cues-tión prejudicial (art. 234 del Tratado), que tiene y ha tenido un papel y una función fundamentales en el desarrollo del ordenamiento comunitario15.
El Tribunal de primer grado y el Tribunal de Justicia aseguran, además, la justicia administrativa comunitaria: es decir, son elegidos para juzgar sobre la legitimidad de los autos de las Instituciones comunitarias impugnados conforme al art. 230 del Tratado y para pronunciarse sobre las omisiones de las instituciones; en este papel, los jueces comunitarios deciden también sobre las controversias en
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materia de responsabilidad contractual y extracontractual de los instituciones.
Por otro lado, respecto a dicha jurisdicción, el papel de juez administrativo comunitario no corresponde exclusivamente a los órganos jurisdiccionales comunitarios, sino también —como se ha dicho— a las jurisdicciones nacionales, designadas para decidir sobre los autos promulgados por las autoridades nacionales en el ejercicio de la administración indirecta de la Comunidad16.
En definitiva, corresponde, pues, al sistema coordinado de las jurisdicciones comunitaria y nacionales la decisión sobre la Community’s regulatory machine17.
Un sistema de justicia administrativa como éste se apoya, pues, en una red de jueces comunitarios y nacionales integrada según una lógica de coordinación y separación. Los jueces europeos no se ocupan de la decisión sobre los autos nacionales, ni siquiera cuando éstos constituyen una violación del derecho europeo (limitación que incluso podría no existir, y que por ejemplo, no existe en EEUU)18; y, por otra parte, los jueces nacionales no pueden declarar inválidos los autos comunitarios (sentencia Foto-Frost)19, debiendo, si acaso, actuar sobre el punto del envío de la cuestión prejudicial al juez comunitario20.
En definitiva, los tres ámbitos de jurisdicción que constituyen el sistema comunitario de justicia son el reflejo de los caracteres de ordenamiento internacional, constitucional y administrativo de la Comunidad. Como es sabido, según la jurisdicción ejercida y los intereses protegidos en la misma (de la Comunidad como tal, de los Estados, de los individuos, de la aplicación uniforme de las reglas comunitarias) cambian las condiciones...
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