Diputaciones Provinciales, Jefes políticos e intendentes en los orígenes del Constitucionalismo

AutorEnrique Orduña Rebollo
Páginas319-358

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I Antecedentes

Ya nos hemos referido a la profunda crisis que experimentó España en las postrimerías del Antiguo Régimen. Crisis institucional y política agravada por la invasión de un ejército extranjero que llevó al país a una guerra de seis años, produciéndose en los primeros momentos un verdadero vacío de poder en los órganos centrales de decisión. Este vacío institucional fue suplido, en la España no conquistada, por múltiples poderes locales aglutinados alrededor de Juntas Provinciales, que con mayor o menor éxito y acierto ejercían la representación en sus territorios, precisamente las Provincias existentes, configuradas desde el pasado inmediato.

En definitiva es la periferia la que trata de recuperar el poder y llenar su vacío, secundada por un movimiento popular generalizado, a cuya cabeza se ponen elementos burgueses, el clero y un sector de la nobleza, no colaboracionista. Esta conjunción de factores, permitirá constituir posteriormente una Junta Central, que, entre otras muchas cosas como vimos, convocó la reunión de las Cortes. Esta revuelta de la periferia, constituye para MorelI, «un centro provisional dominado por una elite que se encuentra COIl un poder casi ilimitado de configuración del Estado» (El Régimen ... , pág. 654).

Como ya vimos al estudiar los orígenes y evolución del Municipio Consti-tucional, cuya sistemática reproducimos con las Diputaciones, hemos de tener en cuenta que ]a ocasión para modificar el esquema político institucional de España se produjo en el curso de la guerra a través de un instrumento jurídico decisivo: la Constitución de 1812. Tal fecha ha pasado a la historia como la clave donde fueron fijadas las bases del Estado moderno español. Esta Constitución, cuarta en el orden universal después de la americana, francesa y venezolana de 1811, era la primera Constitución española redactada por los representantes de la nación. Hay que considerar los nuevos aires que se aportaban

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desde Cádiz donde estaban reunidas las Cortes generales y extraordinarias, como expresión de la soberanía del pueblo español y que representaban un nuevo concepto de la relación política entre los ciudadanos basados en principios democráticos y de libertades públicas.

Ahora bien, estas afirmaciones deben ser objeto de alguna matización. En lo que respecta a la representatividad no debemos olvidar que las Cortes se convocaron con los criterios y principios de la sociedad estamental inserta aún en el Antiguo Régimen. También el conflicto bélico mediatizó la convocatoria y el rigor en la designación de representantes tuvo múltiples carencias. Una vez más hemos de recordar que no se puede interpretar con las perspectivas contemporáneas los comportamientos de hace dos siglos. Si en el texto doceañista la soberanía radicaba en la nación, la democracia transitaría aún muchos años por el censitarismo y las libertades públicas reconocidas difícilmente podrían resultar efectivas en los entornos bélicos o represivos de los años posteriores con las reacciones fernandinas.

El 18 de marzo de 1811 fue promulgado por el estamento legislativo el Reglamento provisional para el gobierno de las Juntas provinciales. En esta institución preconstitucional podemos ver un anticipo de la Diputación provincial, porque trataba de resolver un problema de la administración periférica, condicionada a una guerra que se extendía por la práctica totalidad del territorio nacional con ocupación y liberación intermitente del mismo. Estas Juntas se establecerían en cada provincia, constituidas por nueve miembros y presididas por el Capitán general, como una consecuencia del estado de guerra. En esta Junta, que podía ampliar el número de vocales en función del número de corregimientos en que estuviese dividida la provincia, se incluía siempre como miembro nato, con voz y voto al Intendente.

El caso de Galicia era singular, pues además del Capitán general y el Intendente, preveía la existencia de 11 vocales, elegidos por los pueblos de las siete provincias o partidos, correspondiendo tres a Santiago, dos a Orense, dos a Lugo y uno a La Coruña, Tuy, Betanzos y Mondoñedo.Como una clara muestra del poder periférico, la originaria Junta Superior de Subsidios, Armamentos y Defensa del Reino de Galicia, que tenía fines claramente bélicos, desde 1811 adquirió competencias casi universales por lo que le atribuyó el ejercicio práctico de la soberanía en Galicia. Incluso, desde ese momento, ejerció también una cierta influencia sobre las de León y Asturias (GONZÁLEZ MARIÑAS, Las Diputaciones ... , pág. 50).

II La Constitución de 1812 y las Diputaciones

La tradición histórica española de la provincia como espacio territorial se pierde ante la Diputación, que es su órgano de gobierno y administración. En ella encontraremos una clara inspiración francesa, aunque el término hubiese

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sido utilizado con anterioridad referido a un concepto existente en las antiguas Cortes. Sin embargo, la institución creada por los Diputados de Cádiz en los debates constitucionales adopta el modelo del Consejo General del Departamento existente en Francia.

La Diputación provincial actúa como órgano consultivo del Jefe político, figura también inspirada en su equivalente francés del Prefecto. La dependencia de las Diputaciones del Jefe político o gobernador tenía un marcado carácter centralista y jerárquico, según se deduce del artículo 324 de la Constitución de 1812, que atribuía el gobierno político de las provincias al «jefe superior nombrado por el rey».

El objetivo principal de las Diputaciones era promover la prosperidad de la provincia bajo la presidencia del Jefe político, encomendándolas la ejecución de actividades propias del Gobierno en las provincias, recogidas en el artículo 335. Estamos ante unos organismos claramente dependientes del poder central, pero como más adelante se constató, terminaron por recabar prácticamente todas las competencias en el orden de la administración territorial, ajenas a la justicia, ejercidas hasta entonces por las dos Chancillerías y las Audiencias. Sin embargo es cierto que desde la perspectiva de los constitucionalistas todo se planteaba exclusivamente desde el plano de la propuesta y la promoción, pero no del gobierno y la decisión, atribuidas al Jefe superior.

a) La Comisión de la Constitución

En la sesión del 19 de noviembre de 1811 la Comisión inició el debate del capítulo 2.° (Título VI) del texto constitucional correspondiente al Gobierno Político de las Provincias y las Diputaciones Provinciales. El artículo 324 del proyecto hacía referencia a la composición de la Diputación, que ocupó las sesiones de los días 21,22 y 23, Y pese a su duración sólo constan documentalmente la intervención de tres diputados en la sesión del día 22.

Al día siguiente, «concluida la discusión del punto pendiente» se aprobó el artículo sobre la composición de la Diputación formada por el presidente, el jefe de la Hacienda pública y siete individuos, cuyo procedimiento de elección se determinaría posteriormente. Con menor discusión, pues el mismo 27 de noviembre quedaron substanciados cinco artículos, entre ellos el 330 que deter-minaba el orden de prelación en las suplencias al Jefe Político de la Provincia, como Presidente de la Diputación, recayendo en primer lugar en el Jefe de Hacienda y en su defecto en el vocal que fuese nombrado en primer lugar.

Debemos apreciar, el concepto inequívoco de órgano periférico de la administración del Estado que se confería a la Diputación, por lo que su presidencia se atribuía en primer lugar a un funcionario designado por el gobierno y para sustituirle asumía la representación del Estado, quedando relegado a un tercer lugar el primer vocal, que supuestamente debía ser electo.

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Ahora bien, también hubo un asunto previo que condicionaba el posterior funcionamiento de las Diputaciones y era el de la organización territorial del Estado, contenida en el artículo 10 del texto definitivo, complementado por el artículo siguiente que preveía la realización de una división más conveniente del territorio español por una ley constitucional posterior, condicionada a su vez a la normalización de la situación bélica. Por tanto la Constitución de Cádiz configuró un Estado unitario dividido en provincias (GALLEGO, Espaiia 1812 ... , págs. 140 y sigs.).

La nueva división provincial afectaba de forma prioritaria, no sólo a la dotación de los Jefes Políticos, sino a la organización de las Intendencias y la adscripción de los Intendentes, así como la compleja dualidad Provincia-Ejército, puesto que el Estado constitucional al organizar la hacienda provincial lo hará sobre la base territorial de la provincia...

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