Regimen jurídico de las actuaciones inmobiliarias del I.R.Y.D.A.

AutorFrancisco Corral Dueñas
CargoRegistrador de la Propiedad
Páginas903-932

Page 903 *

I Acción del estado en la propiedad agraria

Viejo como la misma humanidad es el problema de la tierra y su distribución y muy dispares los sistemas doctrinales o legislativos que pretenden solucionarlo.

Desde la tesis rotunda de la propiedad individual como derecho-sagrado e inviolable hasta la concepción comunitaria que prácticamente la desconoce y anula por perniciosa, existen multitud de teorías intermedias o distintas según sea el prisma con que se estudie este fenómeno-humano.

Page 904Lo cierto es que prácticamente todas las sociedades políticas han tenido que mostrar su intervención regulando la propiedad agraria, básica para la vida, entre la gama de supuestos posibles. Y también es cierto que se suelen rechazar los extremos aceptando que el dominio, aun sirviendo primordialmente al propietario, lleva consigo unas limitaciones que impiden el daño a los demás y que, en definitiva, configuran lo que se ha venido a llamar su función social.

La veterana expresión «reforma agraria», concebida como simplista reparto de tierras en favor de quienes la trabajan, ha quedado desfasada por la aparición de otros problemas no menos importantes que han venido a desplazarla poco a poco. No se trata tan sólo de trocear grandes fincas, sino recomponer las explotaciones integradas por minifundios, dotarlas de capital y técnica, realizar obras de infraestructura y transformaciones que mejoren su producción, promocionar socialmente a los agricultores y tantos otros aspectos que suponen no sólo una elemental reforma, sino un auténtico desarrollo que eleve el nivel de vida campesino.

Por supuesto, tales metas pueden llevarnos tan lejos que fácilmente se roza la utopía, de lo que queremos huir. Por eso, en este trabajo nos proponemos apartar las múltiples disquisiciones teóricas que pudieran aparecer para centrarlo tan sólo en las normas y la práctica jurídica de nuestro país.

A) La propiedad-función y su formulación legal

La función social de la propiedad es el pórtico de entrada de la Ley de Reforma y Desarrollo Agrario de 12 de enero de 1973, como queriendo marcar cuál es el rumbo a seguir con carácter general en el campo de la agricultura.

Fue la Ley Allende, de Comarcas y Fincas Mejorables de 1971, la que recogió la idea solemnemente proclamada en el Fuero del Trabajo y en los Principios del Movimiento, dándole formulación y desenvolvimiento en normas legales concretas que han sido recogidas por la nueva Ley compiladora.

Después de sentarse, más bien a título de principio básico doctrinal que de disposición coactiva, que «el suelo rústico deberá utilizarse en la forma que mejor corresponda a su naturaleza, con subordinación a las necesidades de la comunidad nacional», la Ley marca en el artículo 2.°, no ya simples limitaciones para el titular de las fincas rústicas, sino obligaciones de carácter positivo:

Page 905a) Explotar la tierra de modo eficiente, o sea, con criterios técnicos adecuados a la finalidad principalmente agraria de la finca, aunque con el límite natural de la debida rentabilidad.

b) Potenciar las fincas y mejorarlas, introduciendo en ellas las transformaciones necesarias para obtener la explotación adecuada de acuerdo con el nivel técnico existente y con el mismo límite de que las inversiones sean rentables económica y socialmente.

c) Llevar a cabo las inversiones necesarias de carácter social, proporcionadas a la dimensión e importancia de la Empresa, para la promoción de sus trabajadores.

El incumplimiento de la función social de la propiedad, formulada tal como hemos visto, puede desencadenar la declaración de finca me-jorable con las consecuencias que estudiaremos más adelante.

Pero, naturalmente, no bastaría con establecer tales obligaciones si no existiere una acción programada con carácter general y en todo caso supletoria de la Administración que ponga en juego sus facultades.

La transformación económica y social de grandes zonas por razones de interés nacional hacen necesario el apoyo y la acción directa del Estado en todos los aspectos, especialmente técnicos, financieros y jurídicos.

La declaración de interés nacional de una zona determinada se produce por Decreto del Gobierno, en el que se señalan las actuaciones a realizar y que pueden ser, según el artículo 92 de la Ley:

- Las que se llevan a cabo en grandes zonas regables dominadas por obras hidráulicas construidas o auxiliadas por el Estado.

- Y las que se realicen en grandes zonas de secano transformando el sistema productivo, o en marismas o terrenos que deban ser defendidos o saneados, cuando abarquen gran superficie.

B) El I R.Y.D.A. como órgano de actuación estatal
1. Competencia

La realización de estas acciones está encomendada al Instituto Nacional de Reforma y Desarrollo Agrario (cuya abreviatura I.R.Y.D.A. ya se ha generalizado) que fue creado por Ley de 21 de julio de 1971, como continuador y sucesor de los extinguidos Instituto Nacional de Colonización y Servicio Nacional de Concentración Parcelaria y Ordenación Rural, con el cometido de impulsar y coordinar las acciones de éstos en el problema de las estructuras agrarias, para lograr una reforma económica y social de la tierra, y a la vez la incorporación del sector Page 906 agrario al proceso general del desarrollo del país. Para ello se atribuyeron al naciente Instituto todas las funciones y competencias que las normas legales y reglamentarias entonces vigentes asignaban a los organismos absorbidos; del mismo modo se declaraban traspasados por el mandato legal tanto las subvenciones y beneficios fiscales como las obligaciones y cargas de dichos organismos.

Al I.R.Y.D.A. corresponde también, según el artículo 4.° de la Ley de Reforma y Desarrollo Agrario, realizar todas las demás funciones que en relación con el desarrollo rural y la reforma agraria se le encomienden.

2. Representación

Es un punto interesante, en el aspecto práctico, conocer quiénes dentro del I.R.Y.D.A. tienen facultades representativas y dispositivas para llevar a cabo las actuaciones inmobiliarias que originen mutaciones jurídicas con reflejo en los libros del registro.

El I.R.Y.D.A. se configura como Organismo Autónomo adscrito al Ministerio de Agricultura que se rige por las disposiciones de la Ley de Reforma y Desarrollo Agrario y la legislación de Entidades Estatales Autónomas. Por Decreto 3220/1971 de 23 de diciembre, complementado por Orden del Ministerio de Agricultura de 28 de enero de 1972, se articuló su estructura orgánica.

Al frente del Instituto existe un Presidente auxiliado por un Secretario General que puede sustituirle en el ejercicio de sus funciones.

Son funciones del Presidente del I.R.Y.D.A., según el Decreto de 13 de agosto de 1971:

a) Cuantas le correspondan como Jefe del Organismo conforme a la legislación vigente sobre Entidades Estatales Autónomas.

b) La representación del Organismo para toda clase de actos y contratos.

c) Las que le atribuye especialmente la legislación sobre reforma y Desarrollo Agrario.

Por resolución de la Presidencia del I.R.Y.D.A. de 27 de diciembre de 1973, se delegan parte de estas atribuciones en el Secretario General, Directores. Directores Adjuntos. Inspectores Regionales y Jefes Provinciales del I.R.Y.D.A.

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3. Sus actuaciones

La Ley de Reforma y Desarrollo Agrario, recogiendo y ordenando las funciones típicas que llevaban a cabo los antiguos organismos integrantes del I.R.Y.D.A. (Colonización, Concentración Parcelaria y Ordenación Rural) y la que pretendía la citada Ley Allende de 1971, señala en su artículo 5 que el Gobierno puede encomendar al Instituto, en zonas o comarcas a determinar por Decreto, todas o alguna de las siguientes actuaciones:

a) Transformación economicosocial, por razones de interés nacional, de grandes zonas, mediante la realización de obras requeridas para el aprovechamiento de tierras y aguas y la creación de nuevas explotaciones agrarias.

b) Ordenación de las explotaciones agrarias para que alcancen dimensiones suficientes y adecuadas características socioeconómicas.

c) Establecimiento de planes de mejora para comarcas deprimidas, en las que suelen predominar las fincas de gran extensión. En definitiva, se trata de exigir a los propietarios unas inversiones bajo pena de expropiación de la finca si tales planes de mejora no se cumplen.

d) Concentración Parcelaria, que puede estar incluida en el concepto general de la Ordenación Rural o al margen de ella, y que consiste, como es sabido, en la reorganización de la propiedad rústica de una zona, adjudicando a cada propietario en coto redondo o en un reducido número de fincas de reemplazo una superficie equivalente en clase de tierra y cultivo a la de...

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