Jurisprudencia ambiental del Tribunal Supremo
| Autor | José Pérez Martos |
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INTRODUCCIÓN
Con la Constitución Española de 1978 (en adelante, CE) el medio ambiente ha sido contemplado al más alto nivel en nuestro sistema de fuentes. Con anterioridad a esta fecha el legislador español ya había afrontado la regulación de algunos de los sectores 1 integrantes del «medio ambiente», y ello desde que por primera vez en nuestro Ordenamiento Jurídico se acuñara dicha expresión en el Reglamento de Actividades Molestas, Insalubres, Nocivas y Peligrosas de 1961 (en adelante, RAM). Sin embargo, será con la CE y a partir de ella cuando la regulación jurídica del medio ambiente adquiera una sustantividad especial en nuestro Derecho. A ello ha contribuido, decisivamente, la doctrina establecida por el Tribunal Constitucional (en adelante, TC) y el Tribunal Supremo (en adelante, TS). No debemos olvidar que en la regulación actual del medio ambiente convergen normas dictadas antes y después de la CE, y que, obligatoriamente, sobre todo, en el caso de las primeras, el esfuerzo de adaptación e interpretación conforme a la norma suprema es mayor. A ello ha contribuido de forma terminante el TC y el TS.
En el presente trabajo vamos a tratar de ofrecer una visión de la jurisprudencia establecida por el TS sobre los principales institutos del ambiente. Tema este ya tratado en el ámbito de las distintas jurisdicciones por la doctrina 2. Por ello, y con carácter previo, conviene dejar constancia de dos precisiones. En este estudio, de una parte, vamos a abordar la jurisprudencia del TS producida en el ámbito del Derecho público (contencioso-administrativo y penal) y, de otra parte, aun cuando el periodo objeto de tratamiento es el postconstitucional (1979-2000) haremos más hincapié en los últimos años de este periodo al haber sido éstos los menos estudiados.
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CONCEPTO DE AMBIENTE
Pese a su trascendencia 3, ni en la legislación preconstitucional, ni en la CE (arts. 45, 148.1.9 y 149.1.23), ni en la legislación postconstitucional se ha establecido qué es para el derecho el medio ambiente. El derecho positivo no establece la realidad integrante de este concepto desde el punto de vista jurídico, es decir, no establece un concepto jurídico de ambiente. Por su parte, el TS, si bien no ha abordado directa y específicamente esta cuestión, sí ha emitido una importante doctrina sobre este instituto del ambiente que, en virtud de su contenido, podemos sistematizar en tres apartados.
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En el primero de estos apartados cabría ubicar aquellas SS. en las que el TS, sin ofrecer un concepto jurídico de medio ambiente, dota de contenido ambiental determinadas materias acogidas a títulos competenciales distintos del de medio ambiente, o resalta e incide en la vertiente o contenido ambiental de aquéllas. Así ocurre con: la ordenación del territorio, cuando destaca que determinadas figuras de planeamiento ?Planes Especiales? sirven como medios idóneos para proteger valores naturales 4, o cuando considera ajustada a derecho la revocación de una licencia urbanística otorgada por un Ayuntamiento porque con su concesión se ha «visto puesta en grave riesgo» la protección del medio ambiente, STS de 30 de abril de 1990 5, Ar. 5620; los paisajes naturales, al considerar que las medidas establecidas para la conservación y protección de unas «dunas» hay que encuadrarlas en las facultades genéricas que el art. 45 de la CE atribuye a la Administración, STS de 7 de junio de 1988, Ar. 5067; la riqueza piscícola o fauna fluvial, cuando, como consecuencia del vertido de purines a un río, considera procedente la cantidad reclamada por la Administración en concepto de indemnización por daños y perjuicios al ser su exigencia «lógica consecuencia del deterioro producido en la riqueza piscícola y en el equilibrio ecológico» 6; la caza (fauna salvaje) al proyectar la competencia ambiental del Estado consistente en el dictado de la legislación básica sobre las competencias auto-nómicas en materia de caza, STS de 13 de septiembre de 1996, Ar. 6627; los montes, respecto de los que reconoce la importantísima función medioambiental que desempeñan, STS de 1 de marzo de 1999, Ar. 2128; y el ruido al considerarlo como un subsistema del sistema que constituye el medio ambiente, STS de 11 de mayo de 1989, Ar. 3867.
En estas resoluciones el TS no establece un concepto jurídico de ambiente, pero sí destaca el contenido ambiental de otras materias acogidas a títulos competenciales distintos del de medio ambiente. Es decir, no se define el medio ambiente pero sí se establece la dimensión ambiental de determinados elementos y materias.
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En este segundo apartado cabría señalar aquellas resoluciones del TS que sí constituyen una importante aproximación al concepto jurídico de ambiente. En este sentido destaca la S. de 26 de diciembre de 1989, Ar. 9649, donde se considera ajustada a Derecho la decisión de la Administración consistente en denegar la extracción de turba en zona de dominio público al poder afectar dicha actividad a un Parque Nacional (el de Daimiel), argumentándose, sobre el particular, que «las llamadas Tablas de Daimiel, sólo parcialmente protegidas por la declaración de Parque Nacional, pues su ámbito real excede de los límites de dicho Parque, constituyen un ecosistema de la máxima importancia, que, como todo sistema constituye una totalidad organizada en la que los distintos subsistemas que lo integran ?vegetal, animal, hidrológico y mineral? se hayan íntimamente relacionados, de manera que cualquier decisión que afecte a uno de los subsistemas repercute, a la larga o a la corta, sobre los restantes subsistemas, todos los cuales se encuentran en un recíproco equilibrio dinámico.
La Administración Pública, velando por los intereses generales ?...? ha de esforzarse en preservar el delicado equilibrio de la naturaleza y esto es lo que ha hecho la Confederación del Guadiana al producir los actos impugnados».
Conviene destacar dos aspectos de esta S., de una parte, hace referencia a un conjunto de elementos que integran el medio ambiente (los ecosistemas, que son sistemas integrados a su vez por un conjunto de subsistemas: vegetal, animal, hidrológico y mineral) y, de otra parte, dichos elementos no se consideran aislada y estáticamente, sino puestos en relación unos con otros, y de cuya interrelación resulta exigible una situación de «equilibrio» («todos los cuales se encuentran en un recíproco equilibrio dinámico»). En esta S. parece realizarse un esbozo del concepto material de ambiente en su doble vertiente, estática y dinámica, que luego elaborará el TC en la S. 102/1995, de 26 de junio 7.
Ciertamente en la STC 102/1995, de 26 de junio, se distingue entre concepto gramatical y jurídico de ambiente. Según la concepción gramatical el medio ambiente vendría determinado por «todo» lo que rodea al hombre, no resultando posible la extrapolación de esta amplitud al plano jurídico. Sin embargo, desde un punto de vista jurídico, el TC distingue entre «medio ambiente» y «protección del medio ambiente», correspondiéndose la primera expresión con un concepto material y la segunda con un concepto funcional. En la concepción material se distinguen, a su vez, dos vertientes una dinámica y otra estática. De este modo, el medio ambiente, desde la perspectiva material estática, estaría integrado por los recursos naturales a que hace referencia el art. 45 de la CE: el aire, el agua, el suelo, el subsuelo, la flora, la fauna, los espacios naturales y el paisaje 8. Y, según el concepto material dinámico, estaría determinado por el «equilibrio» que han de guardar dichos elementos (los recursos naturales) una vez puestos en relación. Sin embargo, desde un punto de vista funcional, el TC entiende por «protección del medio ambiente» el conjunto de acciones llevadas a cabo sobre el concepto material de ambiente para conservarlo, mejorarlo y poder disfrutarlo, y que vendrán determinadas por los instrumentos que, al efecto, el Ordenamiento jurídico establezca en cada momento.
Esta doctrina es acogida por el TS en la S. de 1 de marzo de 1999, Ar. 2128, al menos en su vertiente material estática, cuando dice: «es cierto que el medio ambiente, expresión del carácter complejo y polifacético, según expresión, de la STC 102/1995, de 26 de junio, está presente en los más variados sectores del Ordenamiento jurídico y su protección no aparece por primera vez en la Ley 4/1989, de 27 de marzo. Es contemplado sectorialmente, desde antiguo en relación con los diversos elementos integrantes del medio ambiente (aguas, atmósfera, fauna y flora, minerales) o con ciertas actividades humanas sobre ellos (agricultura, industria, minería, urbanismo, transporte), y, de manera más concreta la flora y el suelo desde la perspectiva dasocrática o forestal» 9.
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Por último, conviene hacer referencia a la jurisprudencia penal del TS sobre este instituto del medio ambiente. En este ámbito, al menos durante un primer momento, la doctrina penalista 10 ha visto en el artículo 45 de la CE un concepto antropocéntrico de medio ambiente al vincularse su regulación a la calidad de vida y al desarrollo de la persona. Esta circunstancia ha sido puesta de manifiesto por el TS 11.
No obstante lo anterior, la jurisprudencia emanada de este orden jurisdiccional refleja una concepción amplia y completa de medio ambiente donde tienen encaje todos los recursos naturales a que se refiere el artículo 45 de la CE, no aisladamente considerados sino puestos en relación unos con otros, como se pone de manifiesto en la STS de 11 de marzo de 1992, Ar. 4319, cuando dice que el medio ambiente, «al abarcar la protección a todos los recursos naturales, es claro que se refiere al agua, al aire y al suelo, no solo aisladamente considerados, sino en su conjunto formando el ecosistema» 12. Por tanto, podemos decir que el TS en este ámbito baraja un concepto material de ambiente en su doble vertiente, estática y dinámica, es decir, como conjunto de elementos (recursos naturales) que una vez puestos en relación han de...
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