Jurisprudencia contencioso-administrativa

AutorJesús González Salinas
Páginas694-713

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Consideraciones sobre una rara cualidad que tiene la iniciativa privada. Según cierta jurisprudencia: Alterar el sistema de competencias municipales sobre planificación urbanística.

  1. Planteamiento

    1. Formación y aprobación de los Planes en general

      Sirva un breve planteamiento para centrar, luego, el tema en los planes de iniciativa privada.

      Debe constatarse, en primer lugar, cómo la importancia que tiene en general la existencia de un procedimiento a seguir en la adopción de acuerdos por las personas jurídicas se reduplicaba en relación con las públicas, dada su vocación ordinamental al interés público (poco o nada del de cada uno en particular: los que integran la persona jurídica y los que desde fuera tienen interés en una determinada resolución). Pues bien, trasladar todas las consideraciones, a que la idea anteriormente expuesta induce, a los Planes de ordenación supone acentuarlas; como, ya decía con anterioridad, se está incidiendo sobre derechos tan tradicionalmente privados como el de propiedad y sobre competencias tan tradicionalmente locales como las urbanísticas 1.

      Cuando se trata además de planes de iniciativa particular, que por tanto son redactados por particulares, la incidencia sobre la propiedad y de la propiedad en el procedimiento parece una vez más reduplicar el problema, sobre todo, y esta es la idea fundamental, en tanto que podría significar en el estado actual de nuestra jurisprudencia, una alteración de las competencias locales, ya de por sí grandemente disminuidas 2.

      Page 695Debe constatarse, en segundo lugar 3, el esquema a que responde el procedimiento en la aprobación de planes, para que quede registrado que las competencias operan en distintos momentos, y según supuestos: La aprobación definitiva, como último momento procedimental, en el que un órgano estatal (o preautonómico) decide sobre un Plan ya redactado y tramitado; la competencia para redactar como momento clave, y quizá no suficientemente valorado en la letra de la legislación urbanística, que implica una valoración de oportunidad en cuanto a la existencia y modelo de Plan, y que determina la competencia para aprobar inicialmente y consiguientemente tramitar y aprobar provisionalmente el Plan; la información pública como trámite esencial de la tramitación y colocado entre aprobación inicial y provisional; competencia municipal, como principio general, para la redacción de Planes Municipales que sólo podrá ser sustituida en los supuestos genérica o específicamente previstos en la Ley; competencia estatal para aprobar definitivamente que determina toda la problemática de la amplitud de posibilidades (de contenido y formales) respecto de la labor realizada por el órgano que aprobó provisionalmente.

      2. En los planes de iniciativa privada el procedimiento es el mismo

      Aparte especialidades, que no inciden en este comentario, el procedimiento para formar y aprobar planes de iniciativa privada es el general: ¿Qué quiere decirse? Aparte el que la cuestión planteada tenga una importancia fundamental, como luego tendremos ocasión de ver al referirme a las Desaprobaciones, lo que debe ya quedar registrado es que, con ello, lo que se pretende es respetar las competencias locales. Debe resaltarse, en efecto, que no sólo debe seguirse la misma tramitación, sino que el plan debe elevarse al Ayuntamiento para que lo tramite. Con mismo procedimiento se está diciendo también mismas competencias: que sea el Ayuntamiento el que apruebe inicialmente, someta a información pública, apruebe provisionalmente y después, al igual que en el procedimiento oficial, se someta a la aprobación definitiva. Desde esta perspectiva, por tanto, debe subrayarse que el órgano que aprueba definitivamente, no puede pronunciarse sin que el Plan haya recorrido la fase local. Y que, además, la fase local es la que conlleva la correspondiente tramitación, en el sentido de que debe ser la Corporación local quien someta y valore la información pública. El particular que redacta un Plan no puede entenderse directamente con la Comisión Provincial de Urbanismo 4.

      Page 696La idea se encuentra por demás recogida en la jurisprudencia, siendo ejemplos las siguientes sentencias.

      En la de 25 de enero de 1971 (Sala 4.ª), Ponente Trujillo, el Tribunal Supremo dice expresamente que:

        «Basta citar el artículo 42 (antiguo) de la Calendada Ley (la del Suelo) que expresamente determina respecto a los Planes y proyectos formados por particulares que habrán de ser remitidos al Ayuntamiento y serán tramitados conforme a lo previsto en la Sección 4.°, con citación personal de los propietarios de los terrenos comprendidos en aquéllos para cerciorarse claramente que la intervención del órgano urbanístico municipal es exactamente e igual.»

      En la de 14 de abril de 1971 (Trujillo también), se insiste:

        «Procede entrar en la cuestión de fondo debatida, cual es si debe o no acogerse la pretensión del recurrente sobre la aprobación por el Ayuntamiento de Pamplona del proyecto del Plan parcial... y en este punto, aunque la solicitud del señor S. adolece de cierta imprecisión al pedir que se apruebe el proyecto sin aludir al requerimiento de los trámites oportunos, ello no obsta a que el Ayuntamiento debe obrar con sujeción a aquéllos y esto por cuanto de conformidad a lo previsto en el artículo 42 (antiguo) de la Ley del Suelo, los planes . se elevarán al Ayuntamiento-según lo hizo el recurrente-y serán tramitados conforme a lo previsto en la Sección cuarta, lo cual implica una total remisión a las normas procedimentales que integran dicha Sección, las cuales, lógicamente habrán de adaptarse al supuesto de iniciativa particular contemplado en el artículo 42 (antiguo).. ».

      Otro ejemplo, la Sentencia del Tribunal Supremo de 18 de noviembre de 1971 (Ponente Ponce de León). En ella se dice:

        «Que de acuerdo con el citado artículo 32 (hoy 41) de la Ley del Suelo, relacionado con el 42 (hoy 54), el procedimiento para la aprobación de Planes y Proyectos en sus líneas generales se contrae una aprobación inicial de la Corporación, al trámite de información pública (en su caso con citación personal de los propietarios afectados), aprobación provisional de la propia Corporación por último, la definitiva del órgano urbanístico competente.»

      También es expresiva la Sentencia del Tribunal Supremo de 20 de enero de 1978 (Ponce de León). Se dice (siguiendo a la apelada):

        «Que los artículos 32 a 35 (hoy 41 y ss.) de la Ley del Suelo regulan el procedimiento administrativo para la aprobación y promulgación de los planes de ordenación urbana y establecen tres Page 697 fases procesales sucesivas, calificadas de aprobación inicial, provisional y definitiva; trámites aplicables e ineludibles tanto a los supuestos de iniciativa pública como a los de iniciativa y colaboración particular (art. 42, hoy 54).»

      En conclusión, por tanto, y por ahora, el órgano que aprueba definitivamente no puede prescindir de la fase local, aunque el plan lo haya redactado, no el Ayuntamiento, sino un(os) particular(res).

      En viceversa, puede constatarse que los planes de iniciativa privada deben aprobarse definitivamente no por el Ayuntamiento, sino por la Comisión Provincial de Urbanismo. Esto creo que es evidente y no plantea los problemas que suscita la intervención de un particular en el sentido antes expuesto. Baste subrayar que tal aprobación por el Ayuntamiento podría plantear el tema de si sería convalidable en vía de recurso. Sólo quede recogida una alusión al tema en un considerando de la Sentencia del Tribunal Supremo de 9 de marzo de 1974 (Ponente Fernández Tejedor). Dice:

        «Tales acuerdos fueron dictados por órgano manifiestamente incompetente, defecto determinante de su nulidad absoluta según el 47 de la Ley de Procedimiento Administrativo en relación con el 28 (hoy 35) de la Ley del Suelo. Consecuentemente fue declarada dicha nulidad por la expresada resolución ministerial, si bien al amparo del número 2 del artículo 53 de la Ley de Procedimiento Administrativo, el Ministro procedió, por vía de la convalidación en los términos y en la forma prevista en dicho precepto, a la aprobación definitiva (39).»

      Por último, baste aludir al tema de los informes. Es evidente que el que el Plan sea de iniciativa particular no puede desvirtuar lo preceptivo de algunos. Así, por ejemplo, en la Sentencia del Tribunal Supremo de 23 de abril de 1975 (Ponente Gabaldón), respecto de la Zona marítimo-terrestre.

    2. El tema de las desaprobaciones en fase local desde la perspectiva procesal

      Antes de entrar en la materia conviene hacer unas breves precisiones, de orden procesal, para el supuesto de que efectivamente se produzca desaprobación en fase local. Luego veremos el tema de si es posible y, consecuentemente, el posible fundamento de la acción que se ejercite.

      En primer lugar, debe afirmarse la posibilidad de impugnación de las desaprobaciones en fase local, porque aunque la inicial sea un acto de trámite y la provisional pueda considerarse tal tipo de acto, dan lugar a que no pueda proseguirse el procedimiento. Es bien expresiva, en este sentido, la Sentencia del Tribunal Supremo de 6 de mayo de 1975 (Botella), en la que se dice que:

        «aunque en todo caso posea la resolución el carácter de acto de trámite, cuya impugnación contenciosa se halla en principio vedada por el artículo 37, número 1, de la Ley jurisdiccional, cualquier decisión que implique, independientemente de la terminología empleada, originaria oposición al plan propuesto por un Page 698 particular, lleva, por tanto, consigo la negativa a incoar el proceso de referencia, con la derivada subsunción en los supuestos excepcionales también previstos en el precepto mencionado como susceptibles de acceso a la vía jurisdiccional al hacer imposible la continuación del procedimiento».

      En el supuesto de que sea efectivamente inválido el acuerdo de desaprobación en fase local, la sentencia, en congruencia con la lógica petición, declarará no sólo la...

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