Jurisprudencia contencioso-administrativa

AutorJesús González Salinas
Páginas472-495

Page 472

SUSTITUCIÓN DE LOS AYUNTAMIENTOS EN EL EJERCICIO DE SUS COMPETENCIAS URBANÍSTICAS, CON ESPECIAL REFERENCIA A LA PLANIFICACIÓN
  1. Planteamiento

    1. Ante el tópico de matizar la tópica autonomía municipal

    Una valoración-que no necesita ser muy profunda-del Ordenamiento jurídico lleva necesariamente a desenmascarar declaraciones que se hacen en algunas disposiciones y que no se corresponden con los hechos. Ello no sólo en el ámbito-extranormativo-de la realidad de las cosas, sino en los hechos del propio Ordenamiento a regular materias concretas, apartándose de lo que por otro lado dice ser su voluntad. La proclamación del carácter natural de los entes municipales, la autonomía municipal, etc ., en la realidad incluso de las normas, no dejan de ser meras y vacías declaraciones. Pueden servir a este respecto las muy expresivas palabras de A. Nieto cuando dice, refiriéndose a la proclamación del carácter iusnaturalista que se atribuía en la L. O. E. a los Municipios:

      «Y, sin embargo, desde el punto de vista doctrinal, esta opinión se encuentra completamente abandonada por la doctrina, tal como ha puesto de relieve Albi. La inmensa mayoría de los autores se han pronunciado en contra, y las ideas naturalistas del Municipio han sido calificadas expresamente de románticas (Jordana de Pozas, García de Enterría, Sebastián Martín-Retortillo), pintorescas (García de Enterría), bucólicas (Sebastián Martín-Retortillo), idílicas (García de Enterría), teóricas y esquemas mentales (Pérez Olea), metafóricas (Jordana de Pozas), cuasidivina (Pérez Olea), primarias e intuitivas, ingenuas y dogmáticas (García de Enterría) y míticas (González Pérez). El repertorio podría aumentarse indefinidamente, pero con lo que queda transcrito ya es bastante significativo» 1.

    Page 473La Constitución vigente también se refiere a los Municipios, pero en:

      «Un solo artículo-el 140-para todo el régimen municipal; un solo artículo, y además bastante breve, sin división en párrafos, apartados, parágrafos, etc., como ocurre en otros muchos artículos de nuestro texto constitucional. A los Municipios la Constitución le ha dado el mismo tratamiento en extensión, o tal vez menos, que a la villa de Madrid en cuanto capitalidad del Estado (artículo 5.°), a la mayoría de edad (art. 12), a los extranjeros (artículo 13), a los tribunales de honor (art. 26), al medio ambiente (artículo 45), a la vivienda digna y adecuada (art. 47), a la rehabilitación de los disminuidos físicos sensoriales y psíquicos (art. 49), a las organizaciones o colegios profesionales (arts. 36 y 52), al defensor del pueblo (art. 54), a los consumidores (art. 50), a la audiencia al interesado (art. 105), Consejo de Estado (art. 107), a la Policía judicial (art. 126), a los delegados del Gobierno en las comunidades autónomas (art. 154) y otros tantos ejemplos como puede deducir quien se lea el texto constitucional. Un simple dato: la Constitución portuguesa de 1976 dedica al tema un título entero, con 29 artículos. Sin llegar a tanto, pero sin quedarse en tan poco, está la Constitución belga, la italiana o la francesa, pero no es éste el momento de hacer un estudio de Derecho comparado. Baste sólo, a título de curiosidad, señalar que por número de artículos la Constitución sólo dedica un 0,6 por 100 a los Municipios, y si se tiene en cuenta la brevedad del mismo y la largura de otros el porcentaje sería notablemente inferior» 2.

    La anterior valoración-cuantitativa-desde una perspectiva cualitativa (no hace falta insistir en el tema) hace llegar al resultado de que la mención constitucional es meramente un trámite de cortesía, dado el silencio sobre las funciones de los Municipios que supone una desconstitucionalización del tema, con todas las consecuencias que ello implica 3.

    Page 474En el ámbito del urbanismo ha sido precisamente en el que las matizaciones a las declaraciones de reconocimiento y respecto a la autonomía municipal han tenido mayor profusión. Debe recordarse en este sentido una de las afirmaciones más queridas en la Jurisprudencia de estos últimos años y que se ha repetido quizá excesivamente:

      «La competencia urbanística de los Municipios ha sido absorbida por Organos centrales y periféricos de la Administración del Estado» 4.

    Llegados a este punto creo que debe de replantearse el tema, porque parece que se está incurriendo en el tópico de matizar en exceso y partir de principios que pueden tener su importancia interpretativa: el perjuicio derivado del tópico resultante de un desenmascaramiento de declaraciones no concordantes con la realidad de las técnicas de limitación de la autonomía municipal utilizadas por el Ordenamiento, puede llevar a interpretar las normas que establecen dichas técnicas en un sentido ampliatorio, renunciando de antemano a un claro punto de partida, como sería el respeto a la autonomía municipal. De lo dicho que adquieren singular importancia afirmaciones como la de la sentencia del Tribunal Supremo de 3 de marzo de 1978 (Gordillo):

      «Cierto es que la L. S. no es siempre precisa y coherente en sus soluciones, lo que ha llevado a algún ilustre profesor a hacer la categórica afirmación de que la autonomía local es un mito; pero no lo es menos que el principio básico a que dicha ley responde se halla concretado en el párrafo final del artículo 5°, en el que claramente se indica que la actuación de los órganos urbanísticos estatales será primordialmente para el fomento .. subrogándose sólo en ellas (las competencias municipales) cuando no las ejercieren ordenadamente o su contenido exceda de sus posibilidades; es decir, la ley se halla articulada sobre la base de reconocimiento de la autonomía municipal.»

    Y es que, efectivamente, el artículo 5°, 4, de la L. S. claramente resalta dicho principio, así como el artículo 214:

    Page 475

      «La competencia urbanística de los Ayuntamientos comprenderá todas las facultades que siendo de índole local no hubiesen sido expresamente atribuidas por la presente Ley a otros organismos.»

    Es decir, los Ayuntamientos tienen todas las facultades de índole local relacionadas con el urbanismo, mientras no se diga lo contrario.

    2. Modulación de la competencia municipal

    El principio de legalidad determina que los Ayuntamientos no puedan realizar «actuaciones» (en sentido amplio) contrarias al Ordenamiento jurídico. Sin entrar en el tema del principio de competencia (que podría acotar a favor del Municipio determinadas materias, inmunizándolas frente al Ordenamiento estatal), resulta que la legislación urbanística supone un límite objetivo al ejercicio de competencias municipales. Bien sintomático a este respecto es el tema de los estándares urbanísticos, por ejemplo 5.

    En el ámbito del urbanismo los planes constituyen por «remisión» de la ley otro campo «normativo» a tener en cuenta. En relación con la competencia de los Ayuntamientos, el sentido de la planificación configurada «en cascada» obliga a que se deban de respetar planes (a parle sectoriales) como los directores territoriales que no se elaboran y aprueban por las Corporaciones locales (art. 107 y ss. del R. Pl.; 156, c), R. Pl).

    En relación con los instrumentos de planeamiento municipal, aunque la competencia para redactarlos y aprobarlos corresponde a los Ayuntamientos, la técnica que opera es la de la aprobación de la labor realizada en el Municipio. Incluso los proyectos de urbanización se someten a este régimen.

    Sólo los estudios de detalle, así como las licencias de urbanismo, no están condicionados en su eficacia a aprobación. Aparte los estudios, en relación con las licencias hay que advertir que incluso las urbanísticas (no son urbanísticas las concesiones o autorizaciones para ocupación del dominio público, por ejemplo) a veces exigen una previa intervención no municipal, como sería el caso de construcciones en suelo no urbanizado ni programado (art. 85 L. S.), y que, en cualquier caso, al tener carácter reglado el acto de su concesión o su denegación, el ámbito de ejercicio de valoraciones queda reducido a su mínima expresión. Ello sin que quiera decir que la calificación de la legalidad de la licencia que se pide no tenga importancia; incluso deben pedirla otras administraciones públicas, y cualquier calificación que no sea municipal no puede vincular al Ayuntamiento 6. Pero, además de lo que se ha apuntado, la tutela sobre el Ayuntamiento aquí no cesa. La articulación no será mediante aprobaciones o previas autorizaciones, sino por medio de la técnica de la suspensión de acuerdos. Suspensión que en esta materia del urbanismo tiene un detenido-y significativamente desconfiado-tra-Page 476tamiento, ya que, además de la regulación general de la legislación de régimen local, aquí la urbanística también establece la suya propia 7.

    Otro orden de técnicas de vaciamiento de la competencia municipal (y en estos casos con mayor acento) lo constituyen las de tipo orgánico, ya sea mediante las gerencias y agrupaciones municipales forzosas (artículos 215 y 216 L. S.), ya sea mediante la creación de específicos organismos urbanísticos (tema de Madrid, por ejemplo), con atribución de competencias ex novo.

    El supuesto, no obstante, en que se advierte con mayor claridad la quiebra de la competencia municipal consagrada como principio de partida es el de las sustituciones o subrogaciones en la misma por órganos estatales. Se trata de una técnica que es algo más que un mero control; implica ya un desplazamiento del Ayuntamiento en el ejercicio de su competencia y absorción (aquí, sí) de la misma por órganos supramunicipales. Aparte la relación del supuesto con el-acabado de aludir-de creación de entidades en las que el Ayuntamiento se ve obligado a integrarse, con mayor o menor capacidad de decisión, según casos, aparte las sustituciones a favor de la Diputación Provincial (art. 217 L. S.), estas...

Para continuar leyendo

Solicita tu prueba

VLEX utiliza cookies de inicio de sesión para aportarte una mejor experiencia de navegación. Si haces click en 'Aceptar' o continúas navegando por esta web consideramos que aceptas nuestra política de cookies. ACEPTAR