Límites jurisdiccionales entre los órdenes contencioso-administrativo y social
| Autor | Tomás Quintana López/Susana Rodríguez Escanciano |
| Cargo | Catedrático de derecho administrativo. Universidad de León/Catedrática de derecho del trabajo y de la seguridad social. Universidad de León |
| Páginas | 77-138 |
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Sin perjuicio de la unidad jurisdiccional que proclama el art. 117.1 de la Constitución Española (CE), nadie discute el axioma de que cada juez o tribunal ha de resolver aquellas disputas que sean de su competencia, por lo que la distribución del conocimiento de las controversias judiciales entre los diferentes órdenes jurisdiccionales aparece, a partir de ese postulado, como una cuestión en la que el propio Estado se halla especialmente interesado por razones de eficacia en el funcionamiento de la Administración de Justicia, para lo cual impone la aplicación de criterios de división del trabajo sobre la base de la especialización funcional de los órganos que integran cada una de las jurisdicciones, como se deduce de la simple lectura del art. 9 de la Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial (LOPJ)1. En definitiva, la existencia de diferentes órdenes jurisdiccionales viene demandada por la necesidad de una atribución especializada de asuntos a cada uno de ellos en atención, normalmente, a la clase de pretensiones sometidas a su conocimiento y decisión, así como a la normativa aplicable para su resolución2
De esa distribución, como se acaba de apuntar, se ocupa en lo general el citado art. 9 LOPJ, para lo cual establece criterios cuya aplicación por sí misma resulta, en muchas ocasiones, claramente dificultosa, como señaladamente ocurre con los que alumbran el reparto entre los órdenes jurisdiccionales con-tencioso-administrativo y laboral, tema que es el específicamente tratado como objeto de este estudio, por lo que voluntariamente quedan al margen del presente trabajo los problemas de delimitación entre el primero y el resto de jurisdicciones, así como de estas entre sí.
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Advertidos los límites en los que pretendemos movernos, resulta oportuno reparar en los apartados 4 y 5 del art. 9 LOPJ, pues son sus prescripciones las que permiten situarnos frente al núcleo del problema, que no es otro que la buscada delimitación de dos órdenes jurisdiccionales a partir de sendos condicionantes que son, ciertamente, diferentes, pues mientras que para el diseño del contencioso-administrativo se pone el acento en el sujeto al que se atribuye la actuación que desencadena el conflicto judicial, es decir, sin necesidad de mayores precisiones, la Administración pública; contrariamente, los límites de la jurisdicción laboral se hacen descansar en la materia (social) sobre la que versa el conflicto, con independencia, al menos en principio, de quién o quiénes sean los sujetos que realicen la actuación que motiva la controversia, por lo que la Administración también puede ser parte de la relación jurídica que da lugar al conflicto.
Esos criterios que, si bien, como se ha dicho, son distintos, no resultan, sin embargo, antagónicos 3, circunstancia que permite la existencia de amplias zonas comunes, como pone de manifiesto la lectura de los apartados 4 [«Los (órganos judiciales) del orden contencioso-administrativo conocerán de las pretensiones que se deduzcan en relación con la actuación de las Administraciones públicas sujeta al derecho administrativo, con las disposiciones generales de rango inferior a la Ley y con los reales decretos legislativos en los términos previstos en el artículo 82.6 de la Constitución, de conformidad con lo que establezca la Ley de esa jurisdicción (...)»] y 5 [«Los del orden jurisdiccional social conocerán de las pretensiones que se promuevan dentro de la rama social del derecho, tanto en conflictos individuales como colectivos, así como las reclamaciones en materia de Seguridad Social o contra el Estado cuando le atribuya responsabilidad la legislación laboral»] del mencionado art. 9 LOPJ. De ahí que las pautas que encierran las previsiones transcritas no pueden considerarse definitivas para definir los ámbitos de ambas jurisdicciones4, razón por la que el legislador viene aportando claves complementarias para precisar sus límites en un intento de dotar de certidumbre a una cuestión
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que se halla viciada en origen, precisamente por la utilización de unos parámetros básicos que no resultan suficientemente excluyentes entre sí, dando lugar a una falta de seguridad que, a la postre, se traduce en verdaderas disfunciones, de las que destacadamente sobresale el lamentable peregrinaje jurisdiccional que se impone a quienes simplemente pretenden satisfacer su derecho a la tutela judicial efectiva, con la dilación en la resolución de los litigios y los mayores costes económicos y quebrantos personales que produce, máxime cuando las carencias que el propio sistema presenta no están siendo convenientemente paliadas por la jurisprudencia de dos órdenes, el contencioso-administrativo y el laboral, que con frecuencia se ignoran, ni tampoco está ayudando suficientemente a solventarlas la limitada eficacia ordenadora de la Sala de Conflictos de Competencia del Tribunal Supremo, a la que ins-titucionalmente se le encomienda la función de racionalizar las cuestiones de orden a que nos estamos refiriendo 5.
Pese a la existencia de una marcada tendencia a la atribución en exclusiva de todas las pretensiones relacionadas con la rama social del Derecho al orden laboral de la jurisdicción, la Ley no llega a recogerla en toda su plenitud; y ello sin negar el esfuerzo que ha venido haciendo para incorporar, por una parte, una enumeración positiva y detallada de las materias que en todo caso quedan remitidas al conocimiento de los Tribunales de Trabajo (como han hecho, hasta su reciente derogación, los arts. 2 y 3.2 Real Decreto Legislativo 2/1995, de 7 de abril, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Procedimiento Laboral —LPL—) y, por otra, para describir en negativo otra serie de materias que en ningún caso pueden ser objeto de conocimiento por el orden social de la jurisdicción (antes, art. 3.1 LPL) 6, generando con ello, sin embargo, una excesiva complejidad derivada de unos casuísticos criterios de atribución 7.
Sobre la base que ya proporcionaban en 1998 los parcialmente transcritos apartados 4 y 5 LOPJ, el legislador aprovechó la oportunidad que ofrecía la
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redacción de un nuevo texto legal regulador de la jurisdicción contencioso-administrativa, mediante la Ley 29/1998, de 13 de junio (LJCA), para establecer una nueva delimitación entre esta y la jurisdicción laboral, para lo que dotó, en su disposición adicional 5.a , de una nueva redacción al art. 3 LPL, el cual dejaba ver la voluntad del legislador de reforzar la competencia jurisdiccional del orden social a costa del contencioso-administrativo mediante las, entonces, novedosas previsiones del apartado 2 del art. 3 LPL, que atribuían al primero el conocimiento, por un lado, de las resoluciones administrativas relativas a la imposición de cualesquiera sanciones por todo tipo de infracciones de orden social excepto las relativas a materias como inscripción de empresas, forma-lización de la protección frente a riesgos profesionales, tarifación, cobertura de la prestación de incapacidad temporal, afiliación, alta, baja y variaciones de datos de trabajadores, así como de las relativas a la liquidación y gestión recaudatoria y demás actos administrativos distintos de los de la gestión de prestaciones de la Seguridad Social, y, por otro, de las resoluciones administrativas relativas a regulación de empleo y actuación administrativa en materia de traslados colectivos.
Sin embargo, la eficacia del cambio que anunciaba esta reforma quedó demorada en el tiempo pocos meses después por medio de la disposición adicional 24.a de la Ley 50/1998, de 30 de diciembre, hasta el momento que dispusiera una futura Ley que habría de establecer las modalidades y especialidades procesales correspondientes a los supuestos previstos en el art. 3.2 LPL, Ley que no llegó a ser aprobada, por lo que la pretendida ampliación de competencias jurisdiccionales del orden social no se produjo.
Lógicamente, las circunstancias a que hemos aludido, así como las negativas consecuencias que están teniendo en el funcionamiento de la Administración de Justicia y, por ello, para los justiciables, no han pasado desapercibidas para el legislador estatal que, en razón de su competencia en la materia, ha aprobado la Ley 36/2011, de 10 de octubre, reguladora de la Jurisdicción Social (LRJS), de la cual, por el momento, sin perjuicio de las precisiones que más adelante se realicen, interesa destacar el empeño que muestra su redactor, expresado en el preámbulo como objetivo principal, por «establecer, ampliar, racionalizar y definir con mayor claridad el ámbito de conocimiento del orden jurisdiccional social, con fundamento en su mayor especialización, conocimiento más completo de la materia social y marco procesal especialmente adecuado a los intereses objeto de la tutela de este orden».
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En fin, después de este breve apunte introductorio, nos proponemos analizar los límites entre las jurisdicciones contencioso-administrativa y laboral, tomando en cuenta la situación de partida y los supuestos de mayor conflictivi-dad que su aplicación ha generado...
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