Jurisprudencia constitucional en materia de protección del medio ambiente
| Autor | Jordi Jaria Manzano |
| Cargo | Profesor lector de Derecho Constitucional. Universitat Rovira i Virgili |
| Páginas | 1-20 |
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Una resolución bastante significativa del Tribunal Constitucional en materia de protección del medio ambiente en los tiempos recientes es la que se pronuncia sobre el recurso de inconstitucionalidad presentado por la Junta de Andalucía contra la modificación del régimen jurídico básico de la evaluación de impacto ambiental operada por el Real Decreto-Ley 8/2000, de 6 de octubre -concretamente, se trata de la STC 1/2012, de 13 de enero-. Concretamente, el ejecutivo andaluz presentó recurso de inconstitucionalidad en enero de 2001 contra los apartados 1, 2 y e del artículo único del mencionado Real Decreto-Ley, que modificaba los artículos 5 y 7 e introducía unas nuevas disposiciones adicional tercera y final tercera en el Real Decreto Legislativo 1302/1986, de 28 de junio, de Evaluación de Impacto Ambiental (RDLEIA).
En concreto, el artículo 5 del RDLEIA quedaba redactado como sigue:
"1. A efectos de lo establecido en este Real Decreto legislativo y, en su caso, en la legislación de las Comunidades Autónomas, el Ministerio de Medio Ambiente será órgano ambiental en relación con los proyectos que deban ser autorizados o aprobados por la Administración General del Estado.
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Cuando se trate de proyectos distintos a los señalados en el apartado 1, será órgano ambiental el que determine cada Comunidad Autónoma en su respectivo ámbito territorial.
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Cuando corresponda a la Administración General del Estado formular la declaración de impacto ambiental será consultado preceptivamente el órgano ambiental de la Comunidad Autónoma en donde se ubique territorialmente el proyecto".
Por su parte, el artículo 7, en la nueva redacción, disponía lo siguiente:
"Corresponde a los órganos competentes por razón de la materia o a los órganos que, en su caso, designen las Comunidades Autónomas respecto a los proyectos, que no sean de competencia estatal, el seguimiento y vigilancia del cumplimiento
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de la declaración de impacto. Sin perjuicio de ello, el órgano ambiental podrá recabar información de aquéllos al respecto, así como efectuar las comprobaciones necesarias en orden a verificar el cumplimiento del condicionado".
La nueva disposición adicional tercera establecía:
"Tratándose de proyectos, públicos y privados, que corresponda autorizar o aprobar a la Administración General del Estado y no sujetos a evaluación de impacto ambiental conforme a lo previsto en el presente Real Decreto legislativo, que, sin embargo, deban someterse a la misma por indicarlo la legislación de la Comunidad Autónoma en donde deban ejecutarse, la citada evaluación se llevará a cabo de conformidad con el procedimiento abreviado que a tal efecto se establezca reglamentariamente por el Estado".
Finalmente, la disposición final tercera determinaba el carácter básico del RDLEIA, de acuerdo con lo establecido en el artículo 149.1.23 de la Constitución.
La objeción básica de inconstitucionalidad que se hacía a dicha norma estatal era doble. Por una parte, la representación procesal andaluza consideraba que no cumplía los requisitos formales exigidos por el artículo 86.1 CE. Por otra, se consideraba, desde un punto de vista material, que los preceptos precitados violaban el régimen constitucional de distribución de competencias en relación con la evaluación de impacto ambiental.
Dado el amplio retraso acumulado por el Tribunal Constitucional en la resolución del recurso, se dio la circunstancia de la aprobación del Real Decreto Legislativo 1/2008, de 11 de enero, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Evaluación de Impacto Ambiental, que deroga el Real Decreto-Ley impugnado. La Junta de Andalucía consideró, interesada por el Tribunal Constitucional, que el recurso habría quedado sin objeto después del cambio normativo. Sin embargo, el abogado del Estado señaló que, por una parte, el objeto del proceso no habría desparecido ni desde el punto de vista formal -cumplimiento de las condiciones constitucionales que habilitan al Gobierno para el empleo del Decreto-Ley- ni material -por el hecho de que el conflicto competencial subyacente al recurso de inconstitucionalidad presentado por la Junta de Andalucía subsistiría-. Por ello, el abogado del Estado solicitó que el Tribunal Constitucional se pronunciara sobre la cuestión, lo que, finalmente, se ha producido, ya que el propio Tribunal ha considerado que los motivos que daban lugar a la presentación del recurso subsistían en ambos casos, dando la razón así al abogado del Estado.
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Efectivamente, el Tribunal Constitucional constata que los artículos 5 y 7 impugnados en su momento se encuentran reproducidos, prácticamente en el mismo sentido, en los artículos 4 y 18 del texto refundido vigente. También es idéntica la disposición adicional tercera. En cuanto a la disposición final tercera, el Tribunal Constitucional subraya que su contenido ha cambiado, ya que "se descarta expresamente, en sendos subapartados (que no han sido particularmente modificados por la citada Ley 6/2010, de 24 de marzo, de modificación del texto refundido de la Ley de evaluación de impacto ambiental de proyectos, aprobado por el Real Decreto Legislativo 1/2008, de 11 de enero), que los apartados 1 y 3 del art. 4 y la disposición adicional tercera tengan carácter básico" (FJ 2.º). A partir de ahí, el Tribunal Constitucional se pronuncia sobre la pervivencia del objeto del proceso, resumiendo su doctrina anterior, que justifica tanto en relación con las objeciones formales formuladas contra el uso del Decreto-Ley como en relación con las objeciones materiales relativas al régimen competencial. Así, el Alto Tribunal señala que:
"[...] en lo que al recurso de inconstitucionalidad se refiere, la derogación tiene, como regla general, efecto extintivo del objeto. Esta regla consiente, sin embargo, por su propio fundamento, ciertas excepciones y, entre ellas, dos que ahora interesan en consideración a las dos concretas alegaciones en que se fundamenta el presente recurso de inconstitucionalidad. En efecto, en el presente caso las tachas de inconstitucionalidad que se oponen a los preceptos impugnados son, a la vez, de orden competencial y no competencial. A la hora de dar respuesta a dichas tachas de inconstitucionalidad debemos comenzar con la pretensión impugnatoria vinculada a la vulneración de lo dispuesto en el art. 86 CE, ya que, conforme a doctrina reiterada (SSTC 11/2002, de 17 de enero, FJ 2; 332/2005, de 15 de diciembre, FJ 4; y 31/2011, de 17 de marzo, FJ 2, entre otras), el examen de las infracciones que se refieren al art. 86 CE ha de ser prioritario en el orden de nuestro enjuiciamiento, toda vez que en este caso las infracciones denunciadas inciden directamente sobre la validez de los preceptos impugnados y se cuestiona la legitimidad constitucional de su inclusión en una norma de urgencia como el Real Decreto-ley 9/2000, de modo que, si se estimaran las alegaciones relativas al art. 86 CE, resultaría innecesario el examen de las restantes alegaciones" (FJ 3.º).
En relación con la adecuación del recurso al decreto-ley en este caso, el Tribunal Constitucional, después de un amplio resumen de su jurisprudencia sobre la materia, considera que, de acuerdo con el Gobierno central, existieron "dos circunstancias
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concretas", a saber, "la expiración del plazo de transposición de las dos directivas a las que pretende dar cumplimiento el Real Decreto-ley 9/2000, y la existencia de dos litigios promovidos por la Comisión Europea contra el Reino de España por incumplimiento de la transposición de ambas directivas". Además, invocó, asimismo, el "alcance extraordinario" de la modificación pretendida, ya que con ella "la totalidad de los proyectos con relevancia económica y social quedarían sometidos a evaluación de impacto ambiental, con la importancia que ello suponía para la tutela del medio ambiente y la preservación de los recursos naturales, finalidad que sin duda cabe considerar como constitucionalmente legítima con arreglo al art. 45 CE" (FJ 10.º).
Para justificar el uso de la figura del decreto-ley en este caso, el Tribunal Constitucional considera que, aunque se ha producido un "patente retraso" en relación con la transposición de las directivas 83/337/CEE del Consejo, relativa a la evaluación de las repercusiones de determinados proyectos públicos y privados sobre el medio ambiente, y 97/11/CE del Consejo, de 3 de marzo de 1997, por la que se modifica la anterior, lo que, en última instancia, justifica la urgencia y la necesidad que habilitan el recurso al decreto-ley es la existencia de dos demandas ante el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas en relación con ello, de modo que, según el abogado del Estado, la finalidad de la norma impugnada era, en última instancia, "evitar la condena en los procedimientos abiertos y sus consecuencias".
El Tribunal Constitucional subraya, en relación con ello, que el Decreto-Ley impugnado consiguió parcialmente su objetivo, ya que, aunque no pudo evitar la condena del Reino de España en relación con la transposición tardía de la Directiva 85/337/CEE, sí logró que la Comisión retirara su demanda en relación con la Directiva 97/11/CE. A partir de aquí, el Alto Tribunal considera que:
"[e]l éxito, aunque parcial, que obtuvo la acción gubernamental de transposición tardía de las mencionadas directivas mediante el controvertido real decreto-ley pone de manifiesto que la...
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