Jurisprudencia contencioso-administrativa: el caso Aznalcóllar
| Autor | G. García Álvarez |
| Páginas | 233-277 |
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Jurisprudencia contencioso-
administrativa: el caso Aznalcóllar
G G Á
Sumario: 1. I :
A. 1.1. Introducción: la adecuada regulación de las potestades de protección
del dominio público y la difícil articulación de la responsabilidad patrimonial de la Administración y la res-
ponsabilidad civil en los daños ambientales. 1.2. Los hechos: contexto fáctico y jurídico. 1.3. Potestades ad-
ministrativas y acciones de responsabilidad ejercitadas por las Administraciones públicas: la discutible posi-
ción de responsable subsidiario asumida por la Administración de la Comunidad Autónoma de Andalucía.
A) Procedimiento sancionador e indemnización por los daños al dominio público hidráulico.
B) Ejercicio de acciones por la Administración de la Comunidad Autónoma de Andalucía para
resarcirse de sobreprecios acordados a particulares como indemnización subsidiaria: la revisión
judicial del ejercicio de la potestad de autotutela. 1.4. Las acciones de responsabilidad planteadas por
particulares contra las Administraciones públicas y contra la empresa minera: las di cultades para obtener
un resarcimiento. A) Reclamaciones dirigidas contra la Administración General del Estado o con-
tra la Junta de Andalucía. B) Reclamaciones dirigidas contra la Administración General del Es-
tado, la Junta de Andalucía y Boliden Apirsa S.L. 1.5. Las acciones de responsabilidad ejercitadas por
la empresa minera: las limitaciones de la doctrina constitucional de prohibición de la «doble verdad» en el
ámbito de la responsabilidad civil.–2. O T S
D . 2.1. Aspectos procedimentales: pronunciamientos sobre la Evaluación de
Impacto Ambiental, información ambiental, consulta preceptiva a la Comisión europea sobre proyectos que
afecten a una ZEPA y carácter reglado de la Autorización Ambiental Integrada. A) Posibilidad de impug-
nación autónoma de la declaración de no sujeción a Evaluación de Impacto Ambiental y posibi-
lidad de impugnación de la DIA con ocasión del recurso contra la Evaluación Ambiental Inte-
grada. B) Supuestos en que la Evaluación de Impacto Ambiental no tiene carácter preceptivo.
C) Efectos de los estudios ambientales: limitación de la discrecionalidad administrativa por las
conclusiones de un estudio ambiental. D) Nulidad por omisión de la consulta preceptiva a la
Comisión europea de un proyecto que afecta a una ZEPA. E) Información ambiental, legitima-
ción en materia ambiental y carácter no preceptivo de la EIA para el otorgamiento de un permi-
so de exploración minero. F) Carácter reglado de la Autorización Ambiental Integrada. 2.2. In-
fracción del Derecho comunitario y de la legislación básica estatal: nulidad parcial de un Plan Regional de
ámbito sectorial de residuos industriales. 2.3. El deber de utilizar las «mejores tecnologías disponibles» en
materia de telecomunicaciones por motivos ambientales: competencias autonómicas y municipales en la ju-
risprudencia del Tribunal Supremo y del Tribunal Constitucional. A) La «cláusula de progreso» en las
ordenanzas locales. B) La cláusula de mejor tecnología disponible en la normativa autonómica:
la legitimidad condicionada de una fundamentación ambiental.
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Observatorio de políticas ambientales 2012 _________________________________________________
1. INDEMNIZACIÓN POR DAÑOS AL MEDIO AMBIENTE: LAS SECUELAS
JUDICIALES DEL VERTIDO DE AZNALCÓLLAR
1.1.
INTRODUCCIÓN: LA ADECUADA REGULACIÓN DE LAS POTESTADES DE PROTECCIÓN DEL
DOMINIO PÚBLICO Y LA DIFÍCIL ARTICULACIÓN DE LA RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL
DE LA ADMINISTRACIÓN Y LA RESPONSABILIDAD CIVIL EN LOS DAÑOS AMBIENTALES
Un accidente como la rotura de la balsa de almacenamiento de residuos mineros
de Aznalcóllar sucedida en 1998 y el consiguiente vertido plantea siempre muchas
cuestiones sobre su eventual prevención, en este caso derivada de que apenas dos años
antes se hubiese autorizado bastante expeditivamente al parecer una ampliación de su
capacidad mediante recrecimiento del dique, sin evaluación del impacto ambiental y
sin considerar la existencia de filtraciones.
No obstante, dejando de lado el hubiera podido ser y no fue, el objeto de este comentario
son las secuelas judiciales del accidente, fundamentalmente las producidas hasta ahora en
el orden jurisdiccional contencioso-administrativo, aunque también se examinará alguna
sentencia de la Sala primera del Tribunal Supremo que ayuda a establecer el contexto.
Por supuesto, hubo diligencias previas penales, que pueden conocerse indirectamente, a
través de las referencias que se hacen a ellas en diversas sentencias civiles y contencioso-
administrativas, diligencias en las que se exoneró a los responsables de la compañía minera
por haberse basado la proyección y construcción de la balsa de residuos en los conocimientos
geotécnicos usuales, sin haber tenido en cuenta la falta de resistencia de la «arcilla azul
del Guadalquivir», lo que según los peritos no era de conocimiento general, y también se
exoneró al responsable de autorizar el recrecimiento de la balsa ante la ausencia de una
ilegalidad patente, justificándose la «premura» en la autorización por haberse previsto
tales recrecimientos en el proyecto original, elaborado veintidós años antes, y por razones
sociales, es decir, por la necesidad de aumentar la capacidad de almacenaje de la balsa para
permitir la continuidad de la explotación y el mantenimiento de los puestos de trabajo.
A partir de ahí, las conclusiones más evidentes son la existencia de mecanismos
adecuados para la represión y reparación de las infracciones contra el dominio público
hidráulico y la mala calidad de las normas que regulan los aspectos procedimentales y
procesales de la responsabilidad patrimonial de la Administración, especialmente cuando
ésta debe reclamarse en concurrencia con la responsabilidad civil de particulares 1.
La sanción administrativa, más las consiguientes indemnizaciones accesoria, im-
puestas por el Consejo de Ministros a propuesta de la Confederación Hidrográfica
del Guadalquivir en más de cuarenta millones de euros, pasaron sin casi incidencia el
filtro de legalidad del recurso contencioso-administrativo (Sentencia de la Sala de lo
contencioso-administrativo del Tribunal Supremo de 22 de noviembre de 2004).
1. Sobre los específicos problemas de la responsabilidad patrimonial de las Administraciones públicas en
materia ambiental, vid. Alba N L, «Responsabilidad por daños ambientales», en Tomás Q-
L, La responsabilidad patrimonial de la Administración Pública. Estudio General y Ámbitos Sectoriales,
Valencia, Tirant lo Blanch, 2009, pág. 1013-1042. Hay una segunda edición todavía en prensa.
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No sucede lo mismo con los daños, muy cuantiosos, producidos a los particulares,
debido a la inundación y contaminación de suelos de diversas fincas agrícolas en el
entorno de los ríos Agrio y Guadiamar. Debido a diversas razones, la vía utilizada para
intentar el resarcimiento de los daños ha sido el recurso contencioso-administrativo.
La única acción civil que se ha podido detectar y que se reseña en el comentario, es la
intentada –sin éxito– por Boliden Apirsa S.L. contra constructora y proyectistas de la
balsa minera y de su recrecimiento, demanda finalmente rechazada en casación (Sen-
tencia de la Sala primera del Tribunal Supremo de 11 de enero de 2012).
Las razones del protagonismo de la Jurisdicción contencioso-administrativa en ese
asunto son dobles. Primero, una parte de los perjudicados, posiblemente desconfian-
do de la capacidad económica de Boliden Apirsa S. A., empresa que se encuentra en
liquidación, han intentado obtener una indemnización de la Administración General
del Estado – a mi juicio, con pocos visos de éxito desde un primer momento–, de la
Junta de Andalucía –lo que en principio habría podido ser más prometedor, debido a
la existencia de irregularidades en la autorización del recrecimiento de la balsa, pero
se ha saldado a favor de la Administración de la Comunidad Autónoma en todos los
casos– o ejerciendo una acción simultánea contra ambas administraciones públicas y
contra Boliden Apirsa S. L. En este último caso, la acción de responsabilidad también
se ha visto malograda: la denegación de las reclamaciones de responsabilidad por las
administraciones públicas implicadas ha sido por silencio administrativo en inmensa
mayoría de los casos y la empresa minera no ha sido notificada de la existencia de tales
reclamaciones por la Administración que las tramitaba –notificación que no era obliga-
toria, según una afirmación más que discutible del Tribunal Supremo–, por lo que en el
momento de interponerse el recurso contencioso-administrativo la acción de responsa-
bilidad civil ya habría prescrito (sentencias de la Sala de lo contencioso-administrativo
del Tribunal Supremo de 28 de diciembre de 2011 y de 6 de marzo de 2012).
El segundo grupo de razones que ha dado el protagonismo al orden jurisdiccional
contencioso-administrativo ha sido de forma mediata la decisión de crear el «Corredor
Verde del Guadiamar» para conectar Doñana con la Sierra Norte de Sevilla, para lo que la
Junta de Andalucía ha procedido a la adquisición de diversas fincas, muchas de ellas conta-
minadas, aunque no todas. La Junta de Andalucía ofreció a los propietarios la posibilidad
de comprar sus fincas por un precio equivalente al que habrían tenido antes de los daños
ecológicos, pero adquiriendo también el derecho a subrogarse en los derechos de resarci-
miento que les pudieran corresponder frente al causante del vertido. Los que no aceptaron
la oferta fueron expropiados a cambio de un justiprecio mucho menor dada la pérdida de
valor de las fincas, criterio confirmado por la jurisdicción contencioso-administrativa. A
este segundo grupo pertenecen los que han intentado obtener el resarcimiento mediante
el ejercicio de acciones de responsabilidad, infructuosamente, como ya se ha señalado.
Por su parte, la Junta de Andalucía ejercitó las acciones de responsabilidad en virtud
de la subrogación en la posición de los antiguos propietarios, reclamando algo más
de 79 millones de euros tanto a Bolden Arpirsa S.L., como a las empresas matrices del
grupo multinacional. Tanto el juzgado de primera instancia a quien correspondió por
reparto del asunto como la Audiencia Provincial de Sevilla parecen no haber considerado
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