Régimen jurídico básico del personal estatutario

  1. LA NORMATIVA BASICA. ALCANCE Y DETERMINACION

    Como ha señalado el profesor LOPEZ GANDIA [1], 'dentro de la histórica separación entre empleo privado y público que ha caracterizado el Derecho del Trabajo continental desde hace siglos, el primero inspirado en el esquema del arrendamiento de servicios, el segundo en la identificación con el estado absolutista, y regulado por el Derecho Administrativo, el personal estatutario como 'tertius genus' entre los otros dos ha provocado siempre una gran perplejidad'. Efectivamente, viene considerándose al personal estatutario como un 'tertius genus', como un híbrido entre el personal funcionario y el laboral, distinto de ambos y al mismo tiempo ambas cosas a la vez, regido por normas propias emanadas de la administración y al mismo tiempo residenciándose sus conflictos en la Jurisdicción social y no en la contencioso-administrativa.

    Quizá, para una mejor comprensión de esta figura, sea conveniente, antes de analizar las normas que la rigen, hacer un recorrido histórico por la normativa que la ha regulado a lo largo del tiempo teniendo siempre presente la actividad de este colectivo, dirigido a salvaguardar la salud de los individuos.

    Así, es, fundamentalmente, a partir de la segunda mitad del siglo XIX cuando la medicina ha empezado a organizarse en el marco de una política general del Estado dirigida a salvaguardar la vida y la salud de los ciudadanos.

    En el Estado liberal la salud es un bien que afecta tan solo al individuo, inhibiéndose el Estado en todo lo que concierne a su organización y cuidado. Por ello la medicina se organiza como una auténtica profesión liberal, regida en su actividad profesional por el contrato de arrendamiento de servicios, inspirado en los principio de libertad y autonomía de la voluntad. Esta concepción cristaliza en la aplicación de los siguientes principios a la prestación de los servicios médicos [2]:

  2. La libertad de elección del médico por el paciente, que no es más que una especial manifestación de la libertad de contratación.

  3. La libertad terapéutica para el médico o libertad de prescripción de tratamiento que va unido a la autonomía e independencia que debe poseer el profesional de la medicina en la prestación de sus servicios.

  4. El secreto profesional, que viene a ser traducción del principio de buena fe que rige la contratación.

  5. Libertad de fijación de honorarios mediante acuerdo entre el médico y el paciente que, finalmente, implica la autonomía de la voluntad en la determinación de la contraprestación contractual.

    Esta visión liberal de la salud y la medicina tiene como consecuencia inmediata que los servicios sanitarios sólo pueden ser prestados a quienes disponen de los recursos necesarios para pagar los servicios, apareciendo los conceptos de beneficencia o asistencia privada para aquellos otros que no disponen de estos recursos.

    El tránsito del Estado liberal al Estado social tiene como consecuencia una nueva concepción de la salud que, lejos de considerarse solamente como un bien individual que sólo afecta al individuo y a su familia, pasa a ser considerado como un bien social que el Estado ha de dispensar y, concretamente, organizar.

    Surge así la organización hospitalaria, primero de la mano de instituciones privadas y luego del Estado. Interesa señalar aquí que la medicina hospitalaria supone la quiebra de los principios que inspiraron la medicina liberal [3]. Así, quiebra en principio de la libre elección de facultativo, pues el enfermo es atendido por cualquiera de los médicos del hospital según razones de tipo organizativo. La libertad de prescripción de tratamiento se limita, ya que por razones de tipo económico el hospital delimita los tratamientos que hay que aplicar. El secreto profesional se modaliza pues la medicina hospitalaria se practica, sobre todo, en equipo y por otra parte desaparece la libertad de fijación de honorarios pues el médico percibe un salario fijo por parte del hospital.

    A este intervencionismo estatal en la protección de la salud y en la organización de los medios para dispensarla a los ciudadanos se une, como señala ALMANSA PASTOR, la evolución expansiva de la Seguridad Social, que abarca nuevos ámbitos subjetivos y objetivos y sobre todo las propias exigencias internas de la medicina cuyo progreso científico exige una mayor especialización, cuyos avances técnicos requieren el servicio en equipo y cuyos elevados costes imponen la organización de complejos centros sanitarios [4].

    Señala GARCIA PIQUERAS que cuando surgió este fenómeno en España no se contaba con la infraestructura privada previa para permitir el despegue de un sistema público. Aunque existiesen instituciones asistenciales, como Mutualidades, Montepíos, etc., carecían de la suficiente entidad como para servir de plataforma al gran aparato sanitario que se va a crear. Por ello las Instituciones sanitarias nacen ex novo y con soporte estatal, lo que va a influir en la naturaleza jurídica del vínculo que une al médico con estas Instituciones Sanitarias Públicas.

    En nuestro país, la Ley de 14 de Diciembre de 1942 que crea el Seguro Obligatorio de Enfermedad, regula la prestación de servicios médicos disponiendo: 'La prestación de los servicios médicos del seguro se realizará a través de la Obra del 18 de julio cuando en virtud del concierto con el I.N.P. corra a cargo de Instituciones dependientes del Estado, Provincia o Municipio o, en su caso, instituciones públicas o privadas. En este último supuesto deberá preceder informe favorable de la Obra de 18 de Julio'. La consecuencia de esta adscripción es que el personal sanitario se regirá por las disposiciones relativas a los funcionarios de la Organización Sindical, que se contienen en las Ordenes de la Secretaría General del Movimiento de 19 de Febrero y 8 de Junio de 1942. Esta adscripción, señala García Piqueras, a quien seguimos en esta exposición, fue lógica en su momento pues no existía la menor infraestructura sanitaria fuera de los servicios estatales provinciales y locales organizadores de la asistencia en régimen de beneficencia y los sindicales, de reciente creación con más medios materiales a su disposición.

    Se inicia de esta manera una época en la que la regulación de la prestación de servicios del personal que presta la asistencia sanitaria está marcada por una abundante normativa, que regula aspectos parciales y, sobre todo, carece de una sistemática clara y ordenada.

    No vamos a detenernos en el examen de esta prolija normativa previa a la publicación de los estatutos de personal y así dando un salto en el tiempo nos detendremos en la Ley 193/1963, de 28 de Diciembre, Ley de bases de la Seguridad Social, que en su base sexta, apartado 24, establece: 'La ordenación de los servicios Médicos de la Seguridad Social, excluidos los de Accidentes de Trabajo y enfermedades profesionales y asistencia a pensionistas, se ajustará a los siguientes principios generales...' señalando al final de este apartado que: '... Los Servicios Sanitarios de la Seguridad Social se prestarán conforme al estatuto jurídico que reglamentariamente se establezca'.

    Consecuentemente con ello, el Texto Articulado I de la Ley de Bases (Decreto 907/1966, de 21 de Abril) establece en su artículo 116: '1.-El personal sanitario de la Seguridad Social prestará sus servicios conforme al Estatuto jurídico que reglamentariamente se establezca. 2.-Dicho personal será remunerado mediante una cantidad fija por cada persona titular o, en su caso, por cada beneficiario cuya asistencia tenga a su cargo, o mediante otra fórmula de remuneración en cuanto así lo aconseje la estructura sanitaria o la naturaleza de los servicios prestados'. Precepto este que desarrolla para el personal sanitario lo dispuesto en el artículo 45 para el personal de las Entidades Gestoras en general, al establecer: '1. La relación entre las Entidades Gestoras y, en su caso, servicios de la Seguridad Social y el personal a su servicio se regulará por lo previsto en los Estatutos de Personal aprobados por el Ministerio de Trabajo o por el Estatuto General aprobado por el propio Ministerio. 2. Sin perjuicio del carácter estatutario de dicha relación, la Jurisdicción de Trabajo será la competente para conocer de las cuestiones contenciosas que se susciten entre las entidades gestoras y su personal, con excepción del comprendido en el número siguiente (personal que ocupe cargos directivos o de confianza)'.

    En cumplimiento de este mandato se publica el Estatuto Jurídico del personal médico de la Seguridad Social (Decreto 3160/1966, de 23 de Diciembre, B.O.E. núm. 312, de 30 de Diciembre) que continúa vigente en la actualidad si bien, modificado y derogado parcialmente por una gran multitud de disposiciones de diferente rango, que han alterado notablemente su contenido convirtiéndolo en una realidad jurídica distinta de la que originariamente se concibió. Dicho Estatuto jurídico está estructurado de la siguiente forma:

    Capítulo I: Del personal comprendido.

    Capítulo II: De los nombramientos, ceses y situaciones.

    Capítulo III: De los deberes.

    Capítulo IV: De los derechos.

    Capítulo V: De las recompensas.

    Capítulo VI: Provisión de vacantes.

    Capítulo VII: De las faltas y sanciones.

    Aparte de las numerosas normas que han dado nueva redacción a numerosos preceptos del Estatuto jurídico, que irán viéndose en los sucesivos capítulos de esta obra, existen numerosas normas que han venido a incidir en el régimen jurídico del personal médico que presta sus servicios en la Seguridad Social y que sistemáticamente pasamos a exponer, distribuyéndolas por materias:

    1. Acción Sindical:

  6. -Ley 9/1987, de 12 de Junio, de Organos de Representación, Determinación de las Condiciones de Trabajo y Participación del Personal al Servicio de las Administraciones Públicas, cuyo capítulo III fue nuevamente redactado por lo dispuesto en la Ley 7/1990, de 19 de Julio, sobre negociación colectiva y participación en la determinación de las condiciones de trabajo...

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