Dictámenes jurídicos Bases sobre un proyecto de normativa sancionadora en el ámbito de la protección de los consumidores y usuarios

AutorJosé Bermejo Vera
CargoCatedrático de Derecho Administrativo.
Páginas65-107

Page 65

I Nota preliminar

A finales de 1988, el Instituto Nacional del Consumo me encargó la elaboración de un Informe para la eventual formulación de un proyecto de norma relativo a la potestad sancionadora de la Administración Pública, desde la perspectiva de la necesidad o, al menos, conveniencia de la unificación de criterios en este importantísimo ámbito de la protección de los consumidores y usuarios. La premura del encargo -y el comprensible deseo de tenerlo realizado cuanto antes, por parte de los titulares de los órganos del Instituto (a quienes recuerdo con profundo respeto y afecto)- impidió una realización sosegada y ponderada de la tarea, aconsejándome los modos sintéticos que tan escasos frutos están suministrando a la ciencia jurídica del presente. Con todo, el trabajo fue realizado incluyendo una Memoria de antecedentes en la que se recogía, muy resumidamente, la doctrina del Tribunal Constitucional -y alguna del Tribunal Supremo- sobre la polémica materia de la protección de los consumidores y usuarios. Tras la Memoria se formularon unas «Bases»» que pretendían, sobre todo, destacar aquellos aspectos en los que se hacía recomendable la promulgación de una norma sistemática y ordenada -incluso ordenancista- para poner alguna claridad donde no la había. Ni la Memoria, ni las «Bases» podían constituir por sí solas el cimiento de la pretendida claridad, pero lo cierto es que estaban formuladas con ese espíritu. Desde la culminación del encargo hasta el momento de la publicación del presente Informe son dignos de mención algunos acontecimientos que avalan determinadas propuestas del mismo o, en otro caso, vienen a añadir dificultades interpretativas puestas ya de relieve en su momento. Me referiré, especialmente, a la publicación de varias decisiones del Tribunal Constitucional que, a mi juicio, prolongan la situación de desconcierto en los análisis hermenéuticos que pudieran servir de base a una propuesta normativa útil y funcional, incontestable o, cuando menos, admisible por todos los agentes potenciales de lo que, en definitiva, resulta importante: la protección eficaz de los consumidores y usuarios, como quiere el texto constitucional español de 1978.

En líneas generales, las resoluciones de varios conflictos constitucionales de competencia dictadas por el Tribunal Constitucional después de las mencionadas en la Memoria de antecedentes, vienen a ratificar los principales puntos de la doctrina precedente. En concreto, la sentencia de 13 de octubre de 1988 (BOE de 5 de noviembre de 1988) resuelve un conflicto promovido por la Junta de Galicia contra el Real Decreto 137/1984, de Page 66 11 de enero, sobre estructuras básicas de la salud, insistiendo en que aun cuando la norma reglamentaria mencionada tiene la pretensión de constituirse en «básicas», esa forma absolutamente abstracta e indeterminada de hacerlo no debe consentirse, puesto que lo básico ha de ser delimitado clara y precisamente para evitar todas las incertidumbres genéricas y, sobre todo, la remisión a la difícil labor deductiva posterior. Ello significa, en definitiva, que la determinación de las cuestiones básicas no es un simple capricho del autor de la Ley o del Reglamento, sino una exigencia de la seguridad jurídica que constituye un principio indeclinable del Ordenamiento jurídico.

La sentencia de 20 de diciembre de 1988 (BOE del 13 de enero de 1989), dictada como consecuencia de un conflicto promovido por el Consejo Ejecutivo de la Comunidad Autónoma de Cataluña contra varias disposiciones estatales, abunda en la competencia estatal total, -es decir, normativa y ejecutiva- sobre la sanidad exterior, lo que de algún modo influye en el título competencia! de la protección de consumidores y usuarios y, muy especialmente, sobre la incuestionable posibilidad de la Administración del Estado para ejercer competencias de naturaleza ejecutiva, además de las competencias normativas que le correspondan. Precisamente en este punto hay que recordar, con la sentencia de 28 de marzo de 1990 (BOE de 17 de abril de 1990) -dictada en un conflicto promovido por la Junta de Galicia contra la Circular 16/1985 y otras Circulares estatales- que las «Bases» a que alude el artículo 149.1.16, sobre sanidad, son, un principio, «bases» sobre las competencias normativas, aun cuando el Tribunal Constitucional ha admitido también la posibilidad de dictar bases en competencias de naturaleza ejecutiva (sentencia número 1 de 1982). Y es curioso que el fallo de la precitada sentencia atribuye la competencia para el control y la inspección sobre estupefacientes a la Comunidad Autónoma de Galicia, mientras que atribuye la destrucción de los mismos, en su caso, de acuerdo con lo dispuesto en la Ley de Enjuiciamiento Criminal -por razones de Seguridad pública- a la Administración Estatal. Digo esto, porque, frente a un criterio incomprensiblemente generalizado, una sentencia del propio Tribunal de 8 de junio de 1989 -resolviendo un conflicto promovido por el Gobierno Vasco contra el Real Decreto de 4 de julio de 1984- (BOE del 4 de julio de 1989) vino a decir, con razón a mi juicio, que no es de recibo la tesis de la existencia de un principio general expansivo de la ejecución autonómica de cualesquiera competencias (Fundamento jurídico número 3, al final). Con ello se cierra, en mi criterio, la puerta a una interpretación universalista de las competencias ejecutivas autonómicas, principio ya apuntado en la Memoria que tuve el honor de elaborar, y que para la protección de los consumidores y usuarios resulta de un extraordinario interés.

Otra decisión importante del Tribunal, la de 11 de mayo de 1989 (B.O.E. del 13 de junio de 1989) dictada en recurso directo de inconstitucionalidad interpuesto por el Consejo Ejecutivo de Cataluña y por el Gobierno Vasco contra la Ley 33/1984, de 2 de agosto, de Ordenación del Seguro Privado, ratifica, en mi criterio, esta idea, difundida ya desde la sentencia del mismo Tribunal número 32/1983. Contra la pretensión de los órganos recurrentes de anular competencias atribuidas por la combatida Ley a la Administración del Estado, por tener «naturaleza ejecutiva» -y, en consecuencia, no ser «básicas»-, el Tribunal Constitucional señala: Page 67 «... sin que la siguiente enumeración tenga un carácter exhaustivo, las principales facultades de ejecución comprendidas en la Ley de Ordenación del Seguro Privado consideradas como básicas (y reservadas, por tanto, a la competencia estatal) e impugnadas en este recurso son, en su mayoría, de tres tipos: referentes a autorizaciones, aprobaciones y revocaciones; relativas a inscripciones regístrales; y finalmente, relativas a facultades de control. Y, a este respecto, es cierto, como recuerda el Abogado del Estado que este Tribunal ha admitido que una competencia ejecutiva pueda ser calificada de básica por su transcendencia en todo el territorio nacional y su incidencia en los fundamentos mismos del sistema normativo (...) sin embargo no puede dejar de tenerse en cuenta que esta posibilidad no es sino una excepción a la naturaleza normativa de lo básico, que se justifica en el carácter coyuntura! de tales facultades de ejecución que impide su plasmación permanente en el propio sistema normativo, por lo que para que pueda admitirse como adecuada al sistema constitucional y estatutario de distribución de competencias la calificación como básica de facultades de ejecución como las mencionadas, ha de verificarse por este Tribunal si resulta imprescindible su reserva al Estado para garantizar el cumplimiento en todo el territorio nacional de los objetivos queridos por el legislador, integrándose así como elementos esenciales del sistema creado por éste» (Fundamento jurídico número 8). Los votos particulares de los Magistrados López Guerra y Leguina Villa disentían de la doctrina de la sentencia, abundando en la idea de que tal decisión debió incluir entre los preceptos anulados otros similares por no poder ser considerados como básicos, en cuanto respecta a la ejecución. Por supuesto, no es éste el momento de discutir, ni sobre la sentencia, ni sobre los votos particulares, aun cuando en este supuesto se trataba de la impugnación de una Ley reguladora de materia que en los Estatutos de autonomía catalán y vasco se atribuye, sin duda, a las respectivas Comunidades Autónomas (desarrollo legislativo y ejecución dentro de su territorio: artículo 11 del Estatuto Vasco; artículo 10 del Estatuto de Cataluña). Debo recordar, sin embargo, que, como ahora mismo veremos, no es éste el supuesto de la «protección de consumidores y usuarios», por cuanto no se trata de un título competencial stricto sensu, sino un conglomerado de títulos competenciales cuya asignación se encuentra disociada entre el Estado y las Comunidades Autónomas. Pues bien, y finalmente, la sentencia del Tribunal Constitucional de 26 de enero de 1989 (B.O.E. del 20 de febrero) decidió el litigio entablado por el Gobierno Vasco y la Generalitat de Cataluña contra la Ley de 19 de julio de 1984, General para la Defensa de los Consumidores y Usuarios. Destacaré, en esta breve nota preliminar, que la doctrina del Tribunal abunda en las ideas ya expuestas con anterioridad y, si se me apura, dejando en la penumbra aspectos esenciales para la interpretación «definitiva» del problema fundamental que nos ocupa en el Informe que sigue a continuación. Como es ya perfectamente sabido, la sentencia referenciada vuelve a recordar «la legitimidad de la opción ejercida por el Estado con la aprobación de la Ley que se impugna», dado que, no solamente la materia «defensa de los consumidores y usuarios» no ha sido competencialmente asumida por todas las Comunidades Autónomas, sino que «no puede dejarse de reconocer que, dada la singularidad de la materia sobre la que versa la Ley, el Estado dispone a prior! de diversos títulos competenciales, constitucionalmente indisponibles...

Para continuar leyendo

Solicita tu prueba

VLEX utiliza cookies de inicio de sesión para aportarte una mejor experiencia de navegación. Si haces click en 'Aceptar' o continúas navegando por esta web consideramos que aceptas nuestra política de cookies. ACEPTAR