Jurisprudencia constitucional en materia de protección del medio ambiente

Autor:Jordi Jaria Manzano
Càrrec:Profesor agregado interino de Derecho Constitucional. Universitat Rovira i Virgili
Pàgines:1-20
 
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1. El régimen competencial de las subvenciones relativas a la protección del medio ambiente Un nuevo supuesto conflictivo

La STC 38/2012, de 26 de marzo, resuelve el conflicto positivo de competencia promovido por la Xunta de Galicia contra la Resolución de 31 de agosto de 2009, de la Dirección general de Medio Natural y Política Forestal, por la que se convoca la concesión de ayudas a entidades y organizaciones no gubernamentales de ámbito estatal para la realización de actividades privadas relacionadas con los principios inspiradores de la Ley 42/2007, de 13 de diciembre, del Patrimonio Natural y de la Biodiversidad, y con las finalidades de la Ley 43/2003, de 21 de noviembre, de Montes. Según la Xunta de Galicia, dicha disposición vulneraría el reparto de competencias derivado de la Constitución y el Estatuto de Autonomía, representando una intromisión de la Administración central del Estado en sus propias atribuciones en la materia.

La resolución impugnada concedía una serie de ayudas de acuerdo con las bases establecidas en la Orden ARM/1935/2009, de 8 de julio, dictada en ejercicio de la competencia reservada a las instituciones centrales del Estado en relación con la legislación básica en materia de protección del medio ambiente (art. 149.1.23 CE). En dicha resolución se establecía que los destinatarios potenciales de las ayudas debían ser "entidades y organizaciones no gubernamentales de ámbito estatal" y que las actividades subvencionables debían desarrollarse en, al menos, dos comunidades autónomas. Por otro lado, se exigía documentación acreditativa de la aceptación de las comunidades afectadas por la actividad objeto de la petición de subvención.

De acuerdo con la jurisprudencia constitucional previa, las actuaciones de ámbito supraautonómico destinadas a la protección del medio ambiente -particularmente, de la biodiversidad- justificarían la intervención del Estado, en un entendimiento de la expresión "legislación básica" que llega a amparar actos de ejecución1. Sin embargo, en

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este caso la Xunta de Galicia entiende que el hecho de que, en la resolución impugnada, se trate de entidades con un ámbito de actuación supraautonónomico no significa que los programas subvencionados lo sean, de modo que la ayuda otorgada caería dentro del supuesto descrito en el apartado b) del FJ 8.º de la STC 13/1992, de 6 de febrero, y, en consecuencia, la competencia correspondería a la comunidad autónoma. En el mismo sentido, el ejecutivo gallego considera que, de por sí, el hecho de que las actuaciones deban llevarse a cabo en más de una comunidad autónoma no significa que no sean divisibles en acciones de ámbito autonómico. En consecuencia, concluye que, incluso de acuerdo con la doctrina expansiva del Tribunal Constitucional en relación con la posibilidad de que la competencia atribuida al Estado en el artículo 149.1.23 incluya actos de ejecución, este no sería un caso amparado por ella.

Para la representación procesal del Estado, sin embargo, la propia Orden ARM/1935/2009 señala una proyección supraautonómica de las ayudas, tanto desde la perspectiva subjetiva como la objetiva. Dada la existencia de una cantidad limitada de fondos, se impone su gestión centralizada, ya que, por una parte, no se sabe a priori cuántos proyectos subvencionables van a concurrir -ni a qué comunidades autónomas van a referirse- y, por otra, pueden existir intereses contrapuestos entre las distintas comunidades autónomas que deben conciliarse a través de la actuación de la Administración del Estado. Además, el abogado del Estado subraya la importancia de la participación autonómica en el otorgamiento de las ayudas -habla de codecisión- en la medida en que se exige aportar la previa aceptación de las comunidades afectadas.

En cualquier caso, la representación procesal de la Administración del Estado subraya, asimismo, que tanto la orden de la convocatoria como la resolución constituyen un desarrollo directo del artículo 71 de la Ley 42/2007, de 13 de diciembre, del Patrimonio Natural y de la Biodiversidad, cuya constitucionalidad no se discute. Dicho artículo establece que "el Ministerio de Medio Ambiente podrá conceder ayudas a las entidades sin ánimo de lucro de ámbito estatal, para el desarrollo de actuaciones que afecten a más de una Comunidad autónoma y que tengan por objeto la conservación del patrimonio natural y la biodiversidad, previa aceptación, en su caso, de las Comunidades autónomas cuya gestión del patrimonio natural y de la biodiversidad sea afectada por las actuaciones".

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El Tribunal empieza por destacar que el mencionado artículo 71 "no reserva al Estado la competencia para la regulación del régimen de otorgamiento y la gestión centralizada de determinadas ayudas, limitándose a disponer que el Ministerio de Medio Ambiente podrá conceder ayudas a determinadas entidades para el desarrollo de actuaciones con unas características determinadas", de modo que "no impone, ni la completa regulación, ni la centralización de todo el procedimiento de gestión de las ayudas" (FJ 2.º).

Una vez centrado el objeto del proceso en el diseño del procedimiento de otorgamiento de las ayudas, el Tribunal Constitucional se acoge a la doctrina establecida en la STC 138/2009, de 15 de junio2, y en la STC 13/1992, de 6 de febrero, en la que se fijan los criterios fundamentales en esta materia y a la que se acogen las partes, refiriéndose a apartados diferentes de su fundamento jurídico octavo. Como es habitual -y no debería ser de otro modo, dado el hecho de que el Tribunal consiente en abrir la posibilidad de acciones ejecutivas sobre la base de un título competencial de naturaleza normativa-, el Tribunal Constitucional subraya que "la centralización en el Estado de funciones relacionadas con la regulación del régimen de otorgamiento y de la gestión de las ayudas sólo puede tener lugar en supuestos excepcionales que aparezcan plenamente justificados" (FJ 5.º).

Subsiguientemente, el Tribunal Constitucional se acoge a las tesis de la representación procesal de la Xunta en la medida en que considera que el hecho de que los potenciales beneficiarios vengan desplegando su actividad en el ámbito de más de una comunidad autónoma no es, de por sí, relevante para considerar competente al Estado (FJ 5.º), mientras que rechaza el argumento del abogado del Estado en relación con la garantía de igualdad de oportunidades en el acceso a las subvenciones en todo el territorio, ya que, de acuerdo con la STC 200/2009, de 28 de septiembre, "tampoco puede admitirse como justificación de la gestión centralizada el argumento de que lo determinante para recibir la subvención es la excelencia de los proyectos, debiendo valorarse a tal efecto todos los que se presenten en el conjunto del territorio nacional, pues tal técnica conduciría, simplemente, a la distorsión del orden de competencias" (FJ 6.º).

Por otro lado, de acuerdo con su doctrina consolidada, el Tribunal Constitucional señala que la supraterritorialidad no es un título competencial, aunque la defensa del interés general y, en concreto, la protección del bien jurídico constitucional del medio ambiente

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pueden justificar la actuación (excepcional) del Estado cuando "la intervención separada de las diversas Comunidades Autónomas no permitiera salvaguardar la eficacia de las medidas a tomar, y resulte necesaria una decisión unitaria del Estado a causa de poderosas razones de seguridad y grave y urgente necesidad" (STC 329/1993, de 12 de noviembre, FJ 4.º). Correspondería a las instituciones centrales del Estado la carga de la prueba del supuesto habilitante para su actuación. Según el Tribunal Constitucional, la representación procesal del Estado no logra probarlo en este caso, de modo que procede declarar la titularidad de la competencia a favor de la comunidad autónoma.

Ahora bien, ello no conlleva la anulación de la disposición impugnada, ya que "ha agotado sus efectos y se podría afectar a situaciones jurídicas consolidadas", de modo que la Xunta debe conformarse con la declaración relativa a la titularidad de la competencia. Dada esta circunstancia, que no es la primera vez que se produce, resulta criticable el uso del spending power por parte de las instituciones centrales del Estado para ocupar, mediante hechos consumados, espacios que corresponden a las comunidades autónomas, aunque es de suponer que la jurisprudencia cada vez más numerosa y casuística del Tribunal Constitucional debería ir teniendo efecto en relación con las convocatorias de subvenciones en supuestos potencialmente conflictivos.

2. Medio ambiente y defensa: la ampliación del Parque Natural de las Bardenas Reales

El día 9 de abril de 2001 el Gobierno del Estado interpuso recurso de inconstitucionalidad contra la Ley Foral 16/2000, de 29 de diciembre, de modificación de la Ley Foral 10/1999, de 6 de abril, por la que se declara Parque Natural las Bardenas Reales de Navarra. Dicha modificación, como se ve, llevada a cabo a los pocos meses de aprobación de la Ley, suponía una ampliación de la superficie del espacio protegido, incluyendo en este la zona de las Bardenas Reales que había sido ocupada por un polígono de tiro del Ministerio de Defensa desde 1951. En este sentido, confluían en el objeto del proceso las competencias de la Comunidad Foral de Navarra en materia de medio ambiente con las que tienen las instituciones centrales del Estado en materia de defensa. Finalmente, el recurso ha sido resuelto...

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