Jurisprudencia ambiental en Andalucía
| Autor | Lorenzo Mellado Ruiz |
| Cargo | Profesor titular de Derecho Administrativo. Universidad de Almería |
| Páginas | 1-18 |
Page 2
Por necesidades de ajuste temporal, sincronización y continuidad con la anterior crónica y accesibilidad a la propia jurisprudencia, la presente crónica abarca el período comprendido entre septiembre de 2011 y enero de 2012 (se ha utilizado para la consulta de las sentencias el fondo documental CENDOJ del Consejo General del Poder Judicial).
Nos vamos a referir en este apartado a las STSJA de 19 de septiembre de 2011, rec. 1678/2006; de 30 de septiembre de 2011, rec. 1619/2006; de 4 de noviembre de 2011, rec. 1659/2006; y de 15 de noviembre de 2011, rec. 1663/2006, que han venido a pronunciarse de nuevo sobre una compleja cuestión, necesitada quizás de una reflexión doctrinal y jurisprudencial más profunda y exhaustiva que la recaída hasta ahora, como es la funcionalidad urbanístico-ambiental de los instrumentos de ordenación territorial. Se comentan conjuntamente diversos ejemplos de dicha línea jurisprudencial, entrelazados, aun con variantes, por esta misma cuestión de fondo.
El punto de partida son los recursos interpuestos contra las normas autonómicas de aprobación de diversos planes de ordenación territorial con afectación a terrenos o zonas concretos, alegándose, entre otros motivos, la posible inclusión de "contenidos urbanísticos" dentro de los instrumentos, necesariamente más generales, de ordenación territorial y, en segundo plano, la correlativa vulneración de la garantía constitucional de
Page 3
la autonomía local por subrogación de las competencias municipales por la Comunidad Autónoma. Las sentencias reseñadas afirman, sin embargo, tanto la adecuación internormativa de dichos planes como la viabilidad de dichos contenidos sobre la base, fundamentalmente, del "contenido ambiental" que debe impregnar las determinaciones estructurales propias de los instrumentos de ordenación territorial. Es evidente que los planes territoriales no son planes urbanísticos y que no pueden establecer o contener medidas de contenido y funcionalidad puramente urbanísticas. Y ello tanto por cuestiones de competencia y lógica material como por exigencias de nuestro modelo de distribución competencial. Pero, aunque no puedan clasificar suelo, lo cierto es que su capacidad de influencia en la ordenación urbanística es cada vez mayor. En primer lugar, por el propio reenvío de la legislación urbanística a sus previsiones para la determinación indirecta de los terrenos clasificados como suelo no urbanizable. Así, por ejemplo, el artículo 46.1.e LOUA señala expresamente que pertenecen al suelo no urbanizable los terrenos que el PGOU adscriba a esta clase de suelo por ser objeto por los planes de ordenación del territorio de previsiones y determinaciones que impliquen su exclusión del proceso urbanizador o que establezcan criterios de ordenación de usos, de protección o mejora del paisaje y del patrimonio histórico y cultural, y de utilización racional de los recursos naturales, en general, e incompatibles con cualquier clasificación distinta de la de suelo no urbanizable. La clasificación formal de suelo se reserva a los instrumentos urbanísticos, pero la "exclusión material" de los procesos de urbanización se induce directamente de los planes territoriales. Las cuestiones problemáticas que podrían plantearse ya en este punto son, como casi siempre, de límites: ¿nos encontramos ante un supuesto de estricta vinculación de los planes urbanísticos a las determinaciones de los planes territoriales? ¿Conserva el planificador urbanístico algún tipo de discrecionalidad técnica, a partir de las determinaciones territoriales, para la verificación final de la clasificación del suelo del término municipal? ¿Puede realmente un plan territorial "excluir" determinados suelos del proceso urbanizador, o ha de limitarse a establecer los elementos y las determinaciones básicas como justificación de la preservación ambiental de estos? Más correcta parece la segunda posibilidad, que los planes territoriales establezcan criterios (medidas o estándares de aplicación directa y, por lo tanto, de necesaria asunción por parte de los planes urbanísticos) de ordenación de usos, de protección del paisaje y de utilización racional de los recursos naturales. No hay aquí inclusión de "determinaciones urbanísticas" en los planes territoriales, pero sí asunción de la funcionalidad claramente
Page 4
ambiental y tuitiva de estos, reflejada, fundamentalmente, en la preservación de determinadas zonas de los procesos de transformación urbana. Pero es que además, y en segundo lugar, se ha venido admitiendo, con reflejo cada vez mayor en la normativa autonómica de ordenación territorial, cada vez más próxima y en constante interacción sustantiva con la legislación urbanística, la inclusión directa de medidas y previsiones de lo que se ha denominado "gestión territorial". Se admite, así, que los planes territoriales, como instrumentos estratégicos de articulación funcional de la ocupación y utilización del territorio, contengan, junto con normas principales e indicativas, auténticas determinaciones vinculantes de contenido directo y preciso, como podrían ser, por ejemplo, porcentajes o máximos de concentración de crecimiento poblacional en determinadas zonas, medidas de exigencia de continuidad de los nuevos suelos urbanizables respecto de los existentes, estándares de limitación del crecimiento urbano en atención a la existencia -o no- de infraestructuras supramunicipales, etc.
La cuestión, como se avanzaba, no está cerrada, pero lo cierto es que los ejemplos de un nuevo "urbanismo territorial" autonómico se multiplican. Y el trasfondo argumental es, claramente, la renovada dimensión ambiental de los procesos de ocupación, transformación y aprovechamiento del suelo como recurso escaso, natural y unitario.
Veamos la línea argumental de las sentencias para justificar la inclusión de estas cláusulas directas, de contenido urbanístico-ambiental, dentro de los planes autonómicos de ordenación del territorio.
En primer lugar, parece claro que la vinculatoriedad de los actuales planes de ordenación del territorio sobre los planes urbanísticos implica, aunque la jurisprudencia no ha sido demasiado explícita en este punto, que aquellos participan también de la naturaleza normativa de estos. La inclusión de determinadas previsiones sobre protección ambiental o exclusión de suelos del proceso urbanizador por los planes territoriales no quebranta, pues, ni el principio general de jerarquía normativa ni las previsiones sobre reserva reglamentaria de la legislación urbanística.
Tampoco habría vulneración material del principio de autonomía municipal al clasificarse el suelo en virtud de las exigencias territorio-ambientales. Y ello porque las determinaciones cuestionadas, dirigidas básicamente a la preservación del proceso urbanizador del suelo por razones medioambientales, afectan de manera directa a intereses claramente supralocales, imbricados especialmente en la materia
Page 5
medioambiental y de ordenación del territorio. Es verdad que la autonomía local está garantizada (en negativo, sin embargo) en la Constitución, pero no deja de tratarse de un concepto de contenido e integración legales. No existen unos intereses naturales de los entes locales. Como se sabe, es la legislación -general y sectorial- ordinaria la que debe establecer el estatuto competencial de los entes locales. Es evidente que el urbanismo cae dentro de la "esfera propia" de intereses de los municipios (art. 25.2 LRBRL), pero su alcance material es lo que queda fuera de la Constitución, y siempre desde la subordinación a los intereses supralocales propios de las exigencias de protección ambiental, preservación del paisaje y los recursos naturales y ordenación estructural del territorio. Además, en dichos instrumentos de ordenación territorial se prevé siempre la posible participación de las entidades locales afectadas. La coexistencia y articulación de "competencias territoriales" por parte de los entes locales y las propias comunidades autónomas han sido puestas de manifiesto, así, por la jurisprudencia -a la hora de justificar...
Para continuar leyendo
Solicita tu prueba