Jurisprudencia ambiental en Galicia
| Autor | Juan José Pernas García |
| Cargo | Profesor titular de Derecho Administrativo. Universidade da Coruña |
| Páginas | 1-16 |
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La presente crónica se centra en el análisis de las sentencias más relevantes de este semestre del TSJ de Galicia, que nos remiten a temas como la distribución de competencias en materia de costas; la relación entre la evaluación de impacto ambiental y las autorizaciones ambientales sectoriales; la motivación en el ejercicio de la potestad reglamentaria para la declaración de un espacio como zona de especial protección; la posibilidad de que la Administración ambiental pueda establecer exigencias ambientales complementarias como respuesta a un informe preliminar de situación de acuerdo con la legislación de suelos contaminados de Galicia; y la aplicación del principio de culpabilidad y tipicidad de las infracciones en materia de aguas.
La STSJ Galicia de 23 de mayo de 2012 (rec. 841/2005, ponente: María Dolores Galindo Gil) resuelve un recurso contra el Decreto 158/2005, de 2 de junio, relativo a la regulación de competencias autonómicas en zona de servidumbre de protección del dominio público marítimo-terrestre de la Comunidad Autónoma de Galicia.
El Tribunal dedica parte de la Sentencia a analizar una sentencia del Tribunal Constitucional claramente vinculada a este asunto, la STC de 18 de abril de 2012. Esta sentencia del TC resuelve una cuestión de inconstitucionalidad planteada por la AN contra la disposición adicional tercera (núcleos rurales afectados por la legislación de costas) de la Ley 9/2012, de 30 de diciembre, de Ordenación Urbanística y Protección del Medio Rural (en su redacción anterior a la modificación operada por la Ley 18/2008, de 29 de diciembre, de Vivienda). Esta disposición extendía el régimen
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especial de la disposición transitoria tercera (punto 3)1, de reducción de la anchura de la zona de servidumbre de protección a los terrenos calificados como suelo urbano, a los núcleos rurales preexistentes de carácter tradicional y al suelo de núcleo rural2. El TC se pronuncia, en esta sentencia, sobre si esta previsión vulnera la competencia estatal para la aprobación de la legislación básica en materia de medio ambiente (art. 149.1.23 CE). Partiendo de la doctrina sentada por el TC, el TSJ Galicia analiza la validez de algunos de los artículos del Decreto 158/2005 a la luz de las previsiones de la Ley de Costas sobre la protección de la zona de servidumbre de protección con relación a los suelos urbanos que merecieran esa calificación antes de la entrada en vigor de la Ley.
El primero de los preceptos impugnados es el artículo 2, apartado 2, letra b), del Decreto 158/20053, por vulneración de la disposición transitoria cuarta , apartado 2, letra c) de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas. Las disposiciones recurridas permiten que en la zona de servidumbre de protección, además de "obras de reparación y mejora", puedan llevarse a cabo "obras de conservación, consolidación, restauración y remodelación interior" y "obras de recuperación de edificaciones ruinosas". Asimismo, la disposición autonómica incorpora ex novo un supuesto de hecho no previsto en aquella relativo a "catástrofes naturales, estragos y otros supuestos análogos de fuerza
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mayor suficientemente acreditados", para entender incluidas en el concepto de "obras de reparación y mejora", "las obras necesarias para la restitución de la construcción a la situación anterior a la producción de aquellos".
El TSJ de Galicia se centra en analizar si este artículo vulnera la distribución constitucional de competencias, de acuerdo con la doctrina del TC sobre la distribución de competencias entre el Estado y las CC. AA. En materia ambiental:
"Por consiguiente, la normativa autonómica en materia de autorizaciones en la zona de servidumbre de protección del dominio público marítimo terrestre superaría el canon de constitucionalidad siempre que, con respeto a la normativa básica, eleve los niveles de protección del medio ambiente que con el carácter de mínimos pueda fijar el Estado, sin incurrir en excesos al socaire de supuestos específicos novedosos por no estar contemplados en aquella, que más que una mera aplicación a casos concretos y particulares, conllevan su modificación cualitativa al arrogarse títulos competenciales que la Constitución atribuye al Estado con carácter exclusivo".
A la luz de este parámetro de constitucionalidad, el Tribunal analiza la adecuación del artículo 2.2, letra b), del Decreto 158/2005 a las previsiones de la disposición transitoria cuarta , apartado 2, letra c), de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas:
"En definitiva, en el contexto que ofrece la Exposición de Motivos de la Ley 22/1988, su régimen transitorio permitiría tan solo el mantenimiento del status quo y no cualquier otra actuación, como lo evidencia la prohibición expresa de que las obras de reparación y mejora impliquen aumento de volumen de las construcciones existentes y como tal debe entenderse, tanto el que supone incremento de la superficie habitable, como el que únicamente conlleva aumento del volumen edificado. Esto significa que bajo tal concepto, no se podrán acometer obras que afecten a parámetros exteriores (configuración exterior), que supongan una ampliación en horizontal o en altura o la sustitución de cubiertas por otras de mayor volumen envolvente porque, en tales casos, se contraviene aquel mandato.
A su vez, cuando tenga lugar la ‘demolición total o parcial’, la nueva construcción ‘deberá ajustarse a las disposiciones de esta ley’. Si tenemos en cuenta que el significado etimológico del vocablo ‘demolición’, alude al derribo íntegro de suelo a techo, que afecta a una parte o a la totalidad de una edificación (‘total o parcial’), lo que el precepto impone es que, en cuanto la demolición puede afectar a los elementos perimetrales, la nueva construcción que se erija sea compatible con el
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mandato de respeto de los usos y construcciones que resultan de la Ley de Costas.
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Es decir, la Disposición Transitoria Cuarta, apartado 2, letra c), permite realizar obras de reparación y mejora en las edificaciones construidas antes de la vigencia de la Ley de Costas que se encuentren en zona de servidumbre de protección. Así mismo, la remisión expresa a ‘las disposiciones de la presente ley’, incorpora la prohibición que contiene el artículo 25.1, letra a) del mismo texto legal para erigir edificaciones destinadas a residencia o habitación.
En definitiva, la asimilación a un régimen de fuera de ordenación justifica que el Tribunal Supremo utilice la expresión ‘congelar las fachadas marítimas existentes’ a la hora de perfilar una interpretación finalista y teleológica del régimen transitorio, permisiva con la conservación y mantenimiento del status quo pero prohibitiva con toda acción que tienda a la consolidación de lo preexistente, pues la vocación de futuro es dejar expedita la servidumbre de protección de construcciones que incidan en su progresivo deterioro y rehabiliten y afiancen alteraciones irreversibles del medio, objetivos que perfilan cual sea el interés público en la materia".
Partiendo de esta premisa, el TSJ analiza el siguiente párrafo del artículo 2.2, letra b): "Se entenderán incluidas en este apartado las obras de conservación, consolidación, restauración y remodelación interior, así como las de recuperación de edificaciones ruinosas, siempre que no supongan variación de las características esenciales del edificio, de su volumen ni de su configuración originaria". El Tribunal resuelve lo siguiente:
"Por tanto descartada la funcionalidad semántica, de simple recapitulación de obras análogas o idénticas a las de reparación y mejora en la terminología de la Ley de Costa y su Reglamento de desarrollo, surge la imposibilidad de conservar el párrafo litigioso toda vez que, en el caso de las obras de conservación, consolidación, restauración y remodelación interior, aunque no supongan variación de las características esenciales del edificio, de su volumen, ni de su configuración originaria, pugnan con el concepto jurídico y técnico de fuera de ordenación, al que la jurisprudencia asimila el régimen de las construcciones existentes en dicha servidumbre, a la entrada en vigor de la Ley de Costas, al hacer posible que sean recobradas y afianzadas. Esta acción, según hemos visto, es incompatible con una interpretación restrictiva del régimen transitorio de la Ley de Costas que, como excepción al régimen general de prohibir edificaciones destinadas a residencia o
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vivienda y restringir los usos autorizables, toma como paradigma y prototipo la preexistencia de una edificación ‘a extinguir’, en una vocación de futuro de asegurar servidumbres costeras libres de construcciones, permitiendo, tan solo, obras de reparación, es decir, las necesarias y adecuadas para mantener el status quo y obras de mejora o de implemento de su calidad en términos de salubridad y ornato.
Aplicando esta pauta interpretativa a las obras de recuperación de edificaciones ruinosas que permite el referido párrafo, llegamos a la misma conclusión de contravención del régimen transitorio que con el carácter de básico, prevé la Disposición Transitoria Cuarta , apartado 2, letra c) de la Ley de Costas. En efecto, si como aduce el Letrado de la...
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