Los principios de competencia y jerarquía en la articulación entre instrumentos de planeamiento. El ámbito de los planes especiales y de los estudios de detalle en la legislación urbanística madrileña
| Autor | Juan Antonio Chinchilla Peinado |
| Cargo | Universidad Autónoma de Madrid |
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Como es suficientemente conocido, el sistema de planeamiento urbanístico en la legislación estatal de suelo (1956-1992), en cuanto sistema normativo se articuló, por aplicación del principio de jerarquía normativa, a partir de la posición central del Plan General, el cual es desarrollado por instrumentos de planeamiento derivado que presentan una finalidad y objetivos distintos entre sí y ámbitos espaciales diferentes1. En este sistema, la clave de bóveda se construye a partir del axioma de la prevalencia del Plan General sobre el resto del planeamiento derivado.
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No obstante, la prevalencia absoluta y exclusiva del principio de jerarquía implicaba una excesiva rigidez en la necesaria adaptación de la planificación urbanística a las cambiantes necesidades del interés público, ante la rigidez formal del procedimiento de modificación de los instrumentos de planeamiento, lo que llevó a plantear y justificar su matización. Y ello se realizó por la doctrina2, siendo posteriormente asumido por la jurisprudencia, a través de la aplicación del principio de competencia como criterio hermenéutico que permite la integración del planeamiento de desarrollo en el sistema de planeamiento urbanístico realizando el principio constitucional de eficacia y celeridad consagrado en el artículo 103.1 de la Constitución. Obviamente el principio de competencia no prevalece sobre el principio de jerarquía en cualquier caso y respecto de cualquier tipo de instrumento de planeamiento de desarrollo, ya que ello supondría la disolución del entramado jerárquico entre el plan general y el planeamiento de desarrollo.
En esta tesitura, correctamente, se precisó3 que la única vía metodológica posible consistía en diferenciar entre los distintos tipos de planes de desarrollo y precisar, en cada caso concreto y a la luz de su específica regulación, los límites establecidos para cada uno de ellos en su relación con el instrumento de planeamiento general a través de un análisis deductivo.
El transcurso de más de 20 años desde aquellas afirmaciones, junto con la irrupción de la legislación urbanística autonómica como definidora del sistema de planeamiento y su articulación a través de la dicotomía determinaciones estructurantes y determinaciones pormenorizadas, aconsejan retomar aquél análisis para verificar el alcance actual de estos dos principios en el seno del sistema de planeamiento urbanístico. El análisis que se realiza en las presentes páginas se va a centrar en dos figuras de planeamiento de desarrollo de distinto alcance: el Plan Especial y el Estudio de Detalle, precisando a partir de ambos el alcance de los dos principios sobre los que se articula el sistema de planeamiento, jerarquía y competencia. Para acotar el análisis, el mismo se centra en la legislación madrileña, si bien sus conclusiones resultan extrapolables al resto de Comunidades Autónomas.
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Como criterio general, la jurisprudencia ha determinado la relación entre el Plan General y el Plan Especial afirmando la vigencia del principio de jerarquía normativa, con la consecuencia de la afirmación del sometimiento del Plan Especial a las determinaciones del Plan General. Pero aquí no se detiene el análisis de dicha relación, sino que el mismo se amplía a determinar los estrictos límites legales que configuran el ámbito propio de actuación y objeto del Plan Especial para determinar cuándo se habrá rebasado o no el límite legal de actuación del Plan Especial respecto de las determinaciones del Plan General. La conculcación de tal límite de actuación del Plan Especial (principio de competencia) determina, asimismo, la vulneración de las determinaciones del Plan General (principio de jerarquía), al incluirse por parte del instrumento de planeamiento derivado determinaciones propias del Plan General o modificar las establecidas por éste. En consecuencia, se precisa por la jurisprudencia una serie de determinaciones propias y exclusivas del Plan General, que no pueden ser alteradas o modificadas por el Plan Especial. Pero también se afirma, en sentido inverso, la existencia de una serie de determinaciones propias del Plan Especial para la consecución de sus objetivos por lo que cuando hayan sido establecidas inicialmente por el Plan General podrán ser modificadas, lícitamente, por el propio Plan Especial sin vulnerar el principio de jerarquía.
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El principio de competencia (especialidad) cobra aquí una gran importancia, puesto que una aplicación estricta del principio de jerarquía normativa eliminaría el ámbito propio del Plan Especial, si éste debiera limitarse a concretar y reproducir las determinaciones del Plan General. Por el contrario, el legislador (estatal primero, profundizando posteriormente en esa idea el legislador autonómico) ha configurado a los Planes Especial como los instrumentos adecuados para rectificar, corregir, mejorar, y dar solución específica a una concreta situación urbanística o respuesta a una nueva situación que el instrumento general no pudo en su día prever, pero siempre con respeto a las líneas maestras diseñadas y establecidas por éste.
La asunción del principio de competencia por parte del Tribunales permite al Plan Especial regular y ordenar sus objetivos, sin que en ningún momento pueda sustituir al Plan General en su función de planeamiento integral del territorio, a través de la clasificación del suelo y el establecimiento de la estructura general del territorio mediante la fijación de los sistemas generales que vertebran el territorio y precisan el modelo de la ciudad. Pero, en la medida en que respeten estos límites podrán establecer modificaciones contrarias (divergentes) a la del Planeamiento General cuando ello resulte necesario para la adecuada consecución de sus fines.
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Tras reconocer a los Planes Especiales un amplio margen de apreciación de determinados objetivos singulares previstos por el Plan General, la jurisprudencia permite a tales instrumentos de planeamiento derivado introducir las modificaciones específicas que sean necesarias para el cumplimiento de sus fines, alterando las previsiones de altura, edificabilidad o volúmenes del Plan General. Ahora bien, cuando se trata de un Plan Especial de Reforma Interior previsto en el Plan General, no se permite la alteración de volúmenes, alturas, vías públicas, o calificaciones de suelo.
En efecto, como precisa, p.e., la Sentencia del Tribunal Supremo de 6 de mayo de 2005 (Recurso de Casación núm. 3625/2002),
...los Planes Especiales no son otra cosa que planes territoriales de distinto ámbito, de índole general o parcial, que en vez de atender a todos los aspectos de planeamiento sólo se extienden a una materia concreta y esencial, de entre la diversidad de objetivos que puede tener, como se desprende del art. 17 L. Suelo y reitera el R. P. U., o como dice la doctrina, se trata de un instrumento de ordenación polivalente capaz de asumir varias funciones, incluso en función del desarrollo del planeamiento integral. Lo que, desde luego, no puede hacer un Plan Especial es contradecir las determinaciones de un Plan General, bien que limitado a supuestos de contradicción abierta y en materias o aspectos esenciales del planeamiento —se trata de un problema de límites que no pueden ser sobrepasados—, entendiéndose de tal naturaleza los que afectan al contenido de la potestad urbanística, de manera que no cabe sustituir a los planes de rango superior como instrumentos de ordenación del territorio -arts. 17 L. S. y 6 y 76 R. P. U. -ni en el establecimiento y coordinación de las infraestructuras básicas...
En la misma línea argumental, la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad de Madrid de 12 de julio de 2006
(Recurso contencioso-administrativo núm. 278/2002), precisa que
...aunque el principio de jerarquía normativa se traduce en que el Plan Especial no puede vulnera abiertamente las determinaciones del Plan General ni pueda sustituirlo como instrumento de ordenación integral de territorio, se está en el caso de que el Plan Especial no es homologable al Plan Parcial, respecto del Plan General, ya que la dependencia del último es mayor que la del primero, en cuanto el...
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