Efectos jurídicos de la contravención por parte de las Comunidades Autónomas de la legislación básica estatal en materia de derechos de los pacientes
| Autor | Sergio Romeo Malanda |
| Cargo del Autor | Investigador de la Cátedra Interuniversitaria Fundación BBVA-Diputación Foral de Bizkaia de Derecho y Genoma Humano. Universidad de Deusto, Universidad del País Vasco/EHU. |
| Páginas | 367-380 |
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En materia de derechos de los pacientes y usuarios de los servicios de salud, en tiempos recientes ha comenzado a aprobarse un importante número de leyes autonómicas que se ocupan de esta cuestión1. Así, para comprobar los derechos de estos sujetos en el ámbito de cada Comunidad Autónoma, el primer impulso puede ser acudir a su legislación específica.
Sin embargo, no podemos olvidar que existe una Ley estatal que se ocupa esta misma materia y que tiene el carácter de básica, esto es, es de aplicación obligada por todas las Comunidades Autónomas, las cuales podrán completarla en aquellos aspectos sobre los que ésta no se pronuncia o requiere un desarrollo, pero no pueden contradecirla. En concreto, me refiero a la Ley 41/2002, de 14 de noviembre, Básica Reguladora de la autonomía del paciente y de derechos y obligaciones en mate-ria de información y documentación clínica. De esta forma, no puede hacerse un análisis independiente de cada una de la legislaciones auto-nómicas sin tener el cuenta la Ley estatal y sin poner de relieve la relación existente entre las mismas y los efectos de una eventual contravención de ésta por parte de la regulación autonómica.
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Así pues, en el presente trabajo me ocuparé de los tres aspectos siguientes:
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el carácter «básico» de la Ley estatal: efectos y legitimidad competencial; b) análisis de alguno de los derechos de los pacientes más relevantes contenidos en la Ley estatal y en las leyes autonómicas, poniendo de manifiesto alguna de sus diferencias más significativas; y c) los efectos prácticos que conlleva el incumplimiento de las disposiciones consideradas «básicas» de una Ley estatal por parte de las Comunidades Autónomas.
La Constitución y los Estatutos de Autonomía recogen una serie de mate-rias en las que la regulación jurídica básica se atribuye al Estado, mien-tras que su desarrollo normativo y ejecución son atribuidos a las Comunidades Autónomas. En este marco, la legislación completa sobre una materia se nutre de normas de dos ordenamientos distintos: el estatal, que establece las bases de la ordenación; y el autonómico, que desarrollando esas báses completa dicha ordenación2.
Como afirman las SSTC 1/1982, de 28 de enero, 44/1982, de 8 de julio, 25/1983, de 7 de abril o 68/1992, de 30 de abril, «lo que la Constitución persigue al conferir a los órganos generales del Estado la competencia exclu-siva para establecer las bases de la ordenación de una materia determinada es que tales bases tengan una regulación normativa uniforme y de vigencia en toda la Nación, lo cual asegura, en aras de intereses generales superiores a los de cada Comunidad Autónoma, un común denominador normativo, a partir del cual cada Comunidad, en defensa del propio interés general, podrá establecer las peculiaridaes que le convengan».
Según la Disposición Adicional Primera de la Ley Básica 41/2002, «esta Ley tiene la condición de básica». Esta condición asegura a todos los ciudadanos del Estado las mismas garantías, evitando así un sinfín de legislaciones divergentes en una cuestión de tanta trascendencia como la regulada en esta Ley3. No obstante, también es cierto que ello reduce la capacidad de actuación de las Comunidades Autónomas. Por ello, a lo largo del trámite parlamentario de la Ley, algunos grupos (Grupo Parlamentario Vasco y Grupo Parlamentario Catalán) defendieron insistentemente la no consideración como básica de todo el texto de la Ley, sino únicamente de algunos de sus preceptos, lo cual no fue aceptado finalmente por la mayoría parlamentaria.
Así pues, las Comunidades Autónomas podrán desarrollar aquellos ámbitos que señala la norma básica y completar, de acuerdo con ella, los que no tengan una regulación específica, pero no podrán legislar en contra de la regulación estatal, que se impone en todo el territorio para
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garantizar la igualdad del servicio sanitario a todos los ciudadanos, cualquiera que sea su lugar de residencia4.
Otra cosa es que el Estado se haya extralimitado en sus competencias regulando ciertas material de la ley con una amplitud tal que prácticamente deja vacía de contenido la correlativa competencia de desarrollo que corresponde a las Comunidades Autónomas, tal y como puede suceder en relación con la historía clínica5.
En esta misma Disposición Adicional se señala que la condición de Ley Básica tiene su legitimación en el art. 149.1, apartados 1º y 16º de la Constitución. Según este precepto, el Estado tiene competencia exclusiva sobre las siguientes materias: a) La regulación de las condiciones básicas que garanticen la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de los derechos y en el cumplimiento de los deberes constitucionales (apartado 1); y b) Bases y coordinación general de la sanidad (apartado 16).
El art. 149.1.1º CE se configura como una competencia genérica, no limitada a un sector concreto de la realidad social, lo que le otorga un carácter horizontal con proyección sobre las demás competencias en que interviene o puede quedar afectado un derecho o deber constitucional6.
No obstante, debe tenerse en cuenta que el Tribunal Constitucional no parece otorgar a esta competencia un valor propio e independiente, como cualquier otro título sectorial del Estado, sino que suele utilizarse normalmente, bien con la idea de «límite» frente al ejercicio de las competencias autonómicas (SSTC 71/1982, de 30 de noviembre y 87/1985, de 16 de julio), bien como competencia que «complementa» los efectos de otra competencia específica estatal aplicable al caso (SSTC 32/1983, de 28 de abril y 64/1989, de 6 de abril)7.
No se alude, sin embargo, a la competencia contenida en el apartado 8 de este mismo art. 149.1 CE, relativa a la legislación civil, la cual podría ser alegada, en principio, en cuanto que ciertas disposiciones de la Ley ha-
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cen referencia a la capacidad de las personas y a las instituciones de guarda y protección previstas para quienes no gozan de plena capacidad, y que, por lo tanto, son de Derecho civil. Por ello, al entenderse que las competencias que legitiman esta Ley básica son las mencionadas y no la contenida en el apartado 8 del art. 149.1 CE, las normas dictadas por las Comunidades Autónomas en esta materia no se presentan como normas relativas a la capacidad de las personas (en consencuencia, la Ley 41/2002 no es una ley de carácter civil)8, sino como regulación de los derechos del paciente y, sobre todo, de los deberes de quienes prestan la asistencia sanitaria, tal y como claramente establece el art. 1 de la Ley Básica 41/2002. Ello supone también que ni siquiera las Comunidades Autónomas con competencia sobre Derecho civil estarían legitimadas para dictar normas en esta materia que no sean de desarrollo de la legislación estatal.
Al establecerse de esta forma, los derechos de los pacientes (y correlativamente, los deberes del personal sanitario), se garantiza la igualdad de derechos de todos los ciudadanos en el ámbito sanitario y se facilita en gran medida la labor de los profesionales, los cuales no deben atenerse a diferentes reglas, sobre todo en aquellas cuestiones más relevantes (como es el alcance de la información y las reglas del consentimiento), dependiendo de cuál sea el lugar en el que estén prestando sus servicios.
De acuerdo con lo expuesto, los derechos de los pacientes están contenidos con carácter general en la Ley Básica 41/2002. Las leyes autonómicas deben reconocerlos y, en su caso, desarrollarlos, no pudiendo regular la materia contenida en la ley estatal de forma diferente a lo dispuesto en la misma.
En la actualidad, varias Comunidades Autónomas disponen de un legislación que recoge, de forma más o menos extensa, los derechos de los pacientes9. Un análisis de dicha legislación pone de manifiesto que en general, las leyes autonómicas no hacen más que reproducir lo establecido en la Ley Básica 41/2002 y, en su caso, desarrollarla (especialmente, en materia de instrucciones previas), aunque, como diremos a continuación, tambien pueden contener disposiciones contrarias a la misma. La cuestión que quiero resaltar aquí, es que desde un punto de vista de técnica legislativa, no es nada ortodoxo constitucionalmente hablando, reproducir en las leyes auto-nómicas aspectos básicos de una materia previamente regulados por el legislador estatal10, es decir, las leyes autonómicas que se ocupan de la mate-ria regulada en la Ley Básica 41/2002, tienen capacidad para desarrollar la
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misma pero no para regular (aunque sea de la misma manera) aquellas cuestiones contenidas en la misma y consideradas básicas por ésta.
Los pacientes poseen, de acuerdo con la legislación española, un importante número de derechos. Algunos de ellos se contienen en la Ley 14/1986, de 25 de abril, General de Sanidad (arts. 10 y 11), pero los más relevantes están contenidos en la Ley Básica 41/200211. En esencia, son los siguientes: a) Derecho a la información clínica; b) Respeto de la autonomía del paciente: el consentimiento informado; c) Derecho a la intimidad y a la confidencialidad de los datos sanitarios; d) Derecho a emitir instrucciones previas (voluntades anticipadas); d) Derecho a que quede constancia por escrito de todo su proceso (Historia Clínica); e) Derecho a causar Alta Voluntaria en todo momento tras firmar el documento correspondiente.
No es posible en este trabajo hacer un analisis comparativo exhaustivo de todos los derechos y deberes de los pacientes en todas las legislaciones...
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