El marco jurídico internacional e interno aplicable al reconocimiento del derecho de sufragio a los extranjeros en las elecciones municipales en España
| Autor | Félix Vacas Fernández |
| Páginas | 31-52 |
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Si bien la cuestión del reconocimiento del derecho al sufragio a los extranjeros desde una perspectiva general no surge recientemente, incluso en algunos Estados está reconocido, con diferente alcance, desde hace décadas; es en el marco del proceso de globalización de la Sociedad internacional cuando se plan-tea la cuestión de forma más intensa, por evidente, por inaplazable. En efecto, aquí tanto como en relación a otras cuestiones, el proceso de globalización ha venido a plantear, de forma descarnada en ocasiones, las limitaciones de, y las incoherencias a las que aboca, el Estado-nación y la concepción clásica de la soberanía sobre la que se sustenta, quedando la ciudadanía y la democracia a ellos vinculadas exclusivamente a través del punto de conexión nacionalidad.
De este modo, predicar por parte del Estado-nación soberano la ciudadanía cuyo contenido está conformado por los derechos políticos, en especial el derecho de sufragio, únicamente de sus nacionales, sin tener en cuenta la variable residencia, conduce, en efecto, a inconsistencias graves como, de un lado, reconocer el derecho de voto -y, por consiguiente, el estatuto de ciudadanía, y su pertenencia a la soberanía nacional- a personas que no residen en el Estado del que son - también, habría que añadir además en muchos casos puesto que muchos de ellos poseen la doble nacionalidad- sus nacionales; siendo como es que muchos de los cuales no han residido nunca, ni residirán jamás en él. Mientras que, al mismo tiempo, de otro lado, cientos de miles de personas que sí residen en el Estado, y que probablemente lo seguirán haciendo el resto de sus vidas, pagando sus impuestos, por no ser nacionales del mismo, se les excluye de la ciudadanía plena al no reconocerles el derecho de voto.
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Nos encontramos, claro está, con la compleja y profunda, pero no unívoca ni monolítica, cuestión de la relación entre nacionalidad y ciudadanía. Como se constata en el informe del Consejo de Estado sobre las propuestas de modificación del régimen electoral general, "el concepto de ciudadanía ha venido, en general, asociado al de nacionalidad, al menos durante los siglos XIX y XX (...). Sin embargo, ya a finales del siglo XX (aunque hay precedentes anteriores), se produce una apertura hacia la disociación entre nacionalidad y ciudadanía, concebida ésta como capacidad de participación en la gestión de los asuntos públicos"15.
Por ello, en la situación actual, como muy acertadamente plantea ANDRÉS: "En el fondo, tras la dialéctica nacionalidad/ciudadanía, está la cues-tión de la relación entre democracia y soberanía. Efectivamente, el derecho de voto es una de las principales herramientas, instrumentales y simbólicas simultáneamente, de la democracia moderna. Y, al mismo tiempo, el sistema de soberanía conduce a trazar fundamentalmente una frontera entre nacionales y extranjeros. De esta forma los extranjeros se hallan en una situación paradójica. Situados en el territorio del Estado de residencia, están sometidos a la soberanía de un Estado en cuya legitimación (aunque sea simbólica) no participan. Así el hecho de negar a los extranjeros el derecho de voto socava los fundamentos democráticos del régimen político. Pero la propuesta de concederles la igualdad de derechos con los nacionales se enfrenta a las tradiciones y a los fundamentos teóricos del principio de soberanía. Este es el nudo problemático entre soberanía y democracia que constituye, a mi entender, la cuestión teórica fundamental del problema del voto de los extranjeros"16.
Pues bien, como vamos a ver en este Capítulo, esta dialéctica, y el nudo del problema que acertadamente identifica el autor francés, se plantea a lo largo y ancho del mundo, en todos los Estados, que se ven confrontados al dilema expuesto desde el punto de partida esencial de que, en esta materia, el Derecho Internacional apenas trata la cuestión, por lo que deja un amplísimo espacio de discrecionalidad a cada Estado para resolverlo como su tradición jurídica y su contexto internos le hayan indicado resulte más factible u oportuno. Y ello es así también en España, que no escapa, como hemos adelantado ya, ni a la dialéctica explicada, ni al punto de partida clásico para resolver esta cues-tión, en principio y con sus peculiaridades, de forma muy restrictiva, como vamos a ver.
Sin embargo, la regulación restrictiva en relación al derecho de sufragio de los extranjeros en España y la correlativa -y coherente, sin duda, desde la
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perspectiva del Estado-nación decimonónico, de la soberanía en sentido clásico y de la identidad entre nacionalidad y ciudadanía- regulación extraordinariamente permisiva y abierta en relación al derecho de voto de los españoles que residen en el extranjero, no ha podido escapar a las contradicciones, inconsistencias e incoherencias que, en un mundo globalizado, ya no se pueden disimular más. Como se defiende en el ya citado Informe del Consejo de Estado sobre las propuestas de modificación del régimen electoral general, en relación a "la progresiva disociación entre nacionalidad y ciudadanía, (...) si el derecho de sufragio en las elecciones municipales se distancia de la nacionalidad para vincularse a la residencia, una coherente aplicación de tal principio llevaría a que los extranjeros residentes en España votaran en el municipio de su residencia y no en el de su nacionalidad; pero también que los españoles que residen en el extranjero votaran en el país en el que residen, y no en España, al menos mientras no vuelvan a residir aquí"17. Porque, como continúa el informe, "desde una perspectiva global y sistemática, si se reconoce el derecho de sufragio a los extranjeros residentes en España (...); cabe cuestionar la coherencia de reconocer, paralelamente, el derecho de voto en España, en las elecciones municipales, a los españoles que residen en el extranjero y no tienen vinculación efectiva con un municipio español"18.
En consecuencia, el Consejo de Estado, centrándose ya en la normativa española vigente y en las propuestas de reforma mismas en relación al derecho de sufragio de los españoles residentes permanentemente en el extranjero, concluirá diciendo sobre "los denominados, de manera poco afortunada, residentes ausentes, (que) la necesidad de acudir a una presunción artificiosa para cumplir con lo dispuesto en el artículo 68 de la Constitución19, ha llevado a una interpretación del artículo 14020 tan abierta que raya en el límite de lo constitucionalmente admisible. Como el primero de esos preceptos a la vez que impone como circunscripción electoral la provincia, ordena que la ley re-
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conozca el derecho de sufragio de los españoles que residen fuera del territorio nacional, el legislador se ha sentido forzado a adscribirlos ficticiamente a un municipio concreto que sea parte de una provincia determinada. Ha creado así una vecindad ficticia ‘a los solos efectos electorales’, en virtud de la cual se ha concedido voto a los españoles ‘Residentes Ausentes’, no sólo en las elecciones al Congreso de los Diputados, sino también en las elecciones locales del municipio del que ficticiamente son vecinos"21.
Por todo ello, no resulta extraño, ni desde luego es casual, que, de un lado, se haya iniciado el proceso de reconocimiento del derecho de sufragio a los extranjeros que residen en España, pero también, y de otro lado, se haya comenzado a restringir el derecho de voto de los españoles que residen en el extranjero. Así, en el Preámbulo de la reforma de la Ley Orgánica del Régimen Electoral General (LOREG), aprobada en enero de 201122, se indica que "se ha seguido, además, la recomendación del Consejo de Estado, para unir indefectiblemente el ejercicio del derecho de sufragio en elecciones municipales, locales y forales a la condición de vecino de un municipio, tal y como dispone el artículo 140 de la Constitución Española y, por tanto, figurar inscrito en el Censo de Españoles Residentes en España"23. En consecuencia, se incluye en el artículo 2 un nuevo tercer apartado en el que se señala:
"En el caso de las elecciones municipales, incluidas las elecciones a Cabildos, a Consejos Insulares, al Consejo general del Valle de Arán y a juntas generales es indispensable para su ejercicio figurar inscrito en el Censo de Españoles Residentes en España"24.
Y es que ambos procesos están profundamente relacionados en su esencia, en su propio fundamento, como acabamos de ver. Ello puede resultar sorprendente desde una perspectiva clásica, antigua quizás mejor en este contexto, del Estado soberano, pero es perfectamente coherente desde la perspectiva del Derecho Internacional contemporáneo, ya a partir de 1945, por consiguiente; pero, desde luego, más todavía en el marco del mundo global en el que vivimos, como vamos a ver más en profundidad en el Capítulo Segundo.
Pero antes de entrar en ello, establezcamos en el presente Capítulo el marco jurídico que rige la cuestión, tanto desde la perspectiva del Derecho Internacional, en primer lugar, como del ordenamiento jurídico español, en segundo.
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Dado que, como vamos a ver seguidamente, la...
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