Jurisprudencia
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El artículo 51 de nuestra Constitución consagra como un principio general el de la defensa de los consumidores. La encarnación legislativa de dicho principio ha tenido lugar en la Ley General para la Defensa de los Consumidores y Usuarios, Ley 26/1984, de 19 de julio, en cuanto a la legislación estatal; y en otra multitud de textos de las Comunidades Autónomas dentro de sus competencias, por citar el más reciente en el tiempo, por ejemplo, la Ley 1/1990 de 8 de febrero, del Parlamento de Cataluña, sobre Disciplina de Mercado y Defensa de los Consumidores y Usuarios en la Comunidad Autónoma de Cataluña. Todo este entramado normativo, así como la creciente investigación doctrinal a la que el mismo ha ido dando lugar, serían en buena medida papel mojado si no se tradujeran en resoluciones judiciales concretas. Jurisprudencia en fin que los actúe, por un lado, y que, por otro lado, vaya matizando su contenido mediante los criterios hermenéuticos que con carácter general señala el artículo 3 de nuestro Código Civil. A esta jurisprudencia queremos estar atentos desde aquí. Es bien sabido, sin embargo, que los perfiles mismos del principio de protección al consumidor, del concepto de consumidor o de lo que sea lo que, convencionalmente, podríamos llamar Derecho del Consumo, son más que discutidos; por todo ello nuestra intención es centrar la atención en aquellas resoluciones de los Tribunales que por referirse a aspectos fundamentales en la materia vayan constituyendo los hitos de afianzamiento entre nosotros de los criterios a que responde el artículo 51 de la Constitución ya mencionado; sin desdeñar, obvio es, otro tipo de resoluciones que, sin ser necesariamente novedosas, supongan la continuidad o la modificación de criterios jurisprudenciales anteriores, incluso a la Constitución de 1978, pero que respondían al mismo tipo de problemas, o bien que, simplemente, pueda parecer de interés dar a conocer:
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Sentencia del Tribunal Constitucional de 6 de febrero de 1989 (BOE de 28 de febrero de 1989) Sala Segunda. Sentencia 29/1989, de 6 de febrero. Recurso de amparo 462/1987. Contra Acuerdo del Consejo de Ministros, confirmado por Sentencia de la Sala Quinta del Tribunal Supremo imponiendo a la recurrente multa de 50.000.000 de pesetas. Auto de aclaración dictado por la Sala en relación con la presente Sentencia. En el recurso de amparo n.° 462/87, promovido por «Chocolates Elgorriaga, Sociedad Anónima», representada por el Procurador don José Luís Granizo García-Cuenca y defendida por el Letrado don Juan Ignacio Samperio Iturralde, contra Acuerdo del Consejo de Ministros, de 11 de abril de 1986, por el que se impuso a la recurrente sanción de 50.000.000 de pesetas y contra Sentencia de la Sala Quinta del Tribunal Supremo, de 2 de marzo de 1987, que la confirma. Han comparecido el Ministerio Fiscal y el Abogado del Estado. Ha sido Ponente el Magistrado don Jesús Leguina Villa, quien expresa el parecer de esta Sala.
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Antecedentes
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Por escrito que tuvo entrada en este Tribunal el 8 de abril de 1987, el Procurador don José Gra nizo García Cuenca, en nombre de «Chocolates Elgorriaga, Sociedad Anónima», interpuso recur so de amparo contra el Acuerdo del Consejo de Ministros de 11 de abril de 1986, por el que se impuso a la recurrente una sanción de 50.000.000 de pesetas, y contra la Sentencia del Tribunal Supremo de 2 de marzo de 1987 por la que se desestima el recurso interpuesto contra el citado Acuerdo.
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La demanda de amparo se basa en los si guientes hechos: Con fecha 23 de julio de 1984, y a consecuencia de una inspección anterior, de fecha 14 de diciembre de 1983, se incoó expediente sancionador a «Chocolates Elgorriaga, Sociedad Anónima», por desviaciones analíticas respecto de los límites permitidos en ácidos grasos y esteroles en la muestra de chocolate analizada, con presunta infracción del artículo 10 del Decreto 2.687/1976, de 16 de octubre. En diciembre de 1984 fue notificada a la hoy recurrente una propuesta de resolución favorable a la imposición de una multa de 400.000 pesetas, por infracción del citado precepto en relación con el artículo 14.3 del Decreto 3.610/1975, infracción que el artículo 4.3.2 del Decreto 1.945/1983 tipifica como infracción por fraude, y el artículo 7.1 califica como grave, a la que corresponde una multa de 100.001 a 2.500.000 pesetas. Posteriormente se formuló una nueva propuesta de resolución, calificando la infracción de muy grave, sin que tal circunstancia fuese comunicada a la recurrente en momento alguno. Dicha propuesta tiene fecha de 7 de mayo de 1986, mientras que el Acuerdo del Consejo de Ministros por el que resuelve en el sentido propuesto y se impone una sanción de 50.000.000 de pesetas es de fecha 11 de abril de 1986. Dicho Acuerdo fue confirmado por Sentencia del Tribunal Supremo de 2 de marzo de 1987.
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Fundamentos jurídicos
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La demandante de amparo fundamenta su pretensión de amparo en cuatro motivos distin tos. Los tres primeros invocan, la presunta infrac ción del artículo 25.1 de la Constitución por el Acuerdo sancionador impugnado, mientras que en el último motivo se imputa a dicha resolución la vulneración del artículo 24 de la Constitución, por haberle causado indefensión.
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Se aduce, en primer lugar, por la recurrente, que la resolución sancionadora que combate se adoptó en aplicación de determinados preceptos del Real Decreto 1.945/1983, de 22 de junio, nor ma esta de rango reglamentario que, a su juicio, carece de la necesaria cobertura legal, por lo que infringe la reserva de ley en materia sancionado ra administrativa que integra el contenido del de recho fundamental reconocido en el artículo 25.1 de la Constitución. Con este alegato se viene a denunciar así que las normas sancionadoras apli cadas al caso incumplen la garantía formal rela tiva al rango necesario de las normas tipificadoras de las conductas ilícitas y reguladoras de las correspondientes sanciones administrativas, ga rantía que dimana del mencionado precepto constitucional. No se alega, en cambio, que se haya vulnerado la garantía material deducible del mismo precepto constitucional, consistente en la predeterminación normativa de aquellas conduc-Page 171tas y sanciones, es decir, lo que el Abogado del Estado define en su escrito de alegaciones como exigencia de lex praevia y lex certa, y, en efecto, por lo que se refiere al caso que nos ocupa, el Real Decreto 1.945/1983 satisface estas últimas exigencias constitucionales. De acuerdo con lo declarado en la STC 42/1987, de 7 de abril, a la que apelan todas las partes del presente proceso y cuya doctrina reitera la STC 101/1988, de 8 de junio, mientras esta última garantía material tiene un alcance absoluto, aquella garantía formal, es decir, la reserva de ley establecida en el artículo 25.1 de la Constitución sólo tiene una eficacia relativa o limitada en el ámbito de las sanciones administrativas, por razones que atañen al modelo constitucional de distribución de las potestades públicas, al carácter en cierto modo insuprimible de la potestad reglamentaria en dicho ámbito y a otras consideraciones de prudencia o de oportunidad. En concreto, por lo que se refiere a las infracciones que se cometan en el ámbito de las relaciones de supremacía general que es el supuesto que ahora se enjuicia, el artículo 25.1 de la Constitución resulta vulnerado cuando la regulación reglamentaria de infracciones y sanciones carece de toda base legal y también cuando se adopta en virtud de una habilitación a la Administración por norma de rango legal carente de todo contenido material propio, por lo que se refiere a la tipificación de los ilícitos administrativos y las correspondientes consecuencias. No obstante esta regla general, en las sentencias mencionadas se afirma también que no es posible admitir la reserva de ley de manera retroactiva para anular o considerar nulas disposiciones reglamentarias respecto de las cuales esa exigencia formal no existía antes de la Constitución, si bien las habilitaciones ilimitadas a la potestad reglamentaria y las deslegalizaciones realizadas por leyes preconstitucionales incompatibles con el artículo 25.1 de la Constitución deben entenderse caducadas por derogación desde la entrada en vigor de ésta. Precisábamos también en las referidas sentencias que de lo expuesto se deduce la nulidad de las normas reglamentarias posconstitucionales que se aprueban en virtud de tales habilitaciones derogadas, pero siempre que aquellas normas innoven el sistema de infracciones y sanciones preestablecido, pues en caso contrario no puede entenderse propiamente que se hayan servido de una remisión normativa ya caducada. Esta doctrina general, aceptada expresa o implícitamente por todas las partes comparecidas en sus escritos de alegaciones, debe reiterarse ahora, y conforme a ella procede analizar la primera de las cuestiones suscitadas en el presente recurso de amparo.
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La sanción que aquí se combate fue impuesta a la actora en aplicación del artículo 4.3.2 del R.D. 1.945/1983, relacionado con el anejo 2 del Decreto 3.610/1975, según la redacción dada al mismo por el R.D. 2.687/1976, que tipifican la infracción, y del artículo 8.1.3, en relación con el artículo 10.1 del R.D. 1.945/1983, que califican la falta cometida como muy grave, en virtud de la circunstancia de reincidencia y determinan el importe de la sanción.
El citado R.D. 1.945/1983 fue aprobado como consecuencia de un Acuerdo del Congreso de los Diputados de 17 de septiembre de 1981, por el que se instaba al Gobierno a refundir las normas reglamentarías vigentes en materia de disciplina de mercado, entre otras medidas urgentes, para defender la salud de los consumidores. Dicha disposición contiene, pues, una «refundición y actualización» de las normas reglamentarias vigentes en la Page 172 materia cuya única cobertura legal, como admiten las partes, se hallaba en el artículo 10.3 del Decreto-Ley 6/1974, de 27 de noviembre, que a su...
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