Naturaleza jurídica del incremento de la multa prevista por la contratación de trabajadores extranjeros en la cuantía correspondiente a cuotas de la Seguridad Social y demás conceptos de recaudación conjunta
| Autor | Lamana Palacios, Javier |
| Páginas | 154-172 |
Dictamen de la Abogacía General del Estado de 29 de agosto de 2007 (ref.: A. G. Trabajo y Asuntos Sociales 1/07). Ponente: Javier Lamana Palacios
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Con fecha 30 de julio de 2007, se ha recibido en este Centro Directivo la consulta antes mencionada remitida por el Secretario de Estado de la Seguridad Social.
Concretamente, en la consulta recibida se pone de manifiesto que «en relación con esta sanción, se plantean diversas cuestiones sobre quién es el órgano administrativo competente para recaudarla, cuál es el procedimiento administrativo que ha de seguirse para su recaudación, y por último, cuál debe ser el destino final de los importes obtenidos por medio de este procedimiento».
La consulta pone de manifiesto que diversos órganos administrativos han emitido informes contradictorios (de los que se adjuntan copias) enPage 155relación con estas cuestiones, y más concretamente, en lo atinente a si la Tesorería General de la Seguridad Social ostenta o no competencia para la recaudación en vía de apremio, por el procedimiento establecido en el Reglamento General de Recaudación de la Seguridad Social, aprobado por Real Decreto 1415/2004, de 11 de junio (en adelante, RGRSS), del incremento de la mencionada sanción de multa a que se refiere el artículo 48 de la Ley 62/2003:
1. A este respecto, un primer criterio es el de entender que la Tesorería General de la Seguridad Social no es competente para la recaudación en vía de apremio del mencionado incremento; lo que implica que dicha competencia deberá ser ejercida por los órganos correspondientes de la Agencia Estatal de la Administración Tributaria, por el procedimiento establecido en el Reglamento General de Recaudación, aprobado por Real Decreto 939/2005, de 29 de julio (en adelante, RGR).
En este sentido se han pronunciado la Subdirección General de Ordenación e Impugnaciones de la Tesorería General de la Seguridad Social, la Dirección General de Ordenación de la Seguridad Social y el Servicio Jurídico Delegado Central en la Tesorería General de la Seguridad Social, en los informes emitidos, respectivamente, con fechas 7 de abril y 13 de junio de 2006 y 27 de junio de 2007, así como la Secretaria General Técnica del Ministerio de Administraciones Públicas, en un informe carente de fecha.
2. Sin embargo, existe una segunda postura, con arreglo a la cual la competencia para la recaudación en vía de apremio del incremento de la sanción de multa regulado en el artículo 48 de la Ley 62/2003 corresponde a la Tesorería General de la Seguridad Social, que deberá aplicar a tal fin el procedimiento previsto en el RGRSS.
Ésta es la posición que han mantenido la Abogacía del Estado en el Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales y la Dirección General del Tesoro y Política Financiera, en los informes emitidos con fechas 23 de febrero y 7 de mayo de 2007, respectivamente.
I. La consulta remitida a esta Abogacía General del Estado-Dirección del Servicio Jurídico del Estado por la Secretaría de Estado de la Seguridad Social se refiere, como ha quedado expuesto, a la determinación del órgano administrativo competente para la recaudación en vía de apremio del incremento de la sanción de multa previsto en el artículo 48 de la Ley 62/2003 para los supuestos de comisión de la infracción muy grave tipificada en el artículo 54.1.d) de la Ley Orgánica 4/2000, consistente en la contratación de trabajadores extranjeros sin haber obtenido con carácter previo la correspondiente autorización de trabajo, del procedimiento a seguir para esa recaudación en vía de apremio, y del destino que ha de darse a las cantidades correspondientes a ese incremento.
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Como igualmente se ha señalado en los Antecedentes del presente dictamen, hasta el presente momento diversos órganos administrativos se han pronunciado en relación a esas cuestiones, discrepando acerca de si es competente para la recaudación en vía de apremio de ese incremento los órganos de la Agencia Estatal de Administración Tributaria, aplicando el procedimiento establecido en el RGR, o la Tesorería General de la Seguridad Social, de conformidad con el procedimiento regulado en el RGRSS.
II. Para resolver las cuestiones planteadas a este Centro Directivo por la Secretaría de Estado de la Seguridad Social, procede formular deter- minadas consideraciones previas, en las que se analizará la regulación aplicable a la mencionada infracción y a la sanción a imponer a los empresarios que incurran en ella, distinguiendo dos momentos temporales: en primer lugar, hasta la promulgación de la Ley 62/2003, y después, con posterioridad a la misma.
La Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero, dedica su título III a «las infracciones en materia de extranjería y su régimen sancionador», estableciendo en su artículo 54.1 que «son infracciones muy graves:... d) La contratación de trabajadores extranjeros sin haber obtenido con carácter previo la correspondiente autorización de trabajo, incurriéndose en una infracción por cada uno de los trabajadores extranjeros ocupados». De acuerdo con el artículo 55 del mismo texto legal, esta infracción será sancionada con multa desde 6.001 hasta 60.000 euros [apartado 1.c)], cuya cuantía se graduará de acuerdo con criterios de proporcionalidad, valorando el grado de culpabilidad, el daño producido o el riesgo derivado de la infracción, su trascendencia y la capacidad económica del infractor (apartados 3 y 4), siendo posible también la clausura del establecimiento o local desde seis meses hasta cinco años (apartado 6).
Esta infracción también aparece recogida en el artículo 37 del Texto Refundido de la Ley sobre infracciones y sanciones en el orden social, aprobado por Real Decreto Legislativo 5/2000, de 4 de agosto (en adelante, LISOS) (incluido en su capítulo IV, «Infracciones en materia de emigración, movimientos migratorios y trabajo de extranjeros», Sección Segunda, «Infracciones en materia de permisos de trabajo de extranjeros»), con arreglo al cual «serán consideradas conductas constitutivas de infracción muy grave las de: 1. Los empresarios que utilicen trabajadores extranjeros sin haber obtenido con carácter previo el preceptivo permiso de trabajo, o su renovación, incurriendo en una infracción por cada uno de los trabajadores extranjeros que hayan ocupado».
En cuanto a los aspectos procedimentales relacionados con la imposición de las sanciones correspondientes a esta infracción, interesa destacar los siguientes extremos:
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El artículo 55.2 de la Ley Orgánica 4/2000 establece que «corresponderá al Subdelegado del Gobierno o al Delegado del Gobierno en las Comunidades uniprovinciales la imposición de las sanciones por lasPage 157infracciones administrativas establecidas en la presente Ley Orgánica. En los supuestos calificados como infracción... muy grave del artículo 54.1.d), el procedimiento sancionador se iniciará por acta de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social, de acuerdo con lo establecido en el procedimiento sancionador por infracciones del orden social, correspondiendo la imposición de las sanciones a las autoridades referidas en el párrafo anterior».
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La remisión del artículo 55.2 de la Ley Orgánica 4/2000 al «procedimiento sancionador por infracciones del orden social» implica la aplicación al caso, con carácter general, de las previsiones procedimentales contenidas en la LISOS (que dispone que «las infracciones no podrán ser objeto de sanción sin previa instrucción del oportuno expediente, de conformidad con el procedimiento administrativo especial en esta materia, a propuesta de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social...» –art. 1.2–, y que «el procedimiento sancionador, común a todas las Administraciones públicas, se ajustará a lo previsto en la presente Ley y en la disposición adicional cuarta de la Ley 42/1997, de 14 de noviembre, ordenadora de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social, siendo de aplicación subsidiaria las disposiciones de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común» –art. 51.2–, dedicando su capítulo VIII al «procedimiento sancionador») y en el Reglamento General sobre procedimientos para la imposición de sanciones por infracciones del orden social y para los expedientes liquidatorios de cuotas de la Seguridad Social, aprobado por Real Decreto 928/1998, de 14 de mayo.
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Sin embargo, también resultan aplicables a la tramitación del procedimiento para la imposición de estas sanciones las especialidades contenidas al respecto en el Reglamento de la Ley Orgánica 4/2000, aprobado por Real Decreto 2393/2004, de 30 de diciembre (en adelante, RLO), que son, en lo que aquí interesa, las siguientes:
a) El artículo 112 del RLO prevé que «el ejercicio de la potestad sancionadora por la comisión de las infracciones administrativas previstas en la Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero, se ajustará a lo dispuesto en ella y en la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común» (apartado 1), si bien precisa que «cuando se trate de los supuestos calificados como infracción... muy grave del artículo 54.1.d) de la citada Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero, el procedimiento aplicable será el previsto en los artículos 148 y 149 de este Reglamento» (apartado 3), para concluir disponiendo que «en todo aquello no previsto en este Reglamento será de aplicación supletoria el procedimiento regulado en el Reglamento de procedimiento para el ejercicio de la potestad sancionadora, aprobado por el Real Decreto 1398/1993, de 4 de agosto» (apartado 4).
b) Por tanto, es preciso examinar lo dispuesto en los artículos 148 y 149 del RLO, a los que se remite el artículo 112.3 del mismo texto reglamentario para la regulación de la tramitación del procedimiento para laPage 158sanción de la infracción que nos...
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