Jubilación (Dictamen)
| Autor | Eduardo García de Enterría |
| Cargo | Catedrático de Derecho Administrativo de la facultad de Derecho de Madrid. |
| Páginas | 378-410 |
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Por la Junta del Ilustre Colegio Nacional de Registradores de la Propiedad se solicita dictamen a este Letrado sobre la cuestión planteada por varios Registradores recientemente jubilados o próximos a la jubilación en orden a conseguir una prórroga de la edad de jubilación, por analogía con la que disfrutan los Notarios y el personal de la carrera judicial. Al parecer, dichos Registradores han producido escritos ante la Presidencia del Gobierno, en ejercicio del derecho de petición, incluso algún recurso gubernativo contra los acuerdos de jubilación.
Me facilitan los antecedentes del problema de fondo, datos sobre la tradición del tema en el Cuerpo y sobre la oposición constante a toda prórroga de edad por parte de la Junta del Colegio (y antes de 1934 por la Asociación Nacional, antecedente de dicho Colegio), y en conclusión requieren mi opinión sobre los siguientes puntos:
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Si puede oponerse, y en qué forma, & la solicitud presentada con invocación del Derecho de Petición ante la Presidencia del Gobierno por unos treinta Registradores, individualmente, pero en términos idénticos y de la que no tiene oficialmente noticia.
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Si puede comparecer y en qué forma én el recurso administrativo interpuesto por elseñor Quiroga Móndelo, RegistradorPage 380 de la Propiedad de Almodóvar del Campo, jubilado, y a los que sucesivamente, según noticias particulares, van a presentarse. De aquel recurso no tiene noticia oficial.
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a Determinaciones sobre su actuación en los probables recursos contenciosoadministrativos de los jubilados.
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Medidas que convenga adoptar para evitar la suspensión de las Ordenes de Jubilación en la tramitación de los procedimientos, finalidad inmediata que acaso persiguen los recurrentes.
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Si el Letrado estima que el Colegio se halla legitimado para comparecer y actuar en virtud de los artículos 295 de la Ley Hipotecaria, 560 a 562 del .Reglamento Hipotecario, Decreto de 28 de marzo de 1958 (B. O. del 21 de abril) y Orden de 15 de octubre de 1958 del Ministerio de Justicia (B. O. de 30 de octubre), que aprobó el Reglamento vigente del Colegio.
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Y cuantas consideraciones estime oportunas en orden al problema planteado.
Aceptando dicho requerimiento, tengo el honor de formular el siguiente.
Contestaré sucesivamente a los distintos puntos anunciados en la consulta.
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El derecho de petición es un derecho político reconocido en el artículo 21 del Fuero de los Españoles y cuyo desarrollo se encuentra en la Ley de 22 de diciembre de 1960. El artículo 1.° daesta Ley lo define así: «es la facultad que corresponde a los españoles para dirigirse a los poderes públicos en solicitud de actos o decisiones sobre materia de su competencia».Page 381
Estos actos o decisiones que se solicitan son precisamente actos o decisiones graciables, para cuya emisión el peticionario no tiene un verdadero derecho subjetivo. Es ésta la diferencia entre las peticiones y las reclamaciones y recursos, pues en estos últimos el compareciente invoca un título jurídico que ampara su suplico, de tal modo que la resolución de los mismos se convierte en un problema de Derecho, en una iuris dictio en sentido material, que por lo mismo puede ser también jurídicamente impugnada ante una nueva instancia objetiva (administrativa o judicial) contencioso-administrativa). En el derecho de petición no se ventila una cuestión jurídica, sino política: se trata únicamente de ver si los motivos que invoca el peticionario son suficientes para determinar al órgano a quien la petición es dirigida el ejercicio de su propia y discrecional competencia. Puede, por eso, perfectamente solicitarse que se dicte una nueva disposición que altere el derecho constituido, como acepta explícitamente el artículo 11, párrafo 2, de la Ley citada. La petición tiene en rigor una finalidad ilustrativa de las autoridades para auxiliarlas en el ejercicio de sus facultades mediante la invocación de motivos que el peticionario juzga dignos de consideración desde el punto de vista público. El peticionario, por el hecho de la presentación de la petición, invoca un interés simple, el que todo ciudadano posee como miembro de la colectividad, interés que puede duplicarse eventualmente: primero, y esencial, el interés en que el poder público dicte actos o disposiciones oportunos y rectos, el interés, pues, en la gobernación pública; accidentalmente, esos actos o disposiciones que se solicitan pueden, además, redundar en ventaja del peticionario, pero esto no es ya necesario (yo puedo pedir que el Gobierno español denuncie el convenio con los Estados Unidos, o que el legislador suprima los derechos forales, o que se retiren los tricornios a los guardias civiles), y en todo caso cuando esta ventaja haya de producirse, la misma no constituye un verdadero interés legitimo del peticionario, porque no se ampara en ningún título jurídico, sino que pretende justamente crearlo. Incluso más: cabe que a través del derecho de petición se pida la reparación de una verdadera ilegalidad formal, pero entonces la petición funciona como denuncia de un hechoinjusto, y para movilizar un poder de oficio de la autoridad a quien sePage 382 dirija, el poder de control sobre los órganos interiores, o el poder de resolución que emana de cualquier otra cuestión pendiente que la petición simplemente recuerda. El derecho de petición apela, pues, siempre a los poderes de oficio, cuyo ejercicio se intenta movilizar mediante la invocación de supuestos motivos objetivos que pueden jugar como motivos determinantes para el titular de dichos poderes, en tanto que en las reclamaciones y recursos, por el hecho de que el solicitante ejercita una verdadera acción en sentido material, ésta hace surgir poderes específicos en el órgano destinatario para resolver sobre lo solicitado, poderes que son totalmente distintos de los poderes de oficio (por ejemplo, un acto administrativo declaratorio de derechos que sería irrevocable de oficio por la Administración, puede perfectamente ser revocado por ésta cuando resuelve en vía de recurso). De ahí se deduce, a su vez, que las solicitudes presentadas en ejercicio del derecho de petición no obligan a una resolución concreta, sino sólo-y aquí acaba toda la significación del derecho de petición-a ser recibidas, y consiguientemente a ser consideradas por las autoridades destinatarias, por lo mismo que el peticionario no puede disponer de los poderes de oficio de dichas autoridades; en cambio, las reclamaciones y recursos fuerzan al órgano destinatario a una resolución, aunque ésta pueda ser, naturalmente, desestimatoria de la pretensión, por cuanto que en la reclamación y el recurso se ventila un derecho del solicitante cuyo mantenimiento o reconocimiento no puede quedar a arbitrio de la autoridad a quien la pretensión se dirige.
Esta caracterización del derecho de petición y su diferencia con las reclamaciones y recursos tiene una base legal explícita en el artículo 70 de la Ley de Procedimiento Administrativo, al distinguir entre instancias y peticiones, las primeras que obligan a resolver a las autoridades que las reciben y las segundas que obligan sólo a que las autoridades acusen recibo de la petición, pero no a resolver. Por instancia ha de entenderse una solicitud fundada en cualquier título jurídico distinto del abstracto derecho político de petición, es decir, pues, las llamadas pretensiones en sentido técnico, que se expresan a través de reclamaciones o recursos; por petición, la solicitud que únicamente se ampara en ese abstracto derecho de petición, sin otro título jurídico con
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El problema que plantean los Registradores de la Propiedad recién jubilados o próximos a la jubilación encuentra, por todo ello, su cauce adecuado en el derecho de petición, porque no piden otra cosa que la modificación de una ley en vigor, la Ley Hipotecaria, artículo 291, que establece que la jubilación forzosa tendrá lugar a los setenta años. Es evidente que, como todo ciuciadano, dichos Registradores pueden ejercitar el derecho de petición en ese sentido-o en cualquier otro que les ataña menos personalmente-, por lo mismo que suplican de las autoridades decisiones que están dentro de su competencia, como la elaboración y aprobación de un proyecto de ley que establezca una edad más avanzada para la jubilación forzosa. Se trata de una petición típica, por lo mismo que no tiene otro título que el derecho político de petición. Lo que puede engañar es, paradójicamente, el hecho de su notorio interés personal en la decisión que solicitan, pero ya se ha notado que este interés personal no es un verdadero interés legítimo, sino un interés simple, por lo mismo, que no es capaz de ampararse en un título jurídico específico según el derecho constituido. Pueden invocar supuestos motivos de equidad, consideraciones de una hipotética justicia material, analogías legales reales o supuestas, hasta quizá el principio de la igualdad ante la ley (aunque no lo refieran, curiosamente, al común de los cuerpos administrativos, sino sólo a dos y uno de ellos además que no es un Cuerpo de funcionarios, como veremos luego), pero siempre su petición será que se modifique el artículo 291 de la Ley Hipotecaria, con lo que vienen a reconocer que todos esos motivos pueden jugar de lege ferenda y no de iure condito, como determinaciones o representaciones capaces de justificar una eventual iniciativa de las autoridades para promover una alteración legislativa, pero no como verdaderos títulos jurídicos-concepto que sólo tiene sentido posible ante el derecho formalmente constituído-. La solicitud sólo puede, pues, formularse al amparo del derecho político de petición, como derecho puramente formal, que no constituye un título jurídico respecto del fondo de lo pedido.Page 384
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Con estas aclaraciones el Letrado informante pretende justificar que no es posible negar a los Registradores de que se trata el ejercicio del derecho...
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