La funció juridicoconsultiva en l'àmbit de les delimitacions I modificacions territorials locals catalanes
| Autor | Josep-Enric Rebés i Solé |
| Páginas | 87-112 |
Page 87
La direcció d'Autonomies ha tingut l'encert de dedicar aquest número, com a homenatge, a la memòria de Josep Maria Vilaseca i Marcet. Vull començar amb les paraules finals que la Comissió Jurídica Assessora li va dedicar en la Memòria de 1994:1
El seu record, però, restarà inesborrable en aquells que hem tingut el goig de ser els seus col·laboradors i, en qualsevol cas, el seu pas per la Comissió Jurídica Assessora quedarà ja per a la Història. Ell n'ha estat l'artífex més determinant i l'home que, profundament identificat amb la seva tasca, des d'aquella presidència discreta, però impregnada de convicció, haurà contribuït a la seva consolidació dins del nostre sistema d'institucions.
Page 88
M'adhereixo amb entusiasme a l'homenatge amb aquesta aportació, ja que són diverses les raons que m'uneixen al projecte.
La primera, perquè amb en Josep Maria Vilaseca -a banda de ! 'amistat directa- vaig tenir el goig de compartir diverses activitats: una, la d'intervenir sota la seva direcció en la redacció del Reglament del II Congrés Jurídic Català l'any 1971; l'altra, la de participar amb ell -i amb Ramon Faus i Esteve, Francisco Fernàndez de Villavicencio, Josep M. Puig Salelles i Enric Argullol-, en la ponència que va redactar el «Dictamen sobre el Projecte de l'Estatut d'Autonomia»;2 una altra, la de compartir les funcions consultives en la Comissió Jurídica Assessora, de la qual el! fou president durant nou anys, donant exemple sempre i amb grau superlatiu, com a servidor públic, de gran austeritat i eficàcia, qualitats que varen estar sempre presents en totes les seves activitats, que no foren poques;3 i, finalment, la d'haver col·laborat, encara que ja fa anys, amb ell i altres companys en l'elaboració d'un treball, per encàrrec de l'Acadèmia de Jurisprudència i Legislació de Catalunya, precisament sobre «La Reforma de l'Administració local de Catalunya»,4 tema que posa de manifest una de les matèries per les quals en Vilaseca va mostrar molt interès,5 i que, a més, va explicar també a ta Universitat amb el títol «L'Administració territorial local»6 i que ara em serveix de motiu i de satisfacció per tal d'escriure aquestes reflexions aproximatives a la funció consultiva sobre les delimitacions i modificacions territorials locals, amb la quai cosa penso que enllaço dos àmbits d'inquietuds i dedicacions per a les quals en Josep Maria Vilaseca va tenir un especial afecte. Inquietud que va projectar amb il·lusió a la Universitat7 i dedicació que va donar de forma entranyable a la Comissió Jurídica Assessora fins al seu traspàs.
La segona raó de satisfacció per participar-hi, aquí i ara, és per poder constatar que aquesta revista, Autonomies. Revista CataLna de Dret Públic, va ser creada per l'Escola d'Administració Pública de Catalunya, mentre n'era director el qui subscriu aquest treball -comptant en aquest projecte amb els suggeriments del professor TomàsPage 89 Font-,8 juntament amb l'Institut d'Estudis Autonòmics, del qual aleshores era director l'amic Vilaseca. El fet que ja s'hagi publicat el número 21 de fa revista, sota la responsabilitat del professor Joaquim Ferret, fa palès que la seva fundació va ser un encert i la seva continuïtat és també un homenatge a Josep Maria Vilaseca. Per tant, compleixo, amb doble satisfacció, la present col·laboració.
L'estudi de la relació entre la funció consultiva i l'Administració local ha despertat escàs interès.9 Malgrat que en l'aspecte concret de l'alteració de termes municipals la intervenció del Consell d'Estat té una llarga tradició,10 la qual cosa comporta una abundant i important producció de dictàmens sobre aquesta matèria,11 aquests no han estat objecte de gaire atenció12 per part de la doctrina científica.
En aquest treball no ens referirem únicament a les alteracions municipals en el sentit estricte ( agregadons-segregacions, fusions i disfuncionalitats territorials) sinó també a d'altres actuacions com són les relatives a la divisió comarcal.
Igualment tractarem dins del mateix epígraf, malgrat que metodològicament pugui ser criticable, la creació de municipis de règim especial, la constitució, modificació i supressió d'entitats municipals descentralitzades. Seguim aquest criteri perquè en tots aquests supòsits el territori juga un paper fonamentat pel fet de ser un element insubstituïble i, a més, perquè en tots la intervenció de la Comissió Jurídica Assessora hi compleix una funció similar. Per contra, no farem cap referència a les entitats locals de caràcter associatiu, sinó tan sols considerem les de caràcter territorial en les quals tingui alguna intervenció la Comissió Jurídica Assessora.
No pretenem tampoc fer un examen exhaustiu de tota la funció consultiva, ja que aquesta és realitzada també per la Comissió de Delimitació Territorial,13 sinó únicament la de caire jurídic, és a dir, aquella que correspon a la Comissió Jurídica Assessora, i això ho farem més per plantejar qüestions o suggerir interpretacions que no pas per donar solucions amb pretensió de permanència. Per fer aquesta tasca ens ajudarem, sempre que sigui possible, de la cita de doctrina de la Comissió Jurídica Assessora en els supòsits que n'hi hagi.
Page 90
L'anàlisi de la projecció de la funció consultiva en relació amb les delimitacions i modificacions territorials de caràcter local planteja una rica problemàtica que abasta, com veurem, els aspectes més substantius d'aquella funció.
Per tal de poder apreciar la importància apuntada només cal que reflexionem sobre la funció consultiva que l'ordenament -començant per la Llei 7/1985, de 2 d'abril, reguladora de les bases del règim local-, atribueix en aquesta matèria14 al Consell d'Estat, als òrgans consultius de les comunitats autònomes i, en particular, en el cas de Catalunya, a la Comissió Jurídica Assessora.
El fet que els dictàmens dels referits òrgans consultius tinguin a una banda un ens de caràcter local -sovint un municipi- i a l'altra el Govern (ja sigui central o autonòmic) i que, a més, els dictàmens siguin sempre preceptius i a voltes vinculants, planteja un seguit de qüestions importants, que simplement apuntem: quina és la funció, en aquests casos, del dictamen vinculant? quina mena de vinculació creen? quin és el bé que protegeixen? la preceptivitat i, en el seu cas, la vinculació del dictamen compromet l'autonomia local o la iniciativa democràtica veïnal? o, per contra, i a més, el dictamen vinculant representa una vulneració del principi democràtic de plena responsabilitat del Govern, o pressuposa una col·laboració o coparticipació en l'exercici de la funció executiva que constitucionalment i estatutàriament correspon al Govern de l'Estat o a l'autonòmic?
A les anteriors preguntes cal afegir que l'ordenament (Llei de bases de règim local, Llei municipal de règim local de Catalunya, Llei d'organització comarcal de Catalunya i Reglament de demarcació territorial i població dels ens locals) condiciona les operacions de modificació o d'alteració territorials al respecte de determinats criteris o a la concurrència d'uns requisits que sovint tenen una expressió indeterminada però que atorguen una gran amplitud a ía funció consultiva de la Comissió Jurídica Assessora.
Creiem que les qüestions apuntades -que ara examinarem més detingudament- constaten la varietat de la problemàtica abans anunciada.
El criteri d'atribució competencial a favor de la Comissió Jurídica Assessora és doble, ja que, d'una banda, l'article 3.2, lletres a del Decret legislatiu 1/1991, de 25 de març, que aprova el text refós de les lleis reguladores de la Comissió (en endavant simplement text refós) determina un seguit de casos en el quals el dictamen és preceptiu; i, d'altra banda, la mateixa norma conté una clàusula genèrica de remissió a tota aquella normativa que exigeix l'obligació de demanar dictamen ( article 3.2. j) de l'esmentada disposició).
Per tal de conèixer quines són les funcions consultives que la norma atribueix a laPage 91 Comissió Jurídica Assessora cal veure què diu el text refós. L'article 5.1 d'aquest text estableix que les funcions d'assessorament són únicament de caire jurídic, i en cap cas correspon a la Comissió Jurídica Assessora el judici polític ni el d'oportunitat. La Comissió Jurídica Assessora en la Memòria de 1995, dedica diverses consideracions a la funció consultiva15 i respecte d'aquest precepte diu que comprèn dues parts ben diferenciades pel que fa a la delimitació de la funció consultiva; una de positiva i una de negativa. Però d'altra banda també hem d'afegir que la funció d'assessorament és susceptible de valoracions diverses. En efecte, pot limitarse a l'asèpsia jurídica del compliment formal de la llei, cosa que comportaria una actuació merament defensiva, o bé a vetllar també pel compliment efectiu del conjunt de valors constitucionals i no únicament perquè no es vulnerin, com recorda la citada Memòria de la Comissió Jurídica Assessora.
És aquesta vessant del judici positiu la que interessa remarcar de la funció consultiva, ja que és el que pot oferir a l'administració activa que consulta més elements de valoració per adoptar la pertinent decisió.16
La consideració que acabem de fer lliga amb la interpretació que entenem que cal donar a la delimitació negativa de la funció consultiva abans referida. El text refós exclou de la funció consultiva el judici polític i el d'oportunitat. Aquesta exclusió requereix alguna matisació. És evident que en cap cas la Comissió Jurídica Assessora pot fer judicis polítics ja que aquests corresponen a d'altres òrgans, i el mateix cal dir del judici d'oportunitat si s'identifica amb l'oportunitat política. Però no hi ha dubte que aquesta equivalència no és desitjable ja que impediria fer valoracions jurídiques que van més enllà del mer assessorament negatiu o extern, empobrint de forma extraordinària la funció consultiva i, per tant, també reduint els elements de consideració per a l'òrgan consultant. Però, a més a més, la interpretació de l'equació judici polític igual a judici d'oportunitat, o judici d'oportunitat igual a judici d'oportunitat política, no és la propugnada pel nostre ordenament -pel que fa a la matèria que tractem- segons veurem tot seguit.
En l'àmbit al qual ens referim el dictamen de la Comissió Jurídica Assessora és preceptiu, tant per a la creació de comarques i modificació de les demarcacions comarcals (disposició transitòria primera i articles 8.2 Í 9 de la Llei 6/1987, de 4 d'abril, sobre l'organització comarcal de Catalunya -LOCC-) com per al reconeixement de municipis de règim especial (article 69.5 de la Llei 8/1987, de 15 d'abril, municipal i de règim local de Catalunya -LMRLC-) o l'alteració de termes municipals en totes les seves modalitats i supòsits (articles 12.3; 17.1. d) i 22) així com per constitució, modificació i supressió d'entitats municipals descentralitzades (article 77.1 i 5).
La preceptivitat del dictamen no li dóna cap característica especial pel que fa alPage 92 control del compliment dels aspectes formals i procedimentals dels expedients sobre les matèries referides. Però no es pot dir el mateix pel que fa als aspectes materials ja que aquí les funcions consultives de la Comissió Jurídica Assessora s'expandeixen en tota la seva amplitud ultrapassant fins i tot les funcions clàssiques d'assessorament, com tindrem ocasió de veure, en els quals adquireix especial significació tot el que estem exposant.
Amb independència de la diversa tipologia que algun sector de la doctrina ha proposat pels dictàmens vinculants,17 el cert és que quan a la pràctica es parla de dictàmens vinculants s'està pensant amb els dictàmens semivinculants o parcialment vinculants. Aquests dictàmens són els que qualifiquem com a impeditius o, segons la doctrina més tradicional, d'obstatius,18 ja que impedeixen adoptar una decisió favorable si no és favorable també el dictamen de l'organisme consultiu. Aquests dictàmens es denominen també habilitants19 ja que habiliten el Govern per tal que pugui adoptar l'acord que es pretén. Naturalment, des del punt de vista del dictamen, no hi ha impediment en què no es prengui cap acord. En definitiva, es tracta de dictàmens que vinculen negativament.
Però tampoc no és aquesta la vinculació que l'ordenament atorga als dictàmens que ha d'emetre la Comissió Jurídica Assessora en l'àmbit de les delimitacions territorials locals.
En efecte, en la matèria que tractem hi ha tres supòsits en els quals el dictamen de la referida Comissió -amb les peculiaritats que direm- vincula el Govern, Aquests casos són: a) en matèria de delimitació comarcal si la iniciativa és municipal o comarcal i els acords de tots els ens interessats són favorables juntament amb el de la Comissió de Delimitació Territorial i el de la Comissió Jurídica Assessora, e! Govern queda vinculat i ha de redactar Í d'aprovar necessàriament el projecte de Llei de modificació (article 8.2 LOCC); b)en matèria municipal, pels casos d'agregacions-segrega-cions i fusions si la iniciativa és veïnal o municipal i els acords dels municipis afectatsPage 93 són favorables i no hi ha objeccions de la Comissió de Delimitació Territorial ni de la Comissió Jurídica Assessora, el Govern ha d'aprovar l'alteració {article 18 LMRLC); i finalment c) la constitució de les entitats municipals descentralitzades ha de ser aprovada pel Govern si l'acord municipal i els informes, tant de la Comissió de Delimitació com el de la Comissió Jurídica Assessora, són favorables.
Les diferències amb el dictamen que denominem vinculant obstatiu són clares. Primera, els dictàmens, vinculants de la LMRLC i LOCC descrits, vinculen en e! sentit que si es donen les altres circumstàncies, obliguen el Govern a prendre un acord en un sentit determinat; per tant, aquest ni pot prendre una altra determinació ni pot deixar d'adoptar aquella. Hi ha doncs una vinculació positiva i absoluta. Segona, l'eficàcia vinculant no és autònoma ja que requereix el concurs i coincidència dels acords dels ens locals afectats, de la Comissió de Delimitació Territorial i de la Comissió Jurídica Assessora perquè produeixi els seus efectes. Tercera, per contra i a diferència del que succeeix amb els dictàmens vinculants obstatius, el dictamen no favorable, l'allibera de tota vincuJació al Govern i li fa recuperar el marge de discrecionalitat en la decisió.
Plantejat en aquests termes i considerats els supòsits en els quals la intervenció de la Comissió Jurídica Assessora és vinculant sembla que estem en condicions d'abordar les altres qüestions que plantejàvem al principi respecte del bé jurídic protegit per aquests dictàmens, la seva incidència en l'autonomia dels ens locals, o la possible interferència en la fonamentació democràtica de la iniciativa veïnal o de plena responsabilitat del Govern.
La intervenció de la Comissió Jurídica Assessora en els casos que venim examinant té per finalitat -ja sigui a través dels dictàmens preceptius o vinculants- protegir des d'un punt de vista formal les iniciatives, especialment les veïnals o municipals,20 per tal de garantir el compliment de tots els tràmits procedimentals i això tant enfront de tots els ens locals interessats com enfront de l'Administració autonòmica. Des del punt de vista material o de fons, la Comissió Jurídica Assessora vetlla molt especialment per la concurrència dels pressupòsits que la llei preveu així com pel respecte i el compliment dels principis i criteris que inspiren les modificacions territorials. És a dir, que des d'aquest punt de vista, fa també una funció particular de control.
Des d'aquesta perspectiva no veiem que es comprometi de cap manera l'autonomia municipal consagrada en la Constitució (article 137) ni menys la comarcal reconeguda en la LOCC (article 3.1). És veritat que l'estreta relació existent entre el judici d'oportunitat i l'autonomia planteja qüestions importants, especialment en els casos de dictamen vinculant. Aquesta qüestió ja es va suscitar en la Sentència del Tribunal Constitucional 4/1981, de 2 de febrer, de la qual es desprèn que l'autonomia queda vulnerada quan el judici d'oportunitat implica participació en la decisió. Però aquest plantejament no és aplicable als supòsits que comentem, ja que la doctrina del Tribunal Constitucional protegia l'autonomia local, i això és precisament el que també es garanteix amb la participació de la Comissió Jurídica Assessora. Màxim si, com hem vist en els casos en els quals el dictamen és vinculant, es limita la possibilitat que elPage 94 Govern faci interpretacions interessades, és a dir, el que fa és reduir l'àmbit de discre-cionalitat en aquesta matèria. En definitiva, l'ordenament jurídic català, en aquest punt, respecta l'autonomia local i la Comissió Jurídica Assessora vetlla perquè es mantingui.
Tampoc no es pot dir que la intervenció de la Comissió Jurídica Assessora amb els dictàmens de «vinculació positiva i compartida» constitueixin cap limitació o entrebanc en l'exercici del dret dels veïns, ans al contrari, són una garantia que el seu dret d'iniciativa i dret al procediment seran vetllats per un òrgan que actua sota els principis d'indepèndecia, objectivitat i qualitat tècnica.
Més recels pot produir l'eventual interferència o coparticipació en les funcions executives21 i al principi democràtic de plena responsabilitat del Govern, malgrat que hagi estat el Parlament qui ha introduït unes certes limitacions a la capacitat de decisió de l'Executiu.
Hem comentat més amunt, amb ocasió de valorar les limitacions que deriven del text refós de les normes de la Comissió Jurídica Assessora, que el judici polític Í el d'oportunitat no són la mateixa cosa.
En efecte, en l'esmentada Memòria de 1995 ja s'apunta aquesta qüestió en referir-se precisament al protagonisme de ia funció juridicoconsultiva en l'àmbit de modificacions territorials municipals i comarcals,22 en les quals es diu que «sovintegen la valoració dels conceptes d'idoneïtat territorial municipal, suficiència de recursos, millora objectiva de la prestació dels serveis públics, etc; aspectes que guarden directa relació amb el principi d'eficàcia prestacional propi de l'administració. Tots aquest conceptes i d'altres que hi podríem afegir ultrapassen en molt l'estricta funció negativa del control de la legalitat i es relacionen amb una indiscutible valoració d'oportunitat jurídica».
A aquests conceptes, n'hi podem afegir d'altres com són: pel que fa a les comarques els de les relacions bàsiques de l'activitat econòmica, els principis de descentralització i participació a més del d'eficàcia en la prestació dels serveis públics; en l'àmbit municipal les consideracions geogràfiques, econòmiques O administratives que aconsellin la modificació territorial són reiterades. Aquestes circumstàncies, tindrem ocasióPage 95 de veure-les amb detall més endavant. Ara només importa remarcar la importància que tenen per tal de deixar constància de l'àmbit tan extens que la norma encomana a la Comissió Jurídica Assessora.23
La Comissió Jurídica Assessora s'ha plantejat -de manera directa- en el Dictamen 79/1993, de 17 de juny,24 el tema de les limitacions de l'article 5.1 del text refós respecte de les quals ha dit: «però aquestes limitacions no poden impedir l'anàlisi de conveniència quan ho exigeix l'índole de l'assumpte o la major eficàcia de l'Administració en el compliment de les seves finalitats»,25 en d'altres, sense dir-ho, ho ha fet en analitzar si la modificació territorial complia els criteris i principis previstos en la normativa, amb la qual cosa es fan valoracions d'oportunitat jurídica. Aquestes valoracions es troben en molts dictàmens dels quals ara només en citem alguns. Així en el Dictamen 34/1990, de 25 d'octubre, es diu «[...] la intervenció de la Comissió Jurídica Assessora en el procediment corresponent té per objecte verificar l'acompliment dels pressupòsits jurídics que dintre de l'ordre material i de l'ordre formal constitueixen els requisits de validesa per a l'alteració dels termes municipals que hom proposa [...] (FJ I). [...] Es tracta de raonaments fonamentats en la idea de l'eficàcia i de l'economia procedimentals i funcional en l'àmbit de l'activitat administrativa que hom no pot deixar de valorar positivament, però que tampoc resolen del tot el problema plantejat [...] que requereixen un tractament territorial adient a través de nous expedients [...]. D'altra banda, la trascendència que cal donar als valors democràtico-representa-tius que tota delimitació territorial ha d'atendre [...]. Sembla.doncs, que un balanç dels valors i dels criteris fixats a l'article 11.2 LMRLC no permet decantar-se de forma contundent i absoluta per la solució de fer prevaler el criteri de la funcionalitat per sobre del principi democratico representatiu. Cal tenir present que segons el conjunt de la normativa aplicable no es desprèn la prevalença del primer sobre el segon en aquest tipus de procediment». ( FJ V). En el Dictamen 27/1992, de 9 d'abril, s'insisteix sobre la mateixa interpretació en dir que «[...]. des del punt de vista administratiu, és perfectament aconsellable fer correspondre la realitat de fet amb la cobertura jurídica adequada, de forma que l'ajuntament que ha assumit sense oposició la responsabilitat prestacional en la satisfacció dels interessos de la col·lectivitat del barri de l'Estació arribi a comprendre en el seu terme el territori per ell servit. Aquesta necessitat o conveniència administrativa de l'alteració de termes ho és també en el seu vessant econòmic[...]». (FJ II). Amb més claredat encara el Dictamen 62/1993, de 6 de maig, en el qual es pot llegir: «[...] pel que fa al segon dels motius, consideracions d'ordre geogràfic, econòmic o administratiu que ho fessin aconsellable, cal expressar que de l'expedient no es dedueix que de forma aconsellable, la geografia, la població o la supressió d'obstacles administratius justifiquin l'alteració.» (FJ III). També del Dictamen 259/1996, de 25 de juliol, es desprèn l'amplitud de la funció quan diu «[...]de l'examen de l'expedient no es pot afirmar que existeixi alguna d'aquestes circumstàn-Page 96cies [d'ordre geogràfic, històric, social, econòmic o administratiu] que de forma notòria concorri en el nucli humà que es vol constituïren entitat municipal descentralitzada. Això no obstant, igualment resulta cert i evident que la valoració de cotes elles permet arribar a la conclusió de la concurrència de l'exigència legal [...]» (FJ II B 5)-26 Hem d'afegir que en altres matèries -com són els dictàmens relatius a les zones verdes- el judici d'oportunitat és ineludible, ja que està implícit en la valoració dels aspectes qualitatius dels canvis de zonificació. També és cert que hi ha alguns dictàmens en els quals s'ha dit que no correspon a la Comissió Jurídica Assessora fer judicis polítics ni d'oportunitat, però en canvi en els fonaments jurídics s'han examinat els aspectes materials que justifiquen la modificació territorial i que, en definitiva, també comporten aquell examen. Finalment, en algun altre dictamen s'ha fet menció a alguna limitació provinent d'elements estrictament tècnics.27
En definitiva, l'àmbit de la funció consultiva que realitza la Comissió Jurídica Assessora és realment ampli, malgrat la previsió limitativa del l'article 5.1 del text refós,28 ja que no es limita a una actuació de mera higiene jurídica, sinó que vetlla pel compliment efectiu dels principis inspiradors de les normes i valors constitucionals, realitzant també els necessaris judicis d'oportunitat jurídica o administrativa quan la norma ho preveu o la Comissió ho considera convenient, ja sigui de forma singularitzada en un dictamen particular29 o bé per la via dels suggeriments que pot realitzar d'acord amb l'article 3.3.f de l'esmentat text refós,30 o també a través de les consideracions preliminars incorporades a les Memòries a partir de 1990.
Page 97
Una de les novetats de l'ordenament jurídic català pel que fa a l'organització territorial local ha estat la recuperació de la comarca d'acord amb l'article 5.1 de l'Estatut d'Au-tonomía. No és aquí el moment ni el lloc de fer consideracions històriques ni de fer tampoc inventari de la seva funcionalitat, sinó únicament d'examinar la intervenció que la Comissió Jurídica Assessora té en relació amb aquests ens, que la Llei 6/1987, de 4 d'abril, sobre l'organització comarcal de Catalunya, qualifica en el seu article 3 com a entitat local de caràcter territorial formada per l'agrupació de municipis contigus, amb personalitat jurídica pròpia i plena capacitat i autonomia per al compliment dels seus fins.
Segons l'esmentada LOCC, la intervenció de la Comissió Jurídica Assessora està prevista per a tres situacions divetses i atorga al seu dictamen un caràcter diferent, atribuint a la funció consultiva pròpia d'aquest òrgan un sentit molt ampli, segons ja hem tingut ocasió de comentar.
Els expedients en els quals la Comissió Jurídica Assessora ha d'intervenir són:
-
El relatiu a les modificacions de la divisió comarcal aprovada inicialment.
-
Els de qualsevol modificació sobrevinguda, i
-
Els de creació de noves comarques.
La intervenció de la Comissió Jurídica Assessora, en tots aquests expedients resulta especialment interessant, ja que en tots ells les funcions consultives pròpies de l'esmentat òrgan estan dissenyades atribuint-li un gran protagonisme. En efecte, tindrem ocasió de veure com en els diversos supòsits -en uns per dicció explícita i en d'altres tàcita de la LOCC- la funció consultiva no abasta tampoc únicament el control del procediment sinó la concurrència dels criteris que presideixen la divisió i organització comarcal, que estan establerts en l'article 2 de la LOCC de la forma següent: «a)Els àmbits territorials resultants han de coincidir amb els espais geogràfics en què s'estructuren les relacions bàsiques de l'activitat econòmica i han d'agrupar municipis amb característiques socials i històriques comunes, b) Els àmbits territorials resultants han d'ésser els més adequats per a fer efectius els principis d'eficàcia, de descentralització i de participació en la prestació dels serveis públics.»
Es pot pensar, i amb raó, que els criteris previstos en l'apartat a) del precepte transcrit són de difícil valoració des del punt de vista jurídic atesa la seva composició socioeconòmica i geohistòrica, cosa que resulta indiscutible, però també ho és que aquests fets que integren aquestes realitats són jurídicament determinants per tal de poder configurar la concurrència del «criteri» dissenyat en la Llei. És des d'aquesta vessant que la funció consultiva pot donar el seu parer i en tot cas valorar l'existència d'altres fets, d'igual naturalesa que els descrits en el precepte, però que siguin clarament i objetiva més rellevants.
Més interessant per la seva claredat resulta l'apartat b) del precepte que comentem, ja que de forma explícita es refereix al fet que els àmbits territorials han de ser els més adequats per fer efectius els principis d'eficàcia, de descentralització i de participació en la prestació dels serveis. Principis, els dos primers, consagrats en l'article 103.1 de laPage 98 Constitució, i que encara que no estiguessin expressament citats, en la LOCC, serien objecte de la funció consultiva. Sobre aquest particular la Comissió Jurídica Assessora ha tingut ocasió de manifestar-se i així ho ha recordat en la Memòria de 1995, com ja hem vist més amunt.
Un dels problemes principals que es va plantejar el legislador en relació amb el restabliment de les comarques va ser el de la configuració del mapa comarcal, és a dir el de com s'havia de fer la divisió del territori català en comarques. L'exposició de motius de la LOCC ho explica de manera prou ciara. Hi havia dues alternatives: o inciar un procés d'estudi previ per obtenir una proposta d'organització comarcal, o adoptar la divisió comarcal de l'any 1936. Malgrat que, efectivament, les dues alternatives tenien avantatges i inconvenients, la Llei escollí la segona. Fórmula que no estava privada de dificultats, entre d'altres i principalment per raó de possibles desadequa-cions a la realitat actual, però que es consideraren superables per la via de les reformes necessàries, malgrat que s'haguessin de fer sempre per llei.31
La LOCC preveu aquesta adequació segons diu la seva mateixa exposició de motius «mitjançant una disposició transitòria -que preveu- un procediment especial de reforma que ha de permetre les modificacions necessàries a iniciativa dels municipis interessats i amb la participació qualificada de la Comissió de Demilitació Territorial i de la Comissió Jurídica Assessora, com a òrgans de proposta i consulta».
En efecte, la disposició transitòria primera estableix que tota la documentació relativa a la consulta municipal que determina el capítol I del títol II de la LOCC, s'ha de lliurar a les esmentades comissions, que «han de proposar al Govern de la Generalitat les modificacions territorials que considerin necessàries d'acord amb els principis establerts per l'article 2»; i a partir d'aquí presentar al Parlament un projecte de llei per a la citada modificació comarcal.
Des del punt de vista de Ea funció consultiva, el precepte transcrit té indubtable importància per l'amplitud i transcendència que dóna a aquesta funció. Tant pel que fa a la concurrència dels fets determinants de la realitat territorial justificadors de l'àmbit comarcal, com perquè, fins i tot, i això és més sorprenent, imposa a la Comissió Jurídica Assessora l'obligació de fer una «proposta» al Govern. És cert que entre les diverses facultats que corresponen a la Comissió Jurídica Assessora hi ha precisament la d'«elevar al Govern de la Generalitat les propostes i els suggeriments que cregui convenients sobre l'ordenament jurídic català» (article 33c del text refós). Això no obstant, creiem que entre la proposta abans referida i aquesta hi ha una diferència, ja que aquesta última forma part d'una mena de competència de caràcter residual, genèrica i externa als dictàmens preceptius. Apreciació que no és incompatible amb les observacions que es poden fer en els supòsits d'intervencions preceptives, ja que aquestes revesteixen la forma de suggeriments però no de propostes. Comentaris a banda, no hi ha res a objectar si la Llei en aquest cas concret va voler atorgar la facultat de «proposta» a la Comissió Jurídica Assessora, incrementant així la intensitat de la funció consultiva. Malgrat el que diem, el Decret 140/1988, de 24 de maig, que aprova el Reglament de demarcació territorial i població dels ens locals (RDTPEL),Page 99 en la seva disposició transitòria primera que desenvolupa els tràmits que s'havien de seguir per tal de fer les adequacions a la divisió comarcal, quan es refereix a la Co-misssió Jurídica Assessora parla d'informe i en cap cas de «propostes», expressió que reserva per a la Comissió de Delimitació Territorial.
La Comissió Jurídica Assessora no es va plantejar aquesta qüestió amb motiu de l'elaboració d'aquest dictamen previst en la disposició transitòria que comentem, ja que es va limitar a analitzar els diversos aspectes de l'expedient i a ponderar la proposta de la Comissió de Delimitació Territorial que va informar favorablement en fer-se-la seva, amb la qual cosa es donà compliment al mandat de la Llei.32
Entenem per modificacions adventícies les sobrevingudes amb posterioritat a les derivades del procediment previst en la disposició transitòria referida. Des del punt de vista de la intervenció de la Comissió Jurídica Assessora s'aprecien algunes diferències que vénen donades en funció de qui exerceixi la iniciativa per a la modificació de la demarcació comarcal o de la creació d'una comarca, malgrat que el règim jurídic és bàsicament el mateix.33 En tot cas cal tenir present que tant la creació com qualsevol modificació s'han de fer sempre per llei.
La intervenció de la Comissió Jurídica Assessora en aquests tipus d'expedients queda regulada per l'article 8 de la LOCC i és matisada, com hem dit, en funció de qui tingui la iniciativa de la modificació. Recordem que aquesta pot ser exercida pels titulars de la iniciativa legislativa, pel municipi o municipis interessats, per la comarca o comarques també interessades i pel Govern. Deixant de banda el supòsit de la iniciativa legislativa, cas en el qual no és procedent la intervenció de la Comissió Jurídica Assessora, en tots els altres el dictamen d'aquest alt òrgan consultiu és preceptiu, però amb les peculiaritats següents: a) si la iniciativa és municipal o comarcal el dictamen adquireix força vinculant si són també favorables els acords dels ens locals interessats així com el de la Comissió de Delimitació Territorial, ja que en aquest cas el Govern de la Generalitat ha de redactar i aprovar necessàriament e! projecte de Llei de modificació atès que l'article 8.2 de la LOCC no sembla deixar cap altra opció;34 per contra, si el dictamen no és favorable, aquest no impedeix que el Govern faci el que estimi més convenient, b) Finalment, pel supòsit que la iniciativa sigui del mateix Govern el dictamen de la Comissió Jurídica Assessora , a banda de ser preceptiu35 no té cap altra característica.
Totes aquestes consideracions i d'altres que es poden fer en relació amb les exigències procedimentals previstes en la LOCC poden, en la majoria dels casos, quedar certament diluïdes36 atès que l'última paraula la té el Parlament.
Page 100
En l'àmbit municipal la principal problemàtica que es planteja és que les alteracions municipals derivades d'agregacions-segregacions; sovint són conseqüència del desig de la creació d'un nou municipi. La LMRLC és respectuosa amb les iniciatives democràtiques que pretenen aquell objectiu, però també és cert que l'ordenament ha establert un conjunt de mesures adreçades a restringir la proliferació de nous municipis i, per contra, a facilitar-ne l'agregació o la fusió. De tota manera, a parer nostre, el problema rau més en la subsistència -a voltes difícilment justificada- de municipis que no reuneixen els requisits necessaris, més que en la creació d'algun municipi.
L'exposició de motius de la LMRLC recorda que, segons s'ha dit, «el nombre de municipis de Catalunya és excessiu i comporta una fragmentació que és una de les causes de la crisi municipal, crisi que es manifesta essencialment en la manca de recursos i de capacitat per a prestar amb eficàcia els serveis corresponents»; i més endavant afegeix que «era del tot necessari que el Parlament hi prengués posició, cercant fórmules adients per superar les deficiències actuals, però sense caure en l'error d'adoptar mesures dràstiques que ben segur que originarien problemes greus d'ordre polític i social. En aquest sentit, cal destacar l'establiment de mecanismes que habiliten iniciatives municipals de fusió o d'agrupació voluntària [...]». Previsions que són objecte de desplegament en el text articulat.
Efectivament la LMRLC per a la creació de nous municipis exigeix37 la concurrència d'un seguit de requisits (nuclis de població territorialment diferenciats; comptar els municipis resultants amb el territori Í els recursos suficients, amb una millora objectiva en la prestació dels serveis; i que la segregació no comporti disminució de la qualitat mitjana dels serveis que es prestaven en el municipi) que s'han de donar tots de manera simultània. Per contra, quan es tracta de l'agregació total així com de la fusió de municipis la LMRLC estableix que és suficient que es donin alguns dels requisits següents: insuficència de mitjans econòmics, materials i personals per a gestionar els serveis mínims obligatoris; que els nuclis de població formin un sol conjunt amb continuïtat urbana; o que consideracions d'ordre geogràfic, demogràfic, econòmic o administratiu ho fessin necessari o aconsellable.38
Aquestes circumstàncies han fet que la Comissió Jurídica Assessora hagi assentat el criteri que la normativa sobre segregacions ha de ser interpretada en forma estricta per tal d'evitar la creació de nous municipis que no estigui suficientment justificada. Així en els dictàmens 35/1989, de 28 de desembre, i 10/1991, de 7 de març, es diu que la «legislació en matèria de creació de nous municipis està presidida per un clar principi restrictiu que deriva de la voluntat del legislador d'evitar una fragmentació excessiva de municipis»; o el Dictamen 13/1991, de 21 de març, en el qual es recorda que la normativa continguda en la Llei municipal i de règim local de Catalunya i ei seu Reglament de demarcació territorial i població dels ens locals ha de ser «interpretada estrictament pel que fa a la segregació de municipis (per a la creació de nous), perquè el principi en què s'inspiren aquestes disposicions no és la segregació sinó l'agregació». En la mateixa línia els dictàmens 89/1993, de 17 de juny, 11/1994, de 13 de gener, i 274/1994, de 17 de novembre, entre d'altres.
----------------------------
[1] Comissió Jurídica Assessora, Memòria i dictàmens 1994, Generalitat de Catalunya, Barcelona, 1995, vol.I, In Memoriam, pàg. 7.
[2] Dictamen que porta data de 3 d'octubre de 1979.
[3] Només cal veure qualsevol de les referències necrològiques per confirmar el que acabem de dir. Per totes vegeu Anuari de l'Institut d'Estudis Catalans, Curs 1994-1995, pàg. 183 a 202 ( que acull els treballs de: Jordi Porta; Josep M. Puig Salelles; Eugeni Gay; Joan Albaigés i Emili Giralt, que glossen les diverses (aceres professionals de la vida de Josep Maria Vilaseca. Ara només remarquem aquells aspectes de major rellevància jurídica: fou membre de la Junta del Col·legi d'Advocats (1969-1973), ànima del Congrés Jurídic Català (1971), president i director de la Revista Jurídica de Catalunya (1970, 1983-1995), membre de l'Acadèmia de Jurisprudència i Legislació de Catalunya (1965-1995), membre de l'Institut d'Estudis Catalans (1991-1995), i va formar part de diversos consells d'adminisrració, juntes direcrives i patronats de diverses societats i entitats.
[4] Sora la presidència de Josep Maria Vilaseca formaven part de la Comissió: Octavi Saltor i Soler, Enric Argullol i Murgades, Eduard Bofill i Polino i Josep-Enric Rebés i Solé. Per tal de ser respectuosos amb la veritat recordo que inicialment va formar part també de la Comissió el company Tomàs Pou, que una vegada molt avançat el treball, i per raó d'algunes discrepàncies, va preferir retirar-se'n. Aquest treball va ser publicat a la Revista Jurídica de Catalunya, núm. 4, octubre-desembre, 1978, pàg. 185 a 217.
[5] Els temes d'organització territorial li van cridar l'atenció, com ho demostren, a més dels treballs citats, els següents: «La divisió territorial de Catalunya i l'Administració pública autonòmica» (quatre articles publicats al diari Avui, el març de 1981, que a més varen ser guardonats amb el premi del diari d'aquell any) i «La divisió territorial de Catalunya» (ponència de la taula rodona organitzada per la Societat Catalana d'Ordenació del Territori cte l'Institut d'Estudis Catalans, Terrassa, 1985.
[6] Lliçó pronunciada en un curs de la Universitat Menéndez y Pelayo a Barcelona el dia 25 de setembre de 1984. Publicada després a la Revista jurídica de Catalunya, 1985.
[7] Vilaseca fou professor titular de dret administratiu de la Universitat Autònoma de Barcelona (1983-1986).
[8] Efectivament, en aquest projecte vaig tenir des del primer moment la desinteressada col·laboració del bon amic i professor Tomàs Fonc i Llovet.
[9] Una vegada més cal assenyalar la paradoxa que malgrat que des de l'àmbit de l'Administració local s'han fet aportacions notables al dret administratiu, aquesta circumstància no hagi estimular més la doctrina. Blanquet Criado, D.V., Consejo deEstadoy Autonomias, editorial Tecnos, Madrid, 1994, pàg. 17, es refereix a l'oblic de la relació entre el Consell d'Estat i l'autonomia local. Et treball d'Aguilar Fernàndez-Hontoria, Jaime, «Una aproximación a la redefinición de las relaciones Consejo de Estado-Corporacio-nes Locales en el nuevo marco constitucional», en Revista de Administrarien Pública, núm. 105, serem-bre-desembre, 1984, citat per l'autor anterior, conscicueix una excepció digna de citació.
[10] Llei d'ajuntamencs de 1845, arcicle 5 .
[11] Vegeu Barranco Vela, R., Crearión y segregarien de munscipios, editorial Marcial Pons, Madrid, 1993, en particular pàg. 272.
[12] Alguns antecedents respecte de la intervenció del Consell d'Estat en l'àmbit local es poden veure a Cordero Torres, José Maria, El Consejo de Estado, sit trayectoria y perspectivas en Espaha , editorial Instituto de Estudiós Políticos, Madrid, 1944, pàg. 183 i 184.
[13] La Comissió de Delimitació Territorial va ser creada per la Llei 8/1987,de 15 d'abril, municipal i de règim local de Catalunya (article 26) hi ha realitzat, en aquesta matèria, una important i qualificada tasca -com ho demostren els seus documentats informes- i que per tant, mereix ser destacada.
[14] L'article 13.1 de l'esmentada Llei diu: «La crearien o supresión de Municipis astconto la alterarien de términos municipales, se regitlarà por la legislarien de las Comunidades Autónomas sobre rcgimen local. Requeriran en todo caso audiència de los Municipios interesados y dictamen del Consejo de Estada o del órgano consultiva superior de los Consejos de Gobierno de las Comunidades A utónamas, si existiere...»
[15] Comissió Jurídica Assessora, Memòria i dictàmens 1935, Generalitat de Catalunya, Barcelona, 1996, vol.I, pàg. II i seg.
[16] Sobre aquests aspectes vegeu el treball de Font Llovet, Tomàs, «Función consultiva y Estado autonómico», a Revista de Administración Pública, núm. 138, (1995), pàg. 37 a 68. Respecte de la relació de la funció consultiva i el principi d'objectivitat resulta suggerent el treball de Montoro Chiner, Maria Jesús, «De nuevo sobre procedimiento y seguridad jurídica: Los órganos consultivos autonómicos», a Revista de Administración Pública, núm. 122, maíg-agost (1990), pàg. 381 i seg.
[17] No deixa de ser també remarcable com una matèria tan interessant tampoc no hagi despertac més interès. Resulta de ara obligada la classificació que García-Trevijano Fos A. J. (Tratado de derecho ad-ministrativo, 2a ed., Editorial Revista de Derecho Privado, Madrid, 1971, t. II, vol. 2, pàg. 676-677) k dels dictàmens vinculants en distingir tres tipus: a) els de vinculació absoluta, que impedeixen a l'òrgan decisori prendre una resolució diferent de la proposada en el dictamen; b) els de vinculació parcial, i rjels dictàmens semivinculants per raó de la Forma. Aquesta classificació ha escat recollida per diversos autors (amb precisa claredat per Font Llovet, Tomis, "Órganos consulti vos». Revista de Administraàòn Pública, núrn, 108 (1985) pàg. 72; i de forma menys didàctica per Ruiz Miguel, Carlos, Consejo de EstaAoy consejos consultives auwnàmkos, editorial Dykinson, Madrid, 1995, pàg. 151) i citada per una gran part de la doctrina.
[18] Denominació que sembla atribuïda inicialment a Pérez Hernandez, A. El Consejo de EstaAo, Madrid, 1965, pàg. 19, segons els aurors que es refereixen al tema (així d mateix García-Trevijano Fos, J. A. Tratado de derecho administrativa, cit., pàg. 677; Font Llovet, Tomis, «Órganos consultivos», c/r., pàg. 73; García Trevijano-Gaj-nica, J. A., «Revisión de oficio de actos administrativos», en l'obra Administra-cioncs púbücas y ciudadanos (Estudiós sktemàtkos de la Ley 30/1992, de 26de noviembre, de répmen jurídica de las administracionespúblicasy procedimiento administrativa común), coordinada per Tendas García, B., editorial Praxis, S.A., 1993, pàg. 67.
[19] Gómez-Ferrer Morant, Rafael, «La revisión de oficio», en l'obra col·lectiva dirigida per laguina Villa, J. i Sinchez Morón, M. La mteva Ley de régimen jurídica de las administracions públicas y del procedimiento administrativa común, editorial Tecnos, Madrid, 1993, pàg. 299.
[20] Blanquer Criado, D.V., que és especialment crític amb les funcions consultives que no siguin les del Consell d'Estat i en particular amb les de les comunitats autònomes, diu *No he leido todavla ninguna argumentación sobre la relación entre funden consultiva de las comumdades autónomas y la defensa de las garantías de los ciudadanos, o la autonomia local. Lo que se pretende no es una mayar o mejor garantia, sinó la simple ocuparien de una esfera de poder». (Consejo de Estada y Autonomias, op. cit., pàg, 18, també insisteix en la pàg. 23). Ara ja tindrà un argumenc.
[21] Ruiz Miguel, Carlos, Consejo de Estada y Consejos Consultives Autonómicos, op. cit., pàg. 152 a 154, referint-se als dictàmens vinculants del Consell d'Estat (relatius a les modificacions de plans, normes complementàries i subsidiàries i programes d'actuació que tenen per objecte les zones verdes o espais lliures; i els emesos per a la declaració de nul·litat) creu que són inconstitucionals.
[22] En molts altres àmbits, malgrat que no hi hagi una atribució específica a favor de la Comissió Jurídica Assessora, es reprodueix la mateixa problemàtica de forma bastant similar i que entenem que, naturalment, ha de ser examinada per aquest òrgan consultiu. A títol d'exemple podem citar el Dictamen 90/1994, de 21 d'abril, en el qual es diu en el seu FJ V: «L'estructura orgànica proposada ha de respectarà més dels principis 'd'integració, de simplificació, racionalització, eficàcia i eficiència de l'organització sanitària, concepció integral de la salut, descentralització i desconcentració de la gestió, sectorialització de l'atenció sanitària i participació comunitària' que la Llei d'ordenació sanitària de Catalunya proclama amb solemnitat (exposició de motius I i 1] i art. 2), també ha de respectar els principis recollits en l'article 3 de la Llei d'organització, procediment i règim jurídic de l'Administració de la Generalitat, que exigeix que 'es garanteixin l'eficàcia i la diligència màxima en el compliment de les seves funcions i en la prestació dels seus serveis', com també el principi de coordinació administrativa regulat en el capítol cinquè (art. 46 a 51) de l'esmentada Llei i avui també establert en els articles 18 i 4 de la Llei 30/1992 ).»
[23] Juntament amb la Comissió de Delimitació Territorial.
[24] Dictamen sobre la creació del municipi de Badia per segregació de part dels termes municipals de Barberà del Vallès i de Cerdanyola del Valies.
[25] La mateixa doctrina ha estat reiterada en idèntics termes en els dictàmens 5/1994, de 13 de gener; 208/1994, de 22 de desembre; 232/1994, de 19 d'octubre. 1 amb una redacció diferent el Dicta-men 226/1996, de 18 de juliol («...a aquesta Comissió Jurídica Assessora li corresponen exclusivament les funcions de caire jurídic i en cap cas el judici polític, i sense perjudici que en supòsits específics aquesta limitació no pot impedir l'anàlisi de la conveniència quan l'índole de l'assumpte ho exigeix». FJ 1).
[26] En sentit similar els dictàmens: 30/1989, de 9 de novembre; 35/1989, de 28 de desembre; 23/1990, de 28 de juny; 10/1991, de 7 de març; 13/1991. de 21 de març; 33/1991, de 16 de maig; 137/1992, de lOde desembre; 76/1993, de 3 de juny; 89/1993, de !7dejuny; 12/1994, de 27 de gener; 33/1994, de 10 de gener; 34/1994, de 10 de febrer; 274/1994, de 17 de novembre; 51/1995, de 23 de març; 52/1995, 23 de març; i 86/1995, de 18 de maig.
[27] En efecte, en el Dictamen 204/1996, de 4 de juliol es diu «les funcions de la Comissió Jurídica Assessora són únicament les de caire jurídic (arr. 5-1 del text refós aprovat pel decret legislatiu 1/191); per això si bé ha de vetllar per l'observància del procediment legalment previst -funció analitzada en el fonament II d 'aquest dictamen-, no pot estendre's a jutjar actes de naturalesa diferent, com són els tècnics de delimitació, malgrat que compleixen la seva funció dins el procediment». FJ 111).
[28] No li falta raó a Blanquer Criado, D.V., Consejn de Estadoy Autonomias, op. ar.pàg. 182 i 183, quan no s'explica que la Comissió jurídica Assessora no pugui fer judicis d'oportunitat o conveniència en els dictàmens quan en la seva norma reguladora es preveu que «pot elevar al Govern de la Generalitat les propostes i suggeriments que cregui convenients sobre l'ordenament jurídic català". No obstant això, no s'entén igual de bé quan per sostenir el mateix argument acudeix a la comparació amb l'article 67 de la Llei 13/1989, de 14 de desembre, d'organització, procediment i règim jurídic de l'Administració de la Generalitat, que preveu la verificació de les disposicions generals abans que siguin aprovades. Ens sembla que la comparació no és encertada, ja que es tracta d'actuacions de dos àmbits d'administracions diferents, l'una, l'activa i l'altra, la consultiva. Tindria raó si la verificació la pogués realitzar la mateixa Comissió Jurídica Assessora, cosa que directament no pot fer, malgrat que sí que pot suggerir, com ja ha fet segons veurem a la nota 30.
[29] Entenem que també tenen el caràcter de judicis d'oportunitat administrativa els suggeriments que de forma específica, en ocasions, es fan en els dictàmens sobre aquesta matèria en suggerir la utilització de la creació de les entitats municipals descentralitzades com a fórmula alternativa a la creació de municipis; o en d'altres àmbits com són l'elaboració de disposicions de caràcter general, contractació, etc.
[30] Facultat poc utilitzada. Malgrat això es poden veure les propostes que per acord del Ple de la Comissió de 29 d'abril de 1993, es varen elevar al Govern de la Generalitat sobre: «Contradiccions entre diverses lleis de dret civil promulgades darrerament»; «Execució dels convenis internacionals amb especial aplicació a Catalunya»; i «Desenvolupament de l'article 67 de la Llei 13/1989, de 14 de desembre, sobre la verificació de la importància de les normes». Memòria... op. cit., 1993, pàg. 499 a 518.
[31] Article 7 de ta LOCC.
[32] Dictamen 14/1989, de 19 de juny.
[33] L'article 9 de ta LOCC per a la creació de comarques remet al procediment previst en l'article 8, que és el que venim comentant i que fa referència a les modificacions comarcals. Per la seva banda l'article 55 del RDTPEL introdueix algunes peculiaritats.
[34] Aquest precepte estableix: «El Govern de la Generalitat ha de redactar i aprovar el projecte de Llei si la iniciativa de modificació compta amb l'acord favorable dels municipis i les comarques interessats i amb Pinforme, també favorable, de les dites comissions». Criteri reiterat en l'article 53 del RDTPEL.
[35] Vegeu article 8.3 LOCC6.
[36] No així pel supòsit en el qual el Govern, tenint l'obligació de redactar i aprovar el projecte de Llei no ho fes, ja que en aquest cas la via contenciosa administrativa seria eficaç.
[37] Article 15 de la LMRLC i article 11 i 12 del RDTPEL.
[38] Article 13 de la LMRLC i article 7 del RDTPEL.
