La ley foral 6/2006, de contratos públicos de navarra y su aplicación por las juntas de compensación y demás entidades urbanísticas

AutorJesús María Ramírez Sánchez.
CargoAbogado Urbanista, EIN, S.L.

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I Introduccion

La Ley Foral 6/2006, de 9 de junio, de Contratos Públicos, publicada en el Boletín Oficial de Navarra, número 72, de 16 de junio de 2006, y en vigor en la Comunidad Foral desde el 10 de julio del presente año, que tiene como objetivo prioritario la adaptación de la legislación foral de contratos, en concreto la Ley Foral 10/ 1998, de 16 de junio, de Contratos de las Administraciones Públicas de Navarra, al derecho y jurisprudencia comunitaria europea lo que excede de la mera transposición de la Directiva 2004/18/CE del Parlamento y del Consejo, de 31 de marzo de 2004, sobre coordinación de los procedimientos de adjudicación de los contratos públicos de obras, de suministros y de servicios, va a introducir importantes novedades en nuestro modelo de gestión urbanística en cuanto a la contratación de obras, suministros y servicios y va a suponer la primera legislación autonómica que considera que las Juntas de Compensación, y demás entidades urbanísticas colaboradoras, deben someterse a la legislación de contratos públicos para efectuar los contratos que a ellas competen, algo que venia siendo propuesto, y cuestionado, a raíz de la Sentencia del TJCE de 12 de julio de 2001 (asunto «Proyecto Scala 2001») pero que no había encontrado, hasta la fecha, plasmación legislativa, salvo parcialmente en la Ley 16/2005, de 30 de diciembre, Urbanística Valenciana, que en sus artículos 120 y 160 remite a la legislación de contratos de las administraciones públicas para seleccionar al empresario constructor en el procedimiento de gestión indirecta de los Programas para el desarrollo de la actuaciones integradas.

Para algunas opiniones estas novedades van a desnaturalizar los sistemas de actuación privada, y sobre todo el funcionamiento de las Juntas de Compensación, siendo el principio del fin de estas entidades y del propio sistema, sobre todo para actuaciones de pequeña y mediana entidad en la que los particulares van a ver muy Page 103limitada su autonomía de actuación y autorganización, mientras que para otras este cambio es una consecuencia ineludible de la propia naturaleza «singular» de las Juntas de Compensación y demás entidades, y donde se debe mirar no es a la legislación contractual sino a la urbanística si se quiere mantener este modelo de gestión privada. El legislador navarro ha cerrado este debate previo aplicando, a su juicio, de forma rigurosa la normativa comunitaria europea, sin buscar atajos ni excusas a su aplicación al mundo del urbanismo, pero ahora se abren nuevos interrogantes en cuanto a los efectos de esta rigurosa aplicación del derecho comunitario en el devenir ordinario de las actuaciones urbanísticas.

II Naturaleza jurídica de las juntas de compensación

El debate doctrinal y jurisprudencial sobre la naturaleza jurídica de las Juntas de Compensación es tan largo como su propia existencia. Partiendo de la idea que la actividad «de ejecución» del planeamiento, como parte de la total actividad urbanística, es una función pública en la que participa la iniciativa privada, lo que significa que siempre se desenvuelve en un marco jurídico-público y bajo la tutela de la Administración actuante, es evidente que los actores de esa actividad pueden ser, y de hecho lo son en gran medida, los particulares, bien en su condición de propietarios del suelo o bien en su condición de profesionales de la producción de suelo. La propia naturaleza jurídica de las entidades urbanísticas colaboradoras más arraigadas en nuestro derecho, las Juntas de Compensación, y que sirven de referente a los distintos sistemas privados previstos por la Ley Foral de Ordenación del Territorio y Urbanismo, Ley Foral 35/2002 -en adelante LFOTU-, en concreto la Junta de Reparcelación -art.167.2- y la consideración que el Agente Urbanizador tiene en su actuación urbanizadora -art.170.3-, es la de un ente colaborador de la Administración de naturaleza administrativa, con una doble relación funcional y orgánica con la Administración, constituyendo un supuesto de autoadministración, como pone claramente de relieve la STS de 11 de marzo de 1989 (RJ 1989/1968) «mediante la constitución de una junta de compensación que da lugar a un supuesto de autoadministración: son los propios interesados los que desarrollan la fun- Page 104ción pública de la ejecución del planeamiento en virtud de una delegación que hace de la junta un agente descentralizado de la Administración, ...». La doctrina se ha ocupado de la naturaleza jurídica de las Juntas, como una materia singular del Derecho Administrativo, desde su origen1. Citaremos aquí tres reputadas opiniones, no todas coincidentes. Para EDUARDO GARCÍA DE ENTERRÍA, las Juntas son «corporaciones sectoriales de base privada», para CARCELLER FERNÁNDEZ centra la naturaleza de las Juntas en su carácter jurídico-administrativo; y para TOMÁS RAMÓN FERNÁNDEZ como entes de «naturaleza administrativa», como una figura típica de autoadministración, de gestión autónoma por los propios interesados de funciones inicialmente administrativas.

Esta naturaleza administrativa de la Junta ha sido modulada por la jurisprudencia del Tribunal Supremo, estableciendo una dualidad que la hace compatible con una sujeción al derecho privado de una parte importante de la actividad de la Junta. Por tanto, no toda la actividad que desarrolle la Junta, se somete al derecho administrativo así, en la medida en que la Junta de Compensación gestione intereses propios de sus miembros, sin ejercicio directo de funciones publicas, está sujeta a derecho privado, sin que ello suponga que se modifique la naturaleza jurídica publica que antes establecimos. Así la STS de 30 de octubre de 1989 (RJ 1989,7478) dice: «Ello (la naturaleza administrativa de la junta) no significa que toda actuación de la junta de compensación este sometida al Derecho administrativo: en la medida que ella gestiona intereses propios de sus miembros sin ejercicio directo de funciones públicas, está sujeto a Derecho privado. De ello deriva, pues, que al contratar -ejecución de obras, prestamos, ventas de terrenos, etc.- no ha de someterse a las formalidades propias del Derecho administrativo, pues todo ello tiene un carácter instrumental respecto de la finalidad última de la ejecución del planeamiento sin implicar ejercicio directo de funciones públicas». Son igualmente importantes las Sentencias del Tribunal Supremo de 14 de diciembre de Page 105 1990 (RAJ 10489), 31 de marzo de 1989 (RAJ 2446), 15 de abril de 1992 (RAJ 4045) o 24 de mayo de 1994, (RAJ 3908).

Pero si alguna duda quedaba en la legislación urbanística en la que ya la LRLS de 1975, y posteriormente el TRLS de 1976, en su artículo 127.3, otorga a las Juntas, y demás entidades, naturaleza administrativa, personalidad jurídica propia y plena capacidad pare el cumplimiento de sus fines, será la legislación general administrativa la que termine, a nuestro juicio, de concretar este tema; y así, podemos considerar a la Junta de Compensación, Junta de Reparcelación o Agente Urbanizador como una «Entidad de Derecho Publico», como establece el articulo 2.2 de la Ley 30/92 de Régimen Jurídico de las Administraciones Publicas y del Procedimiento Administrativo Común:

Las Entidades de Derecho Publico con personalidad jurídica propia vinculadas o dependientes de cualquiera de las Administraciones Publicas tendrán asimismo la consideración de Administración Publica. Estas Entidades sujetarán su actividad a la presente Ley cuando ejerzan potestades administrativas, sometiéndose en el resto de su actividad a lo que dispongan sus normas de creación.

Dado este régimen jurídico especifico en el que se entremezclan elementos de derecho publico y privado, lo concluyente para definir su naturaleza jurídica como pública, es la función urbanística -función pública, art. 2.1 LFOTU- que desarrolla, siendo fundamental esta cuestión a la hora de determinar muchas de las reglas de funcionamiento de las Juntas de Compensación, como la posibilidad de recursos ante la Administración -artículo 164.4- y, posteriormente, ante la Jurisdicción contencioso administrativa o la imposibilidad de que se le interpongan interdictos de retener y recobrar. El artículo 164 LFOTU regula, como ya dijimos, algunos aspectos del régimen jurídico de las Juntas de Compensación, reafirmando la naturaleza administrativa y personalidad jurídica propia de las mismas. Page 106

III Legislacion aplicable en materia de contratos de las juntas de compensacion

Lo relativo al procedimiento para contratar las obras de urbanización por las Juntas de Compensación, recogido en el artículo 176.3 RGU, no ha sido un tema pacífico, doctrinal ni jurisprudencialmente, si bien la práctica sí que ha sido pacífica en cuanto que la contratación de las obras de urbanización por las Juntas no se ha sujetado a las exigencias de la Ley de Contratos de las Administraciones públicas. La normativa citada se refiere únicamente a los aspectos que deberán constar en el contrato de ejecución de obras a la que son de aplicación las normas generales de contratación privada porque no obstante la naturaleza jurídica de las Juntas y su finalidad urbanística, se trata de un contrato privado formulado por particulares debido a las singularidades de la figura que ya vimos. Así, por ejemplo, la doctrina jurisprudencial de la Sentencia del Tribunal Supremo de 30 de octubre de 1989 (RAJ 7478)...

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