Jurisprudencia general: derecho administrativo
| Autor | Aitana De La Varga Pastor |
| Cargo | Profesora ayudante de Derecho Administrativo Universitat Rovira i Virgili |
| Páginas | 1-20 |
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En este período de abril a octubre de 2013 encontramos numerosas sentencias relacionadas con el medio ambiente y el derecho ambiental, algunas más relevantes que otras. El Tribunal Supremo sigue resolviendo conflictos relacionados con normativa reguladora de antenas de telefonía móvil y radiocomunicación. Veremos, ya que nos detendremos en este ámbito, que el TS sigue con la nueva doctrina que tiende al centralismo sobre la base de la unidad de mercado, aunque, como veremos, en algún caso eso no elimina por completo la regulación de las antenas de telefonía móvil por parte de los municipios. Otros ámbitos que han sido tratados por el Alto Tribunal durante este período están relacionados con aguas y costas, con la evaluación de impacto ambiental, con espacios naturales, con minas y con parques eólicos, entre otros.
El conjunto de las sentencias relacionadas con la regulación de las antenas de telefonía móvil y los límites de su regulación analizan y se refieren todas ellas a las “medidas adicionales de protección” amparadas en el artículo 25 h) LBRL sobre protección de la salud1. De acuerdo con la interpretación del Tribunal Supremo, estas medidas quedan fuera de la competencia local ya que colisionan con la competencia exclusiva del Estado en materia de telecomunicaciones. Concretamente, entiende que el Real Decreto 1066/2011 establece unos límites y distancias que cumplen el principio de precaución recomendado por la Unión Europea y que estos deben ser únicos y uniformes en todo el Estado sobre la base del principio de unidad de mercado. Para su fundamentación, el Tribunal se refiere a la STC 8/2012, así como a otras sentencias recientes que hemos tratado ya en crónicas anteriores o que veremos en las siguientes líneas, por ejemplo, la de 11 de febrero de 2013, la de 30 de abril de 2013 y la de 27 de mayo de 2013. Cabe destacar, además, que el Tribunal tilda esta jurisprudencia de “doctrina fuertemente consolidada y arraigada” en todas y cada una de las sentencias que resuelve sobre esta materia, doctrina que aboga por la uniformización y el centralismo estatal y que es relativamente “nueva”. Esta doctrina llama también a “fórmulas de cooperación” para resolver los conflictos competenciales que puedan surgir, pero resuelve también dicho conflicto sobre la base de la competencia “prevalente”, la estatal.
La Sentencia de 27 de mayo de 2013 recuerda que:
“En definitiva, y volviendo al caso, no cabe duda alguna de la capacidad de las Corporaciones Locales de reglamentar en el sector de las telecomunicaciones a los
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efectos de la instalación y ubicación de infraestructuras y equipos de telefonía móvil, en el ejercicio de sus competencias y en el marco que la previa legislación estatal y autonómica hayan prefijado.
[… ] No poseen margen de regulación (reglamentación mediante Ordenanzas) las Corporaciones Locales para adoptar normas adicionales de protección de la salud pública —ex artículo 25.2 h) Ley 7/1985, 2 de Abril— más estrictas que las fijadas por la normativa estatal básica tanto en relación a los límites de emisión radioeléctrica como en la fijación de distancias mínimas a las correspondientes infraestructuras, al haber ejercitado el Estado —ex artículo 149.1.16a CE— de forma completa y agotada las medidas de protección sanitaria frente a los niveles tolerables de exposición a estas emisiones” (FJ 4.º).
En el mismo sentido que la Sentencia anterior y en relación también con las medidas adicionales de protección basadas en la protección de la salud, la STS de 10 de junio de 2013 afirma lo siguiente:
“Así, se niega competencia objetiva a las Corporaciones Locales para fijar de medidas adicionales de protección de la salud pública más estrictas que las fijadas por la normativa estatal básica tanto en relación con los límites de emisión radioeléctrica como en la fijación de distancias mínimas a las correspondientes infraestructuras. […]
El RD 1066/2001, de 28 de septiembre (y la Orden de desarrollo CTE/23/2002, de 11 de enero) fija con carácter básico, al amparo de lo dispuesto en el artículo 149.1 16a CE y de los artículos 18, 19, 41 y 40 de la Ley General de Sanidad, los límites de exposición a las zonas en las que puedan permanecer habitualmente personas, pero con vocación de uniformidad y generalidad para todo el territorio nacional materializando el principio de precaución contenido en la Recomendación del Consejo de la Unión Europea 1999/519 EC. Por ello, no puede ser superado por una pretendida competencia para la mayor protección sanitaria por parte de los Municipios. El sistema de protección que integra el RD 1006/2001 ya prevé sus propios mecanismos de intercambio de información que, en su caso, pueda llegar a la actualización de los niveles y formas de protección.
En el presente caso, dentro del contenido del artículo 9.9 F de la Ordenanza se contienen distancias de protección sanitaria innovadoras de las establecidas por el RD estatal, por lo que estamos ante un exceso de lo regulado en el artículo 8.7 d) RD 1066/2001 y la Orden CTE/23/2002, 11 de enero. En definitiva, el Estado ha
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agotado la cuestión de la protección de la salud pública por razón de las emisiones radioeléctricas en su regulación” (FJ 4.º).
Cabe destacar, por otro lado, de la Sentencia de 27 de mayo de 2013, la interpretación que hace en relación con las llamadas “cláusulas de progreso” y la imposición de sistemas o técnicas de mimetización. Para ello, hace referencia al principio de neutralidad tecnológica y a jurisprudencia de la Sala, y llega a la conclusión siguiente:
“Se considera por tanto, que a falta de precisión expresa para el respecto a esos aspectos técnicos que fija el Estado, estas ‘cláusulas progreso’ suponen un nivel de incertidumbre que choca frontalmente con la labor de uniformidad que compete al Estado en la determinación de los aspectos técnicos del sector.
El extremo casuismo que caracteriza esta materia puede hacer pensar que no había una clara postura al respecto. Pero lo cierto es que en una STS de 24 de abril de 2012, RCa 4964/2008, recordando la evolución, se llega a concluir que si en el caso concreto el precepto que impone la tecnología que menor impacto visual o medioambiental se funda o basa en el Derecho estatal no habría extralimitación o vaciamiento de la competencia exclusiva del Estado sobre los aspectos técnicos. Si falta esa mención entonces el nivel de inseguridad que puede generar a los operadores motiva su anulación por vaciamiento de la competencia estatal. En ese recurso se analiza y se anula un precepto cuyo redactado es exactamente el mismo que el presente artículo 12 de la Ordenanza de Molins de Rei, por lo que asumiendo esta doctrina sentada a partir de marzo de 2011 y considerando que esta imposición de la mejor tecnología disponible puede afectar a los parámetros técnicos fijados por el Estado al no quedar asegurado su respecto, debe considerarse que el precepto no es conforme a Derecho y nulo. […]
El artículo 13 de la Ordenanza, por el contrario no consideramos que sufra del mismo vicio de extralimitación competencial, ya que, en este caso, la formulación y exigencia de una serie de técnicas o sistemas a los operadores que pretendan integrar en el entorno los elementos físicos no presupone interferencia, alteración o prevalencia sobre la competencia estatal para la determinación de los estándares técnicos de la red. No se observa afectación a la forma, gestión y uso del espacio radioeléctrico sino que la finalidad a la que responden —compatibilidad con el entorno— queda dentro de las competencias propias de las Corporaciones Locales, ex artículo 25.2 f) LBRL— así como se reconoce como una de las ‘finalidades básicas’ que la propia Ordenanza recoge en el artículo 4 c). El objetivo último, cual es, la protección del medio ambiente a través de la integración de las
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infraestructuras en el entorno supone el legítimo ejercicio de la competencia local atribuida legalmente y que en modo alguno condiciona la competencia estatal exclusiva” (FJ 6.º).
La Sentencia nos vuelve a recordar lo siguiente:
“Se produce una invasión por extralimitación de la competencia exclusiva estatal —ex artículo 149.1.16a CE— en todos aquellos supuestos en los que los Ayuntamientos, regulan, mediante Ordenanza, límites de emisión tolerables al públicos más estrictos o imponen distancias mínimas de emplazamiento bajo el prisma de la protección de la salud pública, por más que consideren que sus previsiones son totalmente compatibles con las del RD estatal en un mal entendido deber de minimización por razones sanitarias públicas” (FJ 7.º).
En relación con el uso compartido de emplazamientos, lo distingue del uso compartido de infraestructuras y se refiere a jurisprudencia de la misma sala de 2010, en la que se entendía que era legítimo que los ayuntamientos, en función de la salvaguarda de finalidades ambientales o urbanísticas, pudieran imponer el uso compartido de las instalaciones o de emplazamientos, si bien a continuación advierte del punto de inflexión que supone la STC antes referida 8/2012 y afirma que:
“[…] nuestra postura al respecto debe cambiar mediante una lectura pausada de las conclusiones de la STC 8/2012 de 18 de febrero que analiza esta cuestión desde la óptica de todos las competencias concurrentes —en aquel caso Estado y CCAA— pero trasladable también a las entidades locales y a sus esferas de interés y actuación”.
Por lo que llega a esta conclusión:
“[…] los Ayuntamientos no pueden atribuirse la decisión última, ejecutiva, en materia de compartición de emplazamientos ni de infraestructuras sino la decisión motivada instrumentalizada mediante informes, que determine si, en atención a sus intereses medioambientales o urbanísticos, corresponde y procede la compartición, que se llevará a la CMT para que, pondere la afectación que se produce en el mercado y determine los condicionantes de esa compartición recogiendo los informes sectoriales emitidos...
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