Marco jurídico del saneamiento y tratamiento de aguas residuales: evolución en el Derecho comunitario, Estatal y Autonómico
| Autor | María Molinos-Senante - Ramón Sala-Garrido - Francesc Hernández-Sancho |
| Cargo | Facultad de Economía, Universidad de Valencia |
El carácter de recurso esencial del agua determina la progresiva aparición de normas, que desde diversos aspectos, abordan la protección de las aguas y la lucha contra la contaminación. En este contexto, el acceso al saneamiento y tratamiento de aguas residuales es un derecho básico ya que está íntimamente relacionado con aspectos de tipo sanitario1.
A pesar de los importantes esfuerzos realizados en este ámbito, en el año 2010 aproximadamente 2.600 millones de personas en el mundo no disponían de este tipo de servicio, es decir, más de un tercio de la población mundial no tiene acceso a los servicios de saneamiento. Por ello entre los Objetivos de Desarrollo del Milenio de la ONU para el año 2015 se incluye reducir a la mitad la proporción de personas sin acceso a saneamiento básico.
Desde el punto de vista jurídico, la importancia del acceso al saneamiento empezó a ponerse de manifiesto en la segunda mitad del Siglo XIX. Así, en 1854 comenzó una profunda reorganización de la red de alcantarillado en la ciudad de Paría. Es ese año el prefecto Monsieur Poubelle obligó a los propietarios de los edificios a modificar gradualmente la red de alcantarillado para evitar el vertido directo de agua residual a las calles. Sin embargo, no fue hasta después de 1912 cuando los gobiernos comenzaron a regular de forma más generalizada el acceso al saneamiento. Ese ña la "Royal Commission of Sewage Disposal" (Comisión Real sobre la eliminación de aguas residuales) introdujo el concepto de demanda biológica de oxígeno y estableció los estándares y test a aplicar para determinar la calidad de los efluentes.
Como veremos a continuación la aprobación de normas en materia de saneamiento ha sido una pieza clave para mejorar el acceso a este servicio básico. Así, se puede afirmar que el marco jurídico de protección de las aguas es fruto de la colaboración normativa de los ordenamientos comunitarios, estatal, regional y local.
En nuestro análisis, inicialmente consideraremos el ámbito más supranacional para ir descendiendo a ámbitos más cercanos. Así, examinaremos inicialmente el régimen internacional y el comunitario y posteriormente nos centraremos en el análisis de la normativa estatal y de las iniciativas autonómicas y locales sobre la actividad del saneamiento de las aguas residuales.
Las primeras normas en materia de depuración de aguas residuales no presentan tanto un aspecto sectorial y concreto en relación al saneamiento como un aspecto general en una línea clásica de protección de la calidad de las aguas que, sin embargo, ofrece puntos en común y de engarce con el saneamiento.
Al respecto destaca la extrañeza que conllevaría plantearse el carácter internacional en la regulación del saneamiento, cuando ésta es una actividad que se enmarca en el ámbito del nivel local. De lo que se trata al aludir a la normativa internacional sobre esta materia, es destacar el carácter de protección del medio ambiente en que se enmarca precisamente la tarea de saneamiento. Es desde esta perspectiva en la que se apuntan las normas que a continuación relatamos.
El primero de los documentos internacionales que plasmó el interés de la Comunidad Internacional por el tema de la protección de los recursos hídricos fue la "Carta del Agua", aprobada en Estrasburgo en 1968 por el Consejo de Europa. En la línea del saneamiento de aguas residuales, de manera expresa en su artículo quinto establecía "When used water is returned to a common source it must not impair the further uses, both public and private, to which the common source will be put". De ahí la conexión de la Carta del Agua con la depuración de las aguas residuales.
En el ámbito específico de los recursos hídricos, se celebró en Dublín en 1992 la Conferencia Internacional sobre el Agua y el Medio Ambiente (CIAMA), donde se señalaba la falta de eficiencia que hasta entonces había caracterizado la gestión de los recursos hídricos.
Sin rango normativo, pero con un gran interés en el tratamiento de la situación actual de crisis mundial de los recursos hídricos, en tanto son sede de debate y discusiones en las cuales se analizan problemas y se proponen soluciones factibles no podemos pasar por alto la celebración de los Foros Mundiales sobre el Agua. Es este sentido, una de las áreas temáticas que cuenta con mayor participación es la relativa al saneamiento y depuración de aguas residuales. Desde el año 1997 y con una periodicidad de 3 años se han celebrado seis Foros Mundiales.
El carácter de recurso esencial del agua y el mal estado general de las mismas en los países, en su mayoría fuertemente industrializados, que componen la Comunidad Europea determina la progresiva aparición de normas comunitarias que, desde diversos aspectos, abordan la protección de las aguas y la lucha contra su contaminación. La legislación comunitaria en materia de aguas constituye uno de los bloques normativos más numerosos y complejos del derecho comunitario. En este sentido, la legislación europea constituye el auténtico motor respecto al ordenamiento estatal y autonómico.
La principal y primera norma que surge en el ámbito de la depuración de aguas residuales es la Directiva 91/271/CEE, de 21 de mayo, relativa al tratamiento de las aguas residuales urbanas, a la que ha seguido la Directiva 2000/60/CE (Directiva Marco del Agua -DMA), ambas bajo el amplio espectro de los Programas de Acción de la Unión Europea que fijan los objetivos a alcanzar y las líneas a seguir en cuanto a la protección de los recursos hídricos.
Como norma primigenia indirecta en materia de depuración de aguas residuales aprobada en el marco del I Programa de Medio Ambiente, citaremos la Directiva 76/160/CEE de Consejo, de 8 de diciembre de 1975, relativa a la calidad de las aguas de baño. El objetivo de la norma es reducir y prevenir la contaminación de las aguas de baño. Para ello se requiere que dichas aguas respeten unos criterios mínimos de calidad. Esta norma ofrece claros puntos de conexión con el saneamiento de las aguas residuales, en tanto que la aprobación posterior de la Directiva 91/271/CEE posibilitó la aplicación de los medios de control de las aguas de baño, pues suponen un control previo de la calidad de las aguas que van a ser vertidas. La transposición de dicha Directiva al ordenamiento jurídico español se realizó a través del Real Decreto 734/1988, de 1 de julio, por el que se establecen normas de calidad de las aguas de baño. En el año 2006, con la aprobación de la Directiva 2006/7/CE, de 15 de febrero, relativa a la gestión de la calidad de las aguas de baño quedó derogada la Directiva 76/160/CEE. El objetivo general de esta nueva directiva sigue siendo, como en la antigua, la protección de la salud de los bañistas, pero pone más énfasis en las medidas de gestión necesarias para reducir los riesgos, a la vez que mejora y estandariza los sistemas de información al público. Esta norma ha sido incorporada al derecho interno español mediante el Real Decreto 1341/2007, de 11 de octubre, sobre la gestión de la calidad de las aguas de baño, norma aprobada a propuesta de los Ministerios de Sanidad y Consumo y de Medio Ambiente, que deroga el anterior Real Decreto 734/1988.
Destacar también, como precedente, la Directiva 76/464/CEE2, de 4 de mayo, sobre el vertido de determinadas sustancias peligrosas en el medio acuático, pues en ella mediante un sistema de doble lista se obliga a los Estados miembros a adoptar las medidas apropiadas para eliminar la contaminación de las aguas causada por las sustancias incluidas en la lista I del Anexo y las cuales se prohíben totalmente.
La Directiva 91/271/CEE, de 21 de mayo, sobre el tratamiento de las aguas residuales urbanas supuso un trascendental impacto en el ordenamiento jurídico español y en la tarea de saneamiento pues supuso un "antes y después" en la regulación de esta materia completando la legislación anterior, definiendo nuevos conceptos, y reordenando el reparto de competencias y la tradicional atribución municipal del servicio que examinamos. Por ello, podemos decir que la norma europea es el eje de todas las normas en materia de saneamiento y depuración de aguas residuales en los diferentes Estados miembros.
La Directiva 91/271/CEE, de 21 de mayo, fue la primera norma comunitaria que tuvo por objeto específico regular la depuración de las aguas residuales, aunque también es cierto que se habían dictado con anterioridad, tal y como hemos visto, otras directivas que de manera indirecta incidían sobre esta materia.
La Directiva se propone el objetivo de conseguir la protección del medio ambiente frente a los efectos negativos de las aguas residuales mediante la regulación de su recogida, tratamiento y vertido, tanto de las urbanas como de las procedentes de determinados sectores industriales (art. 1). Como toda Directiva, está dirigida a los Estados miembro, pero en realidad está estableciendo obligaciones a niveles regionales, en una aplicación del principio de subsidiariedad, a los que exige tener determinados sistemas de recogida y tratamientos de aguas residuales.
La norma incluye de manera general en su ámbito de aplicación a las aguas domésticas. Las principales exigencias son la necesidad de que en los Estados miembros, en concreto lo que la norma califica como "aglomeraciones urbanas", dispongan, a partir del criterio de "population equivalent" (PE), de sistemas de colectores para las aguas residuales urbanas y tratamientos específicos de depuración, habiendo ya sido superados los plazos fijados por la Directiva. Particular atención se dedica a determinadas zonas en las que se aplican medidas especiales según la mayor sensibilidad del medio receptor de las aguas contaminadas. Al respecto, si se califica de "zona sensible" una determinada región los plazos fijados para la trasposición eran más breves.
La principal tarea que se asigna a nivel estatal es la de vigilar que se cumplan con los límites establecidos en cuanto a los vertidos procedentes de depuradoras y de las aguas receptoras. Para ello, cada dos años los Estados deben elaborar y publicar un informe evaluador que debe presentarse a la Comisión. Junto a esta labor de control nacional son de gran importancia, en tanto que valoran el grado de aplicación de la Directiva y suponen para los Estados un control externo por parte de la Unión, los informes emitidos por la Comisión. Concretamente, en relación a la aplicación de la Directiva 91/271/CEE, la Comisión realizó tres informes correspondientes al año 1999, 2001 y 2004. Tras la aprobación de la DMA, la evaluación del saneamiento en los Estados miembro ha quedado integrada en los informes que la Comisión elabora para valorar el grado de aplicación de la DMA. En este sentido, la Comunicación de la Comisión, de 22 de marzo de 2007, titulada "Hacia una gestión sostenible del agua en la Unión Europea - Primera fase de aplicación de la Directiva Marco del Agua" destacaba que en 2003 todavía son notables las cantidades de aguas residuales que aún no reciben el tratamiento adecuado antes de ser vertidas en las aguas superficiales de los Estados miembros. Los problemas principales observados se derivan de la falta de tratamiento apropiado y del número insuficiente de "zonas sensibles" designadas.
El objetivo es diseñar un modelo completo de control de las aguas residuales sobre la base de controlar tanto su calidad antes del tratamiento (vertidos al colector), como la instalación misma de sistemas de colectores, el tratamiento de las aguas y el vertido postratamiento. La Directiva relativa al tratamiento de aguas residuales constituye un buen ejemplo de enfoque combinado que garantiza en elevado nivel de protección ambiental, a la vez que se rentabilizan al máximo los limitados recursos económicos.
El antecedente más importante de la DMA lo constituye la Directiva 96/61/CEE, de 24 de septiembre, relativa a la prevención y al control integrado de la contaminación (IPPC) en la que se establecen medidas para evitar, o al menos reducir, las emisiones de estas actividades en la atmósfera, el agua y el suelo, con el fin de alcanzar un nivel elevado de protección del medio ambiente considerado en su conjunto. Como consecuencia de la Directiva IPPC, la Comisión Europea dictó un comunicado en el que recomendaba la creación de una directiva general de aguas. La constatación de un apoyo general hacia esta política supuso la aprobación de la Directiva 2000/60/CE, de 23 de octubre, que se presenta como un impulso importante a las prácticas de gestión y a las políticas europeas en materia de aguas.
La DMA establece un marco comunitario de actuación en el ámbito de la política de agua incidiendo particularmente en los aspectos medioambientales, por encima de todos los demás. Se establece una legislación común para todos los Estados miembros pero con la dificultad de que la situación de partida de cada uno de ellos es distinta.
Los planteamientos más significativos de la DMA se resumen en la búsqueda de la convergencia en cuanto a la oferta, la demanda y la gestión del agua, sustentando este objetivo en la mejora de la calidad de las aguas y el medio ambiente, en la introducción de mayor eficacia que permitan un ahorro del recurso y una gestión con una participación más elevada del sector privado y de los usuarios. Con este fin los planteamientos más representativos pueden sintetizarse en tres:
Del carácter precisamente marco de la Directiva 2000/60/CE y de la intención de homogeneizar ordenamientos jurídicos, se confirma que a pesar de la inexistencia de referencias expresas en el texto al saneamiento de las aguas, los principios en ella contenidos y los objetivos marco deben presidir cualquier política relacionada con los recursos hídricos y por tanto debemos tener presente su implementación en el desarrollo de la tarea de depuración de aguas residuales.
Así, en el art. 4 en el que se establecen los objetivos ambientales de la Directiva, encontramos evidentes vinculaciones con el saneamiento, pues se exige que los Estados Miembros tomen respecto a las aguas superficiales "las medidas necesarias para prevenir el deterioro del estado de todas las masas de agua superficial" y cuando se trate de aguas subterráneas la exigencia se adapta a tal naturaleza de manera que se deben "aplicar las medidas necesarias para evitar o limitar la entrada de contaminantes en las aguas subterráneas y evitar el deterioro del estado de todas las masas de agua subterráneas". También en la clasificación de "zonas protegidas" las tareas de depuración de aguas residuales adoptan un papel fundamental. El art. 16 prevé asimismo "Estrategias para combatir la contaminación de las aguas".
Antes de describir la normativa que en materia de saneamiento y depuración encontramos a nivel estatal, debemos destacar que si bien existe normativa aprobada por el Estado, el desarrollo mayor del saneamiento a nivel normativo se constata en ámbitos inferiores.
Las obligaciones impuestas a los poderes públicos en orden a proteger la calidad de las aguas, evitar los vertidos que puedan suponer su contaminación y lograr la depuración de las aguas residuales tienen un claro entronque constitucional en cuanto que nuestra Norma Fundamental incluye, entre los denominados principios rectores de la política social y económica del capítulo III de su Título I, un artículo 45 que garantiza el derecho que todos tenemos al disfrute de un medio ambiente adecuado. Esta conexión constitucional de la depuración de las aguas residuales se refuerza desde el mismo momento en que la protección del medio ambiente está estrechamente relacionada con otros bienes e intereses también protegidos en la Norma Fundamental, entre ellos y de modo paradigmático, el derecho a la salud garantizado en su art. 4333.
La depuración de las aguas residuales, en cuanto obligación directamente relacionada con la protección ambiental de la calidad de las aguas constituye, además de un derecho, un deber constitucional. El propio art. 45 establece en su apartado primero que "todos tienen derecho a disfrutar de un medio ambiente adecuado... y el deber de conservarlo" de modo que, en este caso, la Constitución Española establece una exigencia general, un deber de todos, que refuerza también desde el punto de vista sancionador la protección del medio ambiente.
La Constitución posibilita en este campo diversas lecturas que determina el papel crucial que juega la legislación del Estado y de las Comunidades Autónomas. Como se verá la trasposición estatal casi mimética de la normativa comunitaria deja un amplio campo de actuación a las Comunidades Autónomas, auténticas protagonistas en la política de saneamiento, y que, además ha determinado un progresivo relegamiento del tradicional papel preponderante que el abastecimiento y saneamiento de aguas ostentaban las Administraciones municipales.
A pesar de que el plazo para trasponer la Directiva 91/271/CEE finalizaba el 30 de junio de 1993, no fue hasta dos años después cuando España en cumplimiento de lo dispuesto a nivel comunitario aprobó el Real Decreto-Ley 11/1995, de 28 de diciembre con el fin de proteger la calidad de las aguas continentales y los efectos negativos de los vertidos de las aguas residuales urbanas.
La trasposición de la Directiva a través de la figura de Decreto-Ley se justifica en base dos razones. La primera de ellas hace referencia a la modificación de los criterios establecidos por el art. 26 de la Ley 7/1985 de 2 de abril, reguladora de las bases de régimen local (LBRL), "al cambiar el criterio de número de habitantes equivalentes" y deferir a las Comunidades Autónomas la delimitación de las aglomeraciones urbanas. La segunda causa radica en la situación de extraordinaria y urgente necesidad de acuerdo con los requisitos constitucionales para la aprobación de estas normas por parte del Ejecutivo con valor de ley que provoca la incorporación tardía de la norma comunitaria y el consiguiente incumplimiento de las obligaciones derivadas del Derecho comunitario.
El Real Decreto-Ley estableció, con carácter básico, las normas aplicables al tratamiento de las aguas residuales urbanas, pero con el inconveniente de los altos costes de mantenimiento de los servicios en ella establecidos, que recaen sobre las entidades locales incrementando de forma inevitable sus correspondientes tasas. La Directiva 91/271/CEE requiere la cooperación de las diversas Administraciones Públicas (Ayuntamientos, Comunidades Autónomas y del Estado). En todo caso, no debemos olvidar que el verdadero afectado por el ordenamiento comunitario es el Estado, ya que sólo él es el obligado ante las Comunidades Europeas. Esta última apreciación pone de relieve la segunda de las preocupaciones, que no es otra que el cumplimiento de la normativa europea no suponga un trastoque del reparto de competencias derivado de la Constitución Española y de los Estatutos pero que al mismo tiempo se consiga, a través de una serie de instrumentos, el cumplimiento efectivo de dicha norma.
Una vez el Real Decreto-Ley fijó el marco jurídico del saneamiento fue necesario un desarrollo posterior que describiera los criterios aplicables y los requisitos que cada una de las instalaciones exigidas debía cumplir. A estos efectos se aprobó el Real Decreto 509/1996, de 15 de marzo, por el que se establecen las normas aplicables al tratamiento de las aguas residuales urbanas, completándose así la trasposición de la citada Directiva. Dicho Decreto ha sido modificado, a su vez, por el Real Decreto 2116/1998, de 2 de octubre, que, incorporando la Directiva 98/15/CE, pretende subsanar los problemas de interpretación que planteaba en algunos Estados miembros el Cuadro 2, del Anejo I de la Directiva 91/271/CEE, relativo a los requisitos para los vertidos procedentes de estaciones depuradoras de aguas residuales urbanas realizados en zonas sensibles a eutrofización. En él se fijan los requerimientos técnicos de los sistemas colectores u de las instalaciones de tratamiento de las aguas residuales, su proyecto, construcción y mantenimiento. Los criterios para establecer las "zonas sensibles" y "zonas menos sensibles" se contienen en los Anexos II y III respectivamente, revisándose tal declaración cada cuatro años. A este respecto, en el caso de las cuencas intracomunitarias son las Comunidades Autónomas las competentes para determinar las "zonas sensibles", mientras que corresponde al Estado tal facultad, previa audiencia de las Comunidades Autónomas y de los Entes Locales afectados, cuando se trate de cuencas intercomunitarias. Así la Secretaría de Estado de Agua y Costas a través de la Resolución RCL\1998\1610, de 25 de mayo, declara las zonas sensibles en las cuencas hidrográficas intercomunitarias. Posteriormente, en el año 2006 y en cumplimiento de la Directiva 91/271/CEE, la Secretaria General para el Territorio y la Biodiversidad revisa la declaración previa emitiendo la Resolución RCL\2006\1506 de 10 de julio.
En relación con las aguas depuradas, y de acuerdo con las previsiones establecidas en la Ley 11/2005, de 22 de junio, por la que se modifica la Ley 10/2001, de 5 de julio, del Plan Hidrológico Nacional, el Ministerio de la Presidencia aprobó, a propuesta de los Ministerios de Medio Ambiente, de Agricultura, Pesca y Alimentación y de Sanidad y Consumo, el Real Decreto 1620/2007, de 7 de diciembre, por el que se establece el régimen jurídico de la reutilización de las aguas depuradas.
Esta norma define el concepto de reutilización, introduce la denominación de aguas regeneradas, determina los requisitos necesarios para llevar a cabo la actividad de utilización de estas aguas y los procedimientos para obtener la concesión exigida en la Ley e incluye disposiciones relativas a los usos admitidos y exigencias de calidad precisas en cada caso. Además, recoge los criterios de calidad mínimos obligatorios exigibles para la utilización de las aguas regeneradas según los usos. También se determinan los requisitos necesarios para llevar a cabo la actividad de utilización de aguas depuradas, los cuales exigen la concesión administrativa salvo en el supuesto de que la reutilización fuera solicitada por el titular de una autorización de vertido de aguas residuales, en cuyo caso solamente se requerirá autorización administrativa.
Las aguas regeneradas podrán utilizarse para usos urbanos, agrícolas, industriales, recreativos y ambientales. En todos los casos, el Organismo de Cuenca solicitará a las autoridades sanitarias un informe que tendrá carácter vinculante. Por otro lado, se prohíben determinados usos que presentan riesgos para la salud humana y el medio ambiente. El procedimiento de concesión exige que el peticionario presente un proyecto de reutilización de aguas que incluya la documentación necesaria para identificar el origen y la localización geográfica de los puntos de entrega del agua regenerada; la caracterización del agua depurada, el volumen anual solicitado; el uso al que se va a destinar; el lugar de uso del agua regenerada especificando las características de las infraestructuras previstas desde la salida del sistema de reutilización de las aguas hasta los lugares de uso, y las características de calidad del agua regenerada correspondientes al uso previsto así como el autocontrol analítico propuesto.
El Organismo de Cuenca será el encargado de examinar la documentación presentada e informará sobre la compatibilidad o no de la solicitud con el Plan Hidrológico de cuenca atendiendo, entre otros, a los caudales ecológicos. A continuación, elaborará una propuesta en la que se establecerán las condiciones en las que podrá otorgarse la concesión para reutilizar las aguas. Una vez elaborada se solicitará la conformidad expresa del peticionario.
Esta norma conlleva la derogación de los artículos 272 y 273 del Reglamento del Dominio Público Hidráulico aprobado por el Real Decreto 849/1986, de 11 de abril.
El legislador autonómico es principalmente el legislador sectorial al que debemos remitirnos cuando en el art. 25.2 de la LBRL se fijan las competencias que deben asumir los municipios, entre las que cita el alcantarillado y el tratamiento de las aguas residuales. En este sentido, destaca la inquietud de las Comunidades Autónomas por legislar en relación a lo que la mayoría de ellos denominan simplemente como "saneamiento" haciendo uso amplio de este concepto, que se acompaña por el reconocimiento, en la mayoría de supuestos, de la atribución municipal de alcantarillado, ahora bien en el caso del tratamiento y depuración de las aguas, debido al carácter supramunicipal de estas tareas, se adjudica al poder autonómico.
Aunque en algunas Comunidades Autónomas la preocupación por estos temas es anterior a la Directiva 91/271/CEE, el punto de partida de todas las regulaciones se sitúa con la aprobación del Plan Nacional de Saneamiento y Depuración de Aguas Residuales (1995-2005). Este Plan supuso un importante impulso para el desarrollo legislativo autonómico, desde el momento en que planifica las actuaciones necesarias para la correcta aplicación de la Directiva en cuya implantación tiene un papel fundamental las Comunidades Autónomas quienes para la obtención de los recursos necesarios para la creación de la infraestructura a la que obliga la Directiva debían contar, en un plazo de dos años a partir de los correspondientes acuerdos bilaterales, con un canon específico para asegurar de este modo que se cubrían los costes de las EDARs que se construyesen en desarrollo del Plan Nacional y de sus Planes Regionales de Saneamiento.
Como decíamos algunas de las Comunidades se adelantaron incluso a la Directiva 91/271/CEE, es el caso de la Comunidad de Madrid que aprobó la Ley 17/1984, de 20 de diciembre, reguladora del abastecimiento y saneamiento de agua y de la Comunidad de Cataluña con la Ley 5/1981, de 4 de junio, sobre desarrollo legislativo en materia de evacuación y tratamiento de aguas residuales, hoy derogada. Su estela fue seguida por el resto mayoritario de Comunidades Autónomas.
De la diversa normativa autonómica en materia de saneamiento de aguas residuales podemos extraer una serie de notas que se repiten en los textos normativos y que caracterizan a nivel autonómico el servicio de saneamiento, en tanto es la legislación de las Comunidades Autónomas la que se ha dedicado más profusamente al saneamiento.
Del conjunto de leyes examinadas parece claro en cuanto a las competencias que la posibilidad de intervención de las Comunidades Autónomas en materia de saneamiento se remite a títulos competenciales diversos. En este sentido, la regulación del saneamiento en nuestro ordenamiento jurídico siempre se ha abordado desde tres sectores bien delimitados aunque confluyentes: el local, el hidráulico y el sanitario. A estos tres sectores del ordenamiento jurídico que podemos denominar tradicionales cabe añadir actualmente el ambiental que constituye un título genérico que engloba otros títulos competenciales sectoriales de los que disponen las Comunidades Autónomas, permitiéndoles una amplia intervención.
Se asume la supramunicipalidad de la mayor parte de las actuaciones que se entienden tradicionalmente como saneamiento en alta -y para ello declara de interés de la Comunidad Autónoma las instalaciones de depuración, las plantas de tratamiento de fangos y residuos, los colectores de aguas residuales de titularidad y de gestión pública, la construcción, mantenimiento y explotación de los emisarios submarinos y las redes de conducción de las aguas depuradas para su reutilización y la Comunidad realiza la planificación global mediante la aprobación de un Plan Director de Saneamiento y Depuración-, tomando como premisa la realidad de la inadecuación del término municipal para satisfacer de manera racional el tratamiento de vertidos domésticos e industriales a las aguas.
Casi todas estas normas autonómicas aluden a la normativa comunitaria sobre vertidos de aguas residuales urbanas mientras que el Real Decreto resultante de su transposición únicamente se cita en el caso de La Rioja.
En el ámbito de las Comunidades Autónomas, la gestión del saneamiento se organiza preferiblemente a través del desarrollo de la Administración institucional. Se ha optado por la creación de una entidad diferenciada de la Administración general autonómica, con carácter instrumental, que difiere según los casos, encontrándonos con organismos autónomos (por ejemplo en Asturias o Cantabria), entidades públicas empresariales (por ejemplo: Comunidad Valenciana o Aragón) y hasta empresas públicas (por ejemplo: Madrid, Navarra o Murcia), lo que da una mayor flexibilidad en cuanto al régimen jurídico aplicable a cada figura. La elección de una forma u otra es de gran importancia ya que condiciona el grado de sujeción al ordenamiento público.
Recapitulando la normativa de las Comunidades Autónomas, vemos como las Administraciones autonómicas adoptan en sus leyes una posición garante del medio ambiente y de la calidad de las aguas. Así éstas tienen un papel trascendental en el saneamiento de las aguas sobre la base de la insuficiencia del ámbito municipal para un adecuado tratamiento de las aguas residuales, adoptando para ello las más diversas y amplias competencias y para su ejercicio la adopción de diversas formas jurídicas más flexibles en su actuación y desarrollando una actividad reguladora importante.
Las principales responsabilidades en materia de saneamiento de aguas residuales, por lo menos en relación a las de origen urbano, han recaído históricamente siempre sobre los municipios. Así, la mayor cercanía de las Entidades Locales con los problemas ambientales las sitúa en una posición preferente y privilegiada para ejecutar y gestionar con eficacia la normativa ambiental, pues se sitúan en primera línea de la reacción contaminante.
En efecto, la LBRL en su artículo 25.2 compele a los legisladores estatal y autonómico a reservar el ejercicio de competencias municipales en "suministro de agua... recogida y tratamiento de residuos, alcantarillado y tratamiento de aguas residuales". De este modo, en su artículo 26 configura una serie de servicios mínimos obligatorios de prestación municipal que, sin referencia expresa a la depuración, inciden indudablemente en esta materia; así, el de abastecimiento domiciliario de agua potable y alcantarillado en todos los municipios (art. 26.1.a). Además, los Municipios con población superior a cinco mil habitantes deberán prestar servicio de "tratamiento de residuos" (letra b).
Otras leyes sectoriales han atribuido a los entes locales responsabilidades directamente relacionadas con el objeto de estudio. De modo destacado, debe citarse la Ley 14/1986, de 25 de abril, General de Sanidad en su art. 42, apartado 3, afirma que constituye una responsabilidad mínima de los Ayuntamientos si bien "sin perjuicio de las competencias de las demás Administraciones Públicas" y en relación "al obligado cumplimiento de las normas y planes sanitarios" el "control sanitario del medio ambiente: la contaminación atmosférica, abastecimiento de aguas, saneamiento de aguas residuales, residuos urbanos e industriales".
Es cierto que la doctrina mayoritariamente interpreta los preceptos legales señalados en el sentido de entender reservada una competencia municipal directa, configurada como servicio obligatorio, en relación al alcantarillado, mientras que la depuración (o saneamiento en sentido amplio) como sinónimo de una actividad de tratamiento de las aguas residuales, quedaría encomendada a las Comunidades Autónomas. Esta ha sido la interpretación acogida ante la indeterminación de la legislación estatal por las Comunidades Autónomas que profusamente han legislado en esta materia y que se han reservado un amplio espacio para sí mismas basándose en el carácter supramunicipal de las actividades de depuración que, por ello serían de interés de la Comunidad.
En definitiva, del análisis anterior podemos deducir que los Entes Locales han ido perdiendo protagonismo en materia de depuración de aguas residuales ya que esta es un ámbito que trasciende el interés local afectando al interés autonómico y/o estatal.
NOTAS
[1] Escritor, investigador, Abogado especialista en derecho administrativo, con una visión y experiencia en el desarrollo sostenible frente a la conservación del ambiente y protección a los recursos naturales, los derechos del ciudadano con la ciudad; con diplomados en legislación ambiental urbana y políticas ambientales.
Cel.313-295-4304, 301-212-0000 http://ricardoarquezb.blogspot.com/ - ricardoarquez@yahoo.com
[2] A partir de la citada Directiva de 1976 se aprobaron las denominadas Directivas-hijas entre las que está la Directiva 80/68/CEE que regula la protección de las aguas subterráneas. Posteriormente, fueron dictadas otras Directivas relativas a vertidos de sustancias determinadas, como son las Directivas 82/176/CEE y 84/156/CEE del mercurio, la Directiva 85/513/CEE, del cadmio, la Directiva 84/491/CEE, de hexaclorociclohexano, la Directiva 86/280/CEE, de tetracloruro de carbono, DDT y pentaclorofenol.
[3] A este respecto y como caso paradigmático destaca la Sentencia de 9 de diciembre de 1994 del Tribunal Europeo de Derechos Humanos en el caso López Ostra contra España.
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