Reforma de la Seguridad Social italiana. Medidas introducidas en relación al factor edad
| Autor | Manuel Aznar López |
| Cargo | Consejero Laboral y de Asuntos Sociales en Italia |
| Páginas | 49-76 |
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El objeto de este trabajo es examinar la última reforma de las pensiones en Italia. A tal efecto, comenzaré con una descripción del sistema de protección social italiano, para pasar seguidamente a analizar la reforma del sistema de pensiones, haciendo referencia a los antecedentes, a los motivos de la reforma, al iter de la misma y a su contenido básico.
No obstante, con carácter previo, debe hacerse hincapié en la complejidad del sistema de pensiones italiano, que se manifiesta, entre otros aspectos, en una pluralidad de pensiones de jubilación, combinada con una multiplicidad de métodos de cálculo. Si a ello se añade la incidencia de variopintas situaciones transitorias durante largos períodos de tiempo, el resultado es un marco que, en ocasiones y respecto de determinados aspectos, parece asemejarse a un galimatías difícilmente comprensible.
Esta, empero, no es la única dificultad, sino que a ella se añaden otras. Así, puede citarse la misma técnica elegida para la reforma, constituida una ley de delegación, que difiere la puesta en práctica de las medidas a la aprobación de las normas de desarrollo correspondientes. De otra, el hecho de que si en España la literatura legal es poco menos que insufrible, hasta el punto de que probablemente el único texto legal postconstitucional que podría salvarse, desde el punto de vista literario, es la Ley de Bases del Régimen Local, en Italia las leyes, por lo general, son un auténtico arcano, sólo al alcance -y con dificultades- de los iniciados. Cada interminable párrafo de las leyes sociales, integrado por una retahíla sin cuento de oraciones subordinadas, constituye, en efecto, un laberinto poco menos que inextricable.
Por último, no es un obstáculo menos desdeñable la dificultad de obtener una foto fija en un terreno que en Italia, por las características de la situación política y sindical, resulta notablemente movedizo. Prueba de ello es la intención manifestada por el Gobierno surgido de las elecciones del mes de abril de 2006 de revisar de nuevo la última reforma.
En Italia, no suele utilizarse la expresión «seguridad social». Conceptualmente, se dis-Page 50tingue entre Previdenza Sociale (Previsión Social) y Assistenza Sociale (Asistencia Social).
Desde la perspectiva constitucional, ambas instituciones encuentran su fundamento en diversos artículos de la Constitución de 1948. El papel central está constituido por el artículo 38, que reza como sigue:
Ogni cittadino inabile al lavoro e sprovvisto dei mezzi necessari per vivere ha diritto al mantenimento e all'assistenza sociale.
I lavoratori hanno diritto che siano preveduti ed assicurati mezzi adeguati alle loro esigenze di vita in caso di infortunio, malattia, invalidità e vecchiaia, disoccupazione involuntaria.
Gli inabili ed i minorati hanno diritto all'educazione e all'avviamento professionale.
Ai compiti previsti in questo articolo provvedono organi ed istituti predisposti o integrati dallo Stato.
L'assistenza privata è libera
1.
Por su parte, el artículo 32 se ocupa de la salud, estableciendo al efecto, en su párrafo primero, que:
La Repubblica tutela la salute come fondamentale diritto dell'individuo e interesse della colletività, e garantisce cure gratuite agli indigenti
2.
El marco constitucional se completa con el artículo 3, párrafo segundo, que señala:
È compito della Reppublica rimuovere gli ostacoli di ordine economico e sociale, che, limitando di fatto la libertà e uguaglianza dei cittadini, impediscono il pieno sviluppo della persona umana e l'effetiva partecipazione di tutti i lavoratori all'organizzazione politica, economica e sociale del Paese
3.
El campo de aplicación del nivel contributivo está integrado por quienes, teniendo más de 15 años de edad, desarrollen una actividad laboral en Italia, sea por cuenta ajena, sea por cuenta propia.
El sistema italiano de protección social prevé, en el nivel contributivo, prestaciones de jubilación, invalidez, supervivencia, enfermedad, maternidad, protección a la familia y desempleo.
Al describir el panorama de las pensiones, no se seguirá el esquema usual de glosar una a una las distintas prestaciones, sino que se partirá de la distinción básica entre los distintos métodos de cálculo de las mismas.
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Estos métodos son dos: el retributivo y el contributivo, a los que podría añadirse un tercero, el mixto. No obstante, con carácter previo, puede señalarse que las pensiones de jubilación son de dos clases: pensión de vejez (pensione di vecchiaia) y pensión de ancianidad, o mejor, en una traducción menos literal, pensión de antigüedad (pensione di anzianità).
El método retributivo se aplica a quienes, a 31 de diciembre de 1995, hubieran reunido al menos un período de cotización de 18 años; el método contributivo a quienes hubieran comenzado a cotizar a partir del 1 de enero de 1996; y el método mixto a quienes a 31 de diciembre de 1995 no hubieran completado 18 años de cotización.
Dentro del sistema retributivo, para acceder a las pensiones de vejez se exige haber cumplido 65 años en el caso de los hombres y 60 en el de las mujeres, así como haber completado un período mínimo de cotización de 20 años o de 1.040 semanas. No obstante, existen numerosas excepciones tanto respecto del requisito de la edad, como del requisito de la cotización.
Así, respecto del requisito de la edad, se aplican límites inferiores en determinados supuestos, como son los que afectan a las fuerzas armadas, fuerzas de policía, bomberos, cierto personal ferroviario, personal de vuelo, algunas categorías profesionales del sector marítimo, ciertos trabajadores del espectáculo, deportistas profesionales, personas con una invalidez no inferior al 80% y trabajadores ciegos.
A la inversa, para algunas categorías profesionales están establecidas edades superiores. Así sucede en el caso de magistrados, abogados y procuradores del Estado, diplomáticos y prefectos, y profesores e investigadores universitarios. En estos supuestos la edad está fijada en los 70 años, sin perjuicio de que puedan jubilarse a la edad general establecida al efecto.
Existen asimismo incentivos para favorecer la permanencia en el trabajo tras el cumplimiento de la edad fijada con carácter general para la jubilación. Estos incentivos se dirigen especialmente a incrementar la cuantía de la pensión hasta el máximo; a permitir que las mujeres puedan continuar trabajando hasta el cumplimiento de la edad de jubilación establecida para los hombres; y a posponer la jubilación aunque se haya reunido el período máximo de cotización. En los dos primeros casos, se tiene derecho a un incremento del porcentaje aplicable a la base reguladora, el cual, en el caso reseñado de las mujeres, es del 2% por cada año trabajado entre los 61 y los 65 años de edad. En el tercer supuesto descrito, se tiene derecho a un complemento de la pensión.
En cuanto al requisito de cotización, se aplican períodos más reducidos a los trabajadores que reúnan ciertas condiciones, a determinados trabajadores del espectáculo y a los deportistas profesionales.
La percepción de la pensión de vejez es compatible con la retribución derivada del trabajo por cuenta ajena o con la renta obtenida por el ejercicio de una actividad por cuenta propia.
Siempre dentro del sistema retributivo, pero respecto de la pensión de antigüedad, se exige, para los trabajadores por cuenta ajena, el cumplimiento de la edad de 57 años y un período de cotización de 35 años, mientras que para los autónomos se requiere haber cumplido 58 años de edad y el mismo período de cotización de 35 años. Alternativamente, la pensión se reconoce a quien haya cotizado 39 años si es trabajador por cuenta ajena o 40 años si es autónomo4, sin exigirse, en este caso, ningún límite de edad. Existe un tratamiento más favorable para algunas categorías de trabajadores (así, personal de vuelo,Page 52 personal excedente de los Ferrocarriles del Estado, fuerzas armadas, fuerzas de policía y bomberos).
Como regla general, la percepción de la pensión de antigüedad es incompatible con las rentas obtenidas por el ejercicio de una actividad por cuenta ajena y parcialmente con las derivadas de una actividad por cuenta propia. No obstante, es posible compatibilizar la pensión con la retribución si la relación de trabajo se transforma de tiempo pleno en tiempo parcial en medida no inferior a 18 horas semanales, con la correspondiente contratación de nuevo personal. En este caso, se percibe la pensión en medida proporcional a la reducción del trabajo, no pudiendo ser la reducción superior al 50% de la misma pensión. Además, desde el 1 de enero de 2003, la pensión de antigüedad, con al menos 37 años de cotización y con edad de 58 años en el momento su reconocimiento, es totalmente compatible con el trabajo por cuenta ajena o por cuenta propia.
Las pensiones abonadas a quienes hayan completado un período mínimo de cotización de 40 años son compatibles con las rentas del trabajo por cuenta ajena o propia. Asimismo, cuando el titular de la pensión de antigüedad reconocida con menos de 40 años de cotización cumple la edad establecida para la jubilación, la pensión de antigüedad queda equiparada a la pensión de vejez y, en consecuencia, es compatible con toda renta procedente de una actividad por cuenta ajena o propia.
El cálculo de las pensiones por el método retributivo se realiza tomando el salario medio de los últimos diez años, revalorizados según el índice del IPC. Para hallar la cuantía de la pensión se aplica un porcentaje establecido en el 2% por cada año cotizado, con un máximo del 80% con 40 años de cotización. No obstante, existen complejísimas reglas en determinados casos, que varían según los períodos cotizados hasta 31 de diciembre de 1992 y 31 de diciembre de 1995.
En el sistema contributivo existe una pensión única: la pensión de vejez, de modo que desaparecerán las pensiones de antigüedad y de vejez anticipada. El requisito de edad es flexible y está establecido entre los 57 y los 65 años. No obstante, podrá accederse a la pensión antes de los 57 años, si se reúnen 40 años de cotización, así como cuando se han aplicado los períodos de cotización asimilada previstos en favor de las madres trabajadoras o las medidas específicas establecidas en beneficio de los trabajadores ocupados en actividades penosas. En cuanto al requisito de la cotización, se exigen 5 años de contribución efectiva, con exclusión, en consecuencia, de los períodos asimilados.
El cálculo de la pensión por el método contributivo se lleva a cabo tomando las cuotas abonadas durante toda la vida laboral. Cada año de cotización equivale a una cotización del 33% de la retribución anual bruta (el 20% si se trata de trabajadores autónomos). Esta cantidad se revaloriza según el índice referido al producto interior bruto nominal (media quinquenal). A las contribuciones acreditadas y revalorizadas se aplica un coeficiente de conversión vinculado a la edad en que el trabajador se jubila. Este coeficiente oscila entre el 4,720% a los 57 años y el 6,136% a los 65 años. El coeficiente, en consecuencia, está relacionado con el período previsto de percepción de la pensión o, en otras palabras, con la esperanza de vida, de modo que será menor cuanto sea menor la edad en que se produzca la jubilación. Si el trabajador completa 40 años de cotización, podrá accederse a la pensión con anterioridad al cumplimiento de los 57 años de edad, aplicándose el coeficiente correspondiente a esta edad.
La pensión de vejez calculada por el método contributivo es incompatible, para los pensionistas con menos de 63 años, con las rentas derivadas del trabajo por cuenta ajena y parcialmente con las obtenidas por el ejercicio de una actividad por cuenta propia. Para los pensionistas con 63 años o mayores de estaPage 53 edad, la pensión es parcialmente incompatible con ambos tipos de actividades.
El método mixto de cálculo se aplica a quienes hubieran comenzado a cotizar antes del 31 de diciembre de 1995, pero no hubieran reunido en aquel momento al menos 18 años de cotizaciones. Este sistema consiste en acudir a la fórmula de la prorrata, de modo que el método retributivo se aplica a los periodos anteriores a la citada fecha y el método contributivo a los periodos posteriores al 1 de enero de 1996. Los requisitos de acceso a la prestación son los correspondientes al sistema retributivo.
No obstante, quienes estaban trabajando en 31 de diciembre de 1995, con independencia de que hubieran completado más o menos de 18 años de cotización, podrán optar por la aplicación de las reglas del sistema contributivo, siempre que hayan completado, en el momento de la opción, un período de cotización de al menos 15 años, de los cuales al menos 5 en el sistema contributivo.
Pasando a otros tipos de pensiones, la protección de la invalidez incluye diversas prestaciones: asignación ordinaria de invalidez (assegno ordinario di invalidità), pensión de incapacidad (pensione di inabilità) y la asignación por asistencia personal continua (assegno mensile di assistenza personale continuativa).
Para acceder a la asignación ordinaria de invalidez es necesario tener una disminución de la capacidad laboral de al menos un tercio para empleos que correspondan a las aptitudes del trabajador. Por su parte, la pensión de incapacidad se reconoce a quien tenga una incapacidad permanente absoluta para desarrollar cualquier actividad profesional.
El período mínimo de cotización exigido es de 5 años, de los cuales 3 deben estar comprendidos dentro de los 5 últimos. No se exige ningún período cotizado si la invalidez se deriva del desempeño de una actividad laboral, sin dar lugar a prestaciones del seguro de accidentes de trabajo y enfermedades profesionales.
La pensión de supervivencia (pensione ai supertiti) tiene diversas modalidades: La pensión de reversibilidad (pensione di reversibilità), que se reconoce en el caso de que el fallecido sea titular de una pensión de vejez o de invalidez; y la pensión indirecta (pensione indiretta), que se reconoce cuando el fallecido, aún cuando no haya llegado a ser titular de la pensión, haya perfeccionado los requisitos para acceder a ella. Existe, además, una pensión privilegiada (pensione privilegiata) en los casos en que el fallecimiento esté en relación con el trabajo que el fallecido desempeñaba, pero no abra derecho a prestaciones del seguro de accidentes. De otra parte, si el cónyuge del trabajador fallecido no hubiera reunido los requisitos exigidos para acceder a una pensión de supervivencia, se le abonará una cantidad a tanto alzado (indennità «una tantum»), equivalente a 45 veces el total de las cotizaciones acreditadas.
El acceso a la pensión está sometido al requisito de haber reunido un periodo mínimo de cotización de 5 años, de los cuales al menos 3 deben estar comprendidos en los últimos 5, o alternativamente haber completado 15 años de cotización. A la pensión privilegiada no se aplica ningún período de cotización.
Tienen derecho a la pensión el cónyuge y los hijos, así como, en su caso, los nietos. En su defecto, los padres y los hermanos.
El cónyuge recibe el 60% de la pensión de vejez o de invalidez, suspendiéndose la percepción si contrae nuevo matrimonio, en cuyo caso percibe una indemnización equivalente a dos anualidades. Cada hijo recibe el 20% hasta los 18 años (21 si realiza estudios medios superiores; 26 si sigue estudios universitarios; o con carácter vitalicio si tiene una discapacidad). Cuando el único beneficiario es un hijo la pensión es del 70%, si sonPage 54 dos, el 80% y si son tres o más el 100%. Para padres y hermanos, el porcentaje está establecido en el 15% por cada beneficiario.
Para las prestaciones por enfermedad, existe un período de espera de 3 días y la duración de la prestación es de 6 meses al año. El importe es equivalente al 50% del salario hasta el día 21 y al 66% a partir de dicho día.
Existe asimismo un seguro de tuberculosis, integrado en el de enfermedad, cuyas prestaciones se abonan, sin limitación temporal, durante el tratamiento médico.
En cuanto a las prestaciones por maternidad (indennità per maternità), se abonan por un total de 5 meses, de ellos 1 o 2, a opción de la trabajadora, durante los dos meses anteriores a la fecha prevista del parto. El importe asciende al 80% del salario. Existe asimismo un descanso parental suplementario, que puede reconocerse tanto al padre como a la madre, con una duración de 6 meses. En este caso, el importe de la prestación es del 30% del salario.
La protección a la familia se lleva a cabo a través de la asignación familiar (assegno per il nucleo familiare), cuyo importe depende del número de integrantes de la unidad familiar y de sus ingresos.
El sistema italiano de protección por desempleo está integrado por el seguro de desempleo (assicurazione contro la disoccupazione), la Cassa Integrazione Guadagni y la prestación de movilidad (indennità di mobilità).
Para los casos de desempleo total, existe una prestación contributiva de desempleo (indennità ordinaria di disoccupazione), que se abona a quien haya estado afiliado durante un mínimo de 2 años y haya cotizado un mínimo de 52 semanas durante los 2 años anteriores. Se abona durante 210 días o durante 300 para los mayores de 50 años. Su importe asciende, durante los 6 primeros meses, al 50% del salario medio de los últimos tres meses. Para el séptimo mes, el porcentaje es del 40%. También existe una prestación especial (indennità speciale di disoccupazione) en favor de los trabajadores de la construcción.
La Cassa Integrazione Guadagni es una suerte de fondo de compensación salarial para los casos de desempleo parcial. Abona complementos ordinarios del salario, durante un máximo de 12 meses, en los casos de reducción o cese de la actividad de la empresa, y complementos extraordinarios, durante un máximo de 36 meses, a trabajadores de empresas en crisis, en reestructuración o en reconversión.
La prestación por movilidad se abona a quienes se han beneficiado del complemento extraordinario del salario y han completado un período de seguro de al menos 12 meses en la empresa, de los cuales 6 han de ser de trabajo efectivamente prestado. Se percibe durante 36 meses y se combina con la inscripción en una lista de movilidad, que gestionan los servicios de empleo, destinada a encontrar un nuevo puesto de trabajo, sin perjuicio de la prioridad para reingresar en la empresa.
Dentro del seguro de accidentes de trabajo, se prevé una indemnización diaria por incapacidad temporal absoluta (indennità giornaliera per inabilità temporanea assoluta). Se abona, desde el cuarto día a partir de la fecha del accidente o de aquel en el que la enfermedad profesional se ha manifestado, durante el período de incapacidad. En los 90 primeros días, el importe asciende al 60% de la retribución media diaria de los últimos 15 días anteriores al accidente o a la enfermedad, y desde el dia 91 hasta la curación clínica, al 75% de dicha retribución. No obstante, para algunas categorías de trabajadores (así, trabajadores agrícolas por cuenta ajena contratados a tiempo determinado), el cálculo se efectúa sobre la base de las retribuciones convencionales establecidas por Decreto Minis-Page 55terial. El empresario debe abonar al trabajador la retribución completa del día del accidente y el 60% de la retribución, salvo mejoras establecidas en los convenios colectivos o en los contratos individuales de trabajo, durante los tres días sucesivos.
La renta directa por incapacidad permanente (rendita diretta per inabilità permanente) se abona, desde el día siguiente a la curación clínica, a quienes tengan un grado de incapacidad permanente comprendido entre el 11% y el 100%. Su importe varía según el grado de incapacidad y la retribución del año anterior a la fecha del accidente o a la manifestación de la enfermedad profesional. Además, se prevén complementos de la renta por cónyuge, hijos menores de 18 años, hijos discapacitados, hijos menores de 21 años que estudien en escuelas medias superiores, e hijos menores de 26 años, que realicen estudios universitarios. En algunos casos, el cálculo de la renta se efectúa tomando en consideración la retribución convencional fijada por Decreto Ministerial (vgr., trabajadores agrícolas autónomos, trabajadores agrícolas a tiempo determinado, médicos radiólogos). Salvo revisión del grado de incapacidad, la renta es vitalicia, pero puede ser capitalizada en ciertos casos.
Para los accidentes o enfermedades posteriores al 24 de julio de 2000, la renta directa por incapacidad permanente es sustituida por una indemnización por la disminución de la integridad psicofisica y por sus consecuencias patrimoniales (indennizzo per la menomazione della integrità psicofisica e per le sue conseguenze patrimoniali). La indemnización cubre un grado de disminución de la integridad psicofisica entre el 6% y el 100%. Si este grado está comprendido entre el 6% y el 15% únicamente se abona una indemnización en forma de capital por el daño biológico; a partir del 16% a la indemnización por esta causa se añade un porcentaje de la renta en concepto de indemnización de las consecuencias patrimoniales.
Existe asimismo un complemento de la renta directa (integrazione della rendita diretta), para quienes sigan tratamientos dirigidos a recuperar la capacidad laboral, el cual se percibe durante todo el período de tratamiento. La prestación puede complementar la renta diaria hasta el 75% de la retribución media diaria de los últimos 15 días.
Las situaciones de dependencia son protegidas a través de la asignación por asistencia personal continua (assegno per assistenza personale e continuativa). Para tener derecho a la prestación es necesario tener una incapacidad permanente absoluta del 100% y precisar una asistencia personal continua. La prestación se percibe, con periodicidad mensual, por todo el tiempo en que se necesite la asistencia y su percepción es incompatible con otras asignaciones por la misma causa. Su importe en 2006 es de 415,13 euros mensuales y se revaloriza anualmente sobre la base de la variación efectiva de los precios al consumo.
También existe una prestación complementaria de fin de año (erogazione integrativa di fine anno), a la que pueden acceder quienes tengan un grado de incapacidad comprendido entre el 80% y el 100%. Tienen derecho a la prestación los grandes inválidos y sus hijos de edad no superior a 12 años. En el primer caso, el importe, en el año 2005, fue de 219,88 euros si se beneficiaban de asistencia personal continuada y de 177,01 euros en otro caso; en el segundo, el importe fue de 51,76 euros. En los meses de noviembre y diciembre de cada año, el INAIL comunica a todos los beneficiarios el importe del complemento.
La renta transitoria por silicosis y asbestosis (rendita di passaggio per silicosi ed asbestosi) se abona en casos de abandono de la actividad nociva para evitar la agravación de la enfermedad, exigiéndose un grado de incapacidad permanente comprendido entre el 1% y el 80%. La duración de la percepción de la prestación es de un año a partir del abandono de la actividad nociva. En caso de desempleo,Page 56 el importe de la prestación es igual a los 2/3 de la retribución media diaria percibida en los 30 días anteriores al abandono de la actividad, mientras que en caso de trabajo en una ocupación diferente, el importe es igual a los 2/3 de la diferencia entre la retribución media diaria percibida en los 30 días anteriores al abandono de la actividad nociva y la percibida en el nuevo trabajo.
Existe, de otra parte, una asignación por inempleabilidad (assegno per incollocabilità), establecido en favor de quien tenga un grado de incapacidad no inferior al 34% y una edad no superior a 65 años, que tenga una inempleabilidad certificada por el centro de empleo correspondiente. Se abona desde el mes siguiente a fecha de la solicitud y hasta los 65 años y su importe, que se revaloriza anualmente con relación a la variación de los precios al consumo, estaba fijado para 2006 en 214,64 euros.
Dentro del seguro de accidentes de trabajo se prevé asimismo una renta directa a las amas de casa (rendita diretta alle casalinghe). Esta prestación se reconoce a quienes tengan una edad comprendida entre 18 y 65 años; desarrollen, de modo exclusivo y sin relación de dependencia, trabajo doméstico para el cuidado de la unidad familiar y del hogar; no ejerzan otra actividad de la que surja la obligación de inscribirse en otra entidad o caja de previsión; y hayan sufrido, como consecuencia del trabajo doméstico, un accidente del cual se derive una incapacidad permanente igual o superior al 33%. La prestación se paga, con carácter vitalicio, desde el día siguiente al de la curación clínica y no está sujeta a revisiones por mejoría o agravación de las condiciones físicas. El importe de la renta se calcula teniendo en cuenta el grado de incapacidad y la retribución mínima establecida para las rentas del sector industrial.
En el ámbito de la protección por muerte y supervivencia, se prevén una renta de supervivencia (rendita ai superstiti), una asignación continua mensual de carácter especial (speciale assegno continuativo mensile) y una ayuda por defunción (assegno funerario).
Tienen derecho a la primera el cónyuge, los hijos que reúnan determinadas condiciones y, a falta de aquel y de éstos, los padres que vivan a cargo del causante y los hermanos que estén a cargo y convivan con el causante. La renta se percibe desde el día siguiente al fallecimiento del trabajador y la duración varía según el titular de la pensión: en el caso del cónyuge será vitalicia, salvo que contraiga nuevo matrimonio; en el caso de los padres, también será vitalicia; en el de los hijos y hermanos, será vitalicia en el caso de discapacidad total, percibiéndose en los demás casos hasta los 18 años, si bien se prolongará hasta los 21 en caso de realización de estudios medios superiores o profesionales o hasta los 26 si los estudios son universitarios. El cálculo de la renta se realiza tomando la retribución anual del trabajador fallecido y aplicando el 50% en el caso del cónyuge, el 20% por cada hijo (el 40% en los casos de orfandad absoluta), el 20% por los padres y también el 20% por los hermanos.
Por su parte, la asignación especial se abona a los supervivientes en el caso de fallecimiento del titular de una renta de incapacidad con un grado no inferior al 65%, acaecido por causas no derivadas de accidente de trabajo o de enfermedad profesional. Tienen derecho a la prestación el cónyuge e hijos, siempre que no perciban prestaciones económicas previsionales u otras rentas de importe igual o superior al de esta prestación. El cálculo se efectúa tomando el importe de la renta directa que percibía el fallecido, al que se aplica el 50% para el cónyuge con carácter vitalicio, salvo si contrae nuevo matrimonio; el 20% para cada hijo hasta los 18 años, o hasta los 21 si realiza estudios medios superiores o 26 si los estudios son universitarios; el 40% en caso de orfandad absoluta; y el 50% si el hijo es discapacitado. La asignación se revaloriza anualmente sobre la base de la variación efectiva de los precios al consumo.
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La ayuda por defunción se abona a los supervivientes o, en su defecto, a quien demuestre haber soportado los gastos funerarios. En el año 2006, el importe es de 1663,34 euros. Anualmente, la cuantía se revaloriza, tomándose como base la variación efectiva de los precios al consumo.
La acción protectora del seguro de accidentes de trabajo se completa con algunas prestaciones sanitarias y sociales, como son prótesis, ortesis y otros medios auxiliares; eliminación de barreras arquitectónicas; reembolso de las adaptaciones de vehículos; auxilios informáticos para facilitar la autonomía, la comunicación y la reinserción laboral y social; reembolso de gastos por tratamientos termales; y tratamientos ambulatorios durante el período de incapacidad temporal.
La principal entidad gestora del sistema italiano es el Istituto Nazionale della Previdenza Sociale (INPS), que gestiona las pensiones de vejez, supervivencia e invalidez, así como las prestaciones familiares y las prestaciones por desempleo, y abona las prestaciones económicas de enfermedad y de maternidad, además de recaudar la cotizaciones. Esta entidad gestiona la previsión social de la mayor parte de los trabajadores por cuenta ajena del sector privado y de los trabajadores autónomos. Los trabajadores inscritos en el INPS suponen alrededor del 76% del total de los asegurados.
También debe citarse el Istituto Nazionale della Previdenza dei Dipendenti dell'Amministrazione Pubblica (INPDAP), que gestiona la previsión social de los trabajadores del sector público. Se ocupa de la previsión social de alrededor del 22% del total de los asegurados.
El Istituto Nazionale per l'Assicurazzione contro gli Infortuni sul Lavoro e le Malattie Professionali (INAIL) es la entidad gestora competente en el ámbito de los accidentes de trabajo.
En Italia no existe una cuota global. La cotización para las pensiones, está fijada en el 32,7% del salario bruto, del que el 23,81% es abonado por la empresa y el 8,89% es pagado por el trabajador.
En cuanto al resto de conceptos, la cotización por enfermedad y maternidad y por prestaciones familiares corresponde a la empresa, mientras que la cuota por desempleo es abonada por la empresa y por el trabajador
El pago de la prima al seguro de accidentes de trabajo y enfermedades profesionales corresponde exclusivamente a la empresa. Se determina aplicando a la masa salarial el porcentaje previsto en la tarifa correspondiente, donde se tienen esencialmente en cuenta los riesgos de la actividad laboral. No obstante, la tarifa aplicada a cada empresa puede variar según diversos parámetros, destinados a dar un tratamiento más favorable a las empresas con menor riesgo de accidentes. El instrumento utilizado para ello es el sistema de oscilación de los porcentajes (sistema di oscillazione dei tassi), se decir, un sistema bonus-malus, que permite reducir o aumentar, dentro de unos límites, el porcentaje medio nacional. En los casos en que se producen dificultades para establecer la prima de esta forma, se aplican primas especiales unitarias.
Existe una aportación del Estado para financiar el sistema de pensiones, así como en el caso de las prestaciones familiares y del seguro de desempleo. No hay, por el contrario, participación del Estado en la financiación de las prestaciones de enfermedad y de maternidad, así como en el seguro de accidentes de trabajo y enfermedades profesionales.
El sistema financiero es el de reparto para las pensiones de jubilación, invalidez y super-Page 58vivencia. El seguro de accidentes de trabajo y enfermedades profesionales se financia por un sistema mixto, de reparto y de capitalización, con constitución de reservas matemáticas, correspondientes a los valores actuales de las pensiones.
Dentro de la acción protectora del nivel no contributivo se prevén pensiones de vejez y pensiones de invalidez.
En el caso de la vejez, se contempla la asignación social (assegno sociale), que es de cuantía uniforme y que se reconoce a todos los ciudadanos mayores de 65 años, residentes en Italia, con ingresos inferiores a una determinada cantidad.
Las pensiones de invalidez financiadas mediante los impuestos generales son de diversa índole. En el sistema de invalidez civil (invalidità civile) se engloban varias prestaciones: La asignación mensual de asistencia (assegno mensile di assistenza), que se reconoce a personas entre 18 y 65 años en caso de reducción de la capacidad laboral entre un 74% y un 99%; la pensión de incapacidad (pensione di inabilità), para personas con edad entre 18 y 65 años y un grado de invalidez del 100%; la ayuda de acompañamiento (indennità di accompagnamento), que se reconoce, sin límite de edad, a las personas no autosuficientes o con movilidad limitada; y la ayuda mensual por asistencia (indennità mensile di frequenza), que se concede a las personas con discapacidad menores de 18 años, que asistan a sesiones de rehabilitación, a centros de formación profesional, a centros ocupacionales, o a centros escolares.
Financiados con cargo a los impuestos generales, existen asimismo los tres sistemas siguientes: sistema de invalidez de guerra, en el que quedan comprendidas la pensión directa de guerra (pensione diretta di guerra) y la pensión indirecta de guerra (pensione di guerra indiretta); sistema para las personas ciegas, que comprende la pensión para los invidentes parciales (pensione per i ciechi parziali), la ayuda especial para los ciegos parciales (indennità speciale per i ciechi parziali), la pensión para los invidentes absolutos (pensione per i ciechi assoluti) y la ayuda de acompañamiento (indennità di accompagnamento); y sistema para personas sordas, en el quedan integradas la pensión para sordos (pensione per sordomuti), y la ayuda de comunicación (indennità di comunicazione).
La asistencia sanitaria es prestada por el Servicio Sanitario Nacional, que protege a todos los residentes y que se gestiona por las regiones. En los días 25 y 26 de junio de 2006 se celebró un referendum para aprobar o rechazar la reforma de la Constitución, promovida por el anterior Gobierno de centroderecha y a la que se oponía el actual Gobierno de centro-izquierda. Uno de los puntos de la reforma consistía precisamente en atribuir a las regiones las competencias de sanidad con carácter exclusivo. La reforma fue rechazada por abrumadora mayoría, de modo que la situación no ha experimentado ninguna variación.
Las consultas al médico general son gratuitas. En caso de pruebas analíticas o diagnósticas, se abona un ticket moderador (máximo 36 euros). No obstante, la realización de estas pruebas es gratuita en algunos casos; en otros, hay una exención parcial. Existe una participación del usuario en el coste de los medicamentos, salvo para algunos beneficiarios o respecto de las enfermedades más graves. Los hospitales son, por lo general, privados concertados.
La previsión complementaria, regulada en 1993 y modificada en 1995, está integrada por dos modalidades: fondos cerrados o negociales y fondos abiertos. Los primeros son creados por acuerdos o convenios colectivos; losPage 59 segundos, por entidades financieras, entidades aseguradoras y entidades de gestión del ahorro. En uno u otro caso, la adhesión es voluntaria y la entidad gestora es privada, aunque sometida a la autorización y al control de la Administración. El régimen financiero es el de capitalización,
Los antecedentes de la reciente reforma del sistema de pensiones en Italia están constituidos por las realizadas en la década de los noventa, la primera de ellas en 1992 y la segunda (reforma Dini) en 1995, la cual fue revisada en 1997. El motivo de estas reformas vino dado por la complejidad del sistema y por su generosidad, que se juzgaba excesiva. El ejemplo extremo estaba representado por la posibilidad de jubilarse, en el sector público, con el único requisito de haber completado 14 años, 6 meses y 1 día de cotización (pensione baby).
Así pues, el sector previsional, junto con el sanitario, eran considerados los principales responsables del incremento del déficit público5. Ante este panorama, las reformas realizadas en los años noventa, en especial la operada por la Ley 335/1995, se dirigían a reducir el gasto en previsión social, a fin de contener dicho déficit, así como a hacer más transparente el sistema previsional y a adaptarlo a las transformaciones del mercado de trabajo y a la evolución demográfica6. En tal sentido, se aspiraba a tender hacia la simplificación, la armonización, la racionalización y la homogeneización, poniendo coto a la diversidad, así como reducir la generosidad del sistema, endureciendo los requisitos de acceso a las prestaciones y limitando su cuantía. Como compensación a este endurecimiento, se pretendía impulsar la previsión complementaria.
En este marco, se preveía, entre otras cosas, aprobar un texto único sobre las pensiones y simplificar la gestión, para conseguir una mayor eficiencia y un ahorro de costes. A tal efecto, se quería disminuir el excesivo número de entidades gestoras, consecuencia de un pluralismo gestor fundamentado en las categorías sectoriales o profesionales, de modo que el panorama de la gestión se circunscribiera a una entidad general, otra para los trabajadores del sector público y una tercera para las demás prestaciones previsionales y asistenciales. Debe resaltarse, en tal sentido, la complejidad del sistema previsional italiano a la altura de 1992, ya que estaba gestionado por 54 entidades y compuesto por 47 regímenes de pensiones.
Ha de señalarse que el primer objetivo no se consiguió, de modo que se carece aún de un texto único sobre pensiones, mientras que respecto del segundo se produjeron algunos avances.
Desde la perspectiva de la arquitectura del sistema, la reforma suponía pasar de un modelo unipolar, constituido en exclusiva por la previsión obligatoria, a un modelo multipilar, integrado por la previsión pública, de carácter obligatorio, financiada mediante el sistema de reparto, y por la previsión complementaria, de carácter voluntario, basada en la capitalización e instituida primordialmente a través de la negociación colectiva.
En lo que atañe al primer pilar, la reforma de mayor calado fue el cambio del sistema de cálculo de las pensiones, ya que, sin perjuicio de respetar los derechos adquiridos, se pretendía pasar paulatinamente del sistema retributivo, en el que se tomaba la media de las retribuciones de los últimos años, al sistema contributivo, en el que se tienen en cuen-Page 60ta las cuotas ingresadas durante toda la vida laboral.
Por último, es de señalar el amplio período transitorio previsto para la aplicación de la reforma aprobada en el año 1995, al coexistir durante un período muy amplio de tiempo los sistemas retributivo y contributivo, de modo que se calculaba que la reforma solo sería plenamente operativa después de 2030 para las nuevas pensiones y después de 2050 para el stock de las pensiones existentes7.
Al analizarse el resultado de las reformas puestas en práctica durante la década de los noventa, se ha puesto de manifiesto el éxito de las medidas de ahorro calculándose el mismo en 40 mil millones de euros desde 1996 hasta 2005. Sin embargo, se ha señalado, a la vez, que el límite de la reforma estaba implícito en su mismo contenido y, en concreto, en la edad mínima para acceder a la pensión unificada de vejez. De otra parte, a la posibilidad de acceder a la pensión a una edad temprana, se une la drástica disminución del índice de sustitución. A modo de ejemplo, se ha calculado que para un trabajador por cuenta ajena del sector privado que se jubile a los 60 años, con 35 años cotizados, el índice de sustitución bajará del 67,3% en 2000 al 48,1% en 2050, lo que supone una disminución de 19,2 puntos. En el caso de los trabajadores del sector público, los índices respectivos serían del 68,6% y del 48,1%, con un descenso de 20,5 puntos. Peor es el caso de los trabajadores autónomos, respecto de los cuales se calcula que se pasará del 64,4% al 29,2%, con un disminución de 35,2 puntos. En otro orden de cosas, se prevé que la esperanza de vida en la jubilación se prolongue 4 años hasta el año 2050, lo que significará una pérdida del valor originario de la pensión, revalorizada con referencia a la inflación, de la mitad de su valor inicial. De ahí el interés en estimular el segundo pilar de la previsión, medida que, sin embargo, no tuvo el efecto deseado, ya que en 2001 tan solo se había adherido a los fondos que integran la previsión complementaria el 11% de los trabajadores, muy lejos del 20% previsto 8.
También se ha hecho hincapié en los efectos perversos de la reforma, como son la separación de los trabajadores en tres categorías, con consecuencias muy distintas según el método de cálculo de la pensión, así como la paradoja de haber incentivado la jubilación anticipada9.
A todo ello deben unirse otra serie de factores, como son el crecimiento de los márgenes de la precariedad laboral y la extensión de los contratos atípicos entre los jóvenes, con el resultado de una carrera laboral intermitente y fragmentada; los desequilibrios demográficos, ya que se prevé para Italia el mayor envejecimiento de los países de la Unión Europea, una de las tasas de fecundidad más bajas -si no la más baja- del mundo y un sensible aumento de la esperanza de vida, lo que se une a una edad de jubilación temprana. Así pues, pese al ahorro obtenido con la aplicación de las reformas de los noventa, el sistema italiano tiene serias dificultades para garantizar su sostenibilidad económica. Para 2000 se calculaba que las cotizaciones cubrían el 75% de las prestaciones abonadas por el INPS y en 2003 el déficit de la pensiones estaba calculado en el 0,8% del PIB. A todo ello se une el escaso crecimiento de la economía en los últimos años, hasta llegar incluso a la frontera de la recesión en el año 2005, muy lejos, en cualquier caso del 2,2% estimado para poder mantener el gasto actual en pensiones10.
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El iter de la última reforma italiana del sistema de pensiones no ha sido ciertamente breve. Por el contrario, se ha tratado de un camino erizado de dificultades y no precisamente huérfano de conflictos entre los interlocutores sociales y el Gobierno.
La reforma tuvo su origen en las elecciones generales de mayo de 2001, que produjeron un cambio profundo en el panorama político italiano. Entre las medidas estructurales propuestas por el nuevo Gobierno surgido de dichas elecciones figuraba la reforma del sistema de pensiones, aprobado unos años antes por la Ley 335/1995. La finalidad de la reforma, como no podía ser de otro modo, consistía en procurar la sostenibilidad del sistema.
A tal efecto, el Gobierno italiano encargó a una comisión técnica de estudio la valoración de la situación en la que se encontraba el sistema de pensiones, tras el análisis del impacto de la reforma del año 1995, así como las sugerencias sobre las medidas correctoras a adoptar. Esta comisión concluyó sus trabajos en septiembre de 2001, elaborando un informe titulado «Examen del sistema de previsión desde la óptica de la competitividad, del desarrollo y del empleo»
En este informe, sin desconocerse los resultados positivos de la reforma de 1995 en lo atinente a la desaceleración del gasto, se señalaba que, de no tomarse medidas, la situación podría tornarse dramática a partir de 2010. En tal sentido, se subrayaban datos como los siguientes: En 21 años, el gasto en pensiones había aumentado en más del 25%; la pensión media había crecido en un 90% en términos reales; el gasto total se había duplicado; y la proporción entre gasto total y PIB había aumentado en más de 4 puntos, pasando del 10,6% en 1980 al 14,7% en 2000, calculándose que, de no adoptarse las correcciones necesarias, llegaría a situarse en torno al 16% en 2010.
Ante este panorama nada halagüeño, la comisión realizaba una serie de sugerencias: la generalización del sistema de cálculo contributivo; la eliminación de la fase transitoria, prevista hasta el año 2008, de la modificación de las pensiones de antigüedad; la flexibilización de la edad de jubilación, incentivando su elevación; la eliminación de los privilegios y la consiguiente armonización de los regímenes; y la incentivación de la previsión complementaria.
Tras la emisión de este informe, comenzó, el día 18 de octubre de 2001, la fase de negociaciones con los interlocutores sociales. El diálogo, empero, se llevó a cabo de una forma ciertamente peculiar, ya que se constituyeron dos mesas de negociación separadas: En una de ellas, se sentaron a negociar Gobierno y patronal, mientras que en la otra lo hicieron Gobierno y sindicatos. Se trataba, por tanto, de dos mesas bilaterales, lo que sería considerado más tarde un grave error. Por lo demás, el inicio de la negociación estuvo precedido por un documento de la patronal, en el que se hacía hincapié en la necesidad de eliminar las distorsiones del sistema y de conseguir su sostenibilidad, así como en la conveniencia de incentivar el segundo pilar de la previsión social. El marco inicial de las negociaciones se completaba con la polémica surgida entre el Ministro de Trabajo y Políticas Sociales y el Secretario General de la CGIL, es decir, el sindicato italiano con mayor número de afiliados, acerca del instrumento legislativo en el que debía plasmarse la reforma, ya que por las centrales sindicales se rechazaba la fórmula propuesta por el Gobierno, consistente en aprobar una Ley de Delegación. La discordancia sobre este punto produciría un clima desfavorable a la negociación, provocando su práctica paralización apenas comenzada, aunque no se llegó a la ruptura.
Así las cosas, el Gobierno aplazó la presentación del proyecto, con la pretensión de llegar a algún compromiso, intensificó las reuniones y modificó repetidamente el texto inicial. Pese a ello, no consiguió el objetivo dePage 62 pactar la reforma y presentó al Parlamento, a finales de 2001, un proyecto de Ley de Delegación que ni era el previsto inicialmente, ni el sugerido por la comisión de expertos, ni el resultado de un compromiso entre los interlocutores sociales. Se trataba de una reforma blanda, que no tocaba los puntos esenciales, como eran la pensión de antigüedad, el sistema de cálculo y el periodo transitorio. La novedad esencial, ciertamente revolucionaria, se constreñía a la previsión complementaria, al prever la reforma del trattamento di fine rapporto, para destinar sus fondos a la financiación del segundo pilar.
En esta situación, el clima existente en el año 2002 no resultó precisamente propicio para avanzar en la negociación, ya que se produjo un fuerte conflicto entre Gobierno y sindicatos sobre la reforma del mercado de trabajo y sobre el despido. El horizonte, además, se agravó cuando se produjo la ruptura entre las centrales sindicales, ya que mientras dos de ellas (CISL y UIL), tras la correspondiente negociación, firmaron el llamado Pacto para Italia, la tercera (CGIL) no lo hizo y persistió en su oposición al proyecto. El panorama se complicó también con la aprobación de la nueva Ley de Extranjería (la llamada Ley Bossi-Fini) y la crisis de uno de los colosos industriales italianos, si no el principal, como es la FIAT. A todo ello, se añadió una muy poco favorable coyuntura económica.
Fue en el año 2003 cuando se reanudaron los movimientos en torno a la reforma del sistema de pensiones, si bien con una particular confusión, que en ocasiones se asemejó a una suerte de totum revolutum. ¿Cuál fue la causa de ello? El motivo fue el sistema electoral italiano, que lleva a la necesidad de agruparse en coaliciones compuestas por numerosos partidos políticos, el mayor de los cuales llega apenas a reunir el 25% del electorado. Si esta multiplicidad de partidos en el seno de cada coalición no favorece precisamente la homogeneidad, además las diferencias ideológicas entre ellos son notables, lo que alimenta las divergencias sobre los asuntos de importancia. No puede, por tanto, extrañar que, dentro de la mayoría gobernante, se desencadenaran graves tensiones en torno a la reforma del sistema de pensiones. Así, junto a alguna situación que podría considerarse dentro del orden lógico de las cosas, como eran las discrepancias -si se me permite la expresión, canónicas- entre los Ministerios de Economía y de Trabajo y Políticas Sociales, se produjeron otras que respondían a la lógica electoral, en función de las diferentes clientelas de los partidos políticos. En efecto, la Liga Norte (Lega Nord), que, como es notorio, tiene su clientela prácticamente exclusiva en el norte de Italia, veía con disgusto toda intervención restrictiva respecto de las pensiones de antigüedad, al residir la mayoría de los beneficiarios de las mismas en las regiones septentrionales, mientras que Alianza Nacional (Alleanza Nazionale) no deseaba que se actuara sobre las pensiones de invalidez, ya que la mayor parte de los beneficiarios de estas prestaciones viven en el sur. Estas fuertes discrepancias en el seno de la mayoría gobernante se resumieron en una frase del líder de la Liga Norte, Umberto Bossi, el cual, hablando de la reforma de las pensiones, llegó a declarar literalmente que «Roma ladrona vuole i soldi dei lavoratori del Nord», añadiendo que «si trattava di tagliare le pensioni al Nord per dare i soldi ai falsi invalidi del Sud»11.
Por su parte, los interlocutores sociales radicalizaron sus posiciones respectivas: la patronal Confindustria reclamó medidas más incisivas, mientras que, en el caso de las centrales sindicales, la reforma de las pensiones produjo el milagroso efecto de unir a quienes estaban divididos sobre los demás asuntos. Los sindicatos, en efecto, mantuvieron al unísono que la reforma ya se había hecho en el año 1995 y que, por lo tanto, una nueva refor-Page 63ma era de todo punto innecesaria. La situación fue resumida gráficamente por el entonces Secretario General de la CISL, Savino Pezotta: «Los sindicatos caminan divididos, pero atacan unidos».
Se llega así al mes de septiembre de 2003, en el cual se logró en el seno del Gobierno un acuerdo sobre el contenido de la reforma, que se pretendió implantar en forma de enmiendas al proyecto ya presentado al Parlamento. Frente al mismo, las tres centrales sindicales mayoritarias convocaron una huelga general de cuatro horas, que se celebró el 24 de octubre, amenazando, además, con una movilización permanente. A raíz de ello se abrió un periodo de total falta de comunicación entre las partes en conflicto: El Gobierno, pese a declarar lo contrario, no dio ningún paso para reanudar el diálogo; los sindicatos exigieron la retirada del proyecto para sentarse a la mesa de negociaciones. El deshielo comenzó cuando en algunos sectores de la mayoría gobernante se abrió paso la tesis de que debía dejarse abierta la posibilidad del diálogo; por su parte, los sindicatos anunciaron que presentarían una contrapropuesta, que nunca llegaría, ya que no lograrían ponerse de acuerdo en el contenido de la misma, y se dividieron: mientras la CGIL mantuvo su fuerte oposición al proyecto, la CISL optó por una posición posibilista, al propugnar la reanudación del diálogo, pues consideró que el proyecto ya estaba presentado en el Parlamento y que el Gobierno disponía de mayoría para aprobarlo, por lo que era preferible conseguir todo lo que se pudiera. La situación desembocó, a primeros de diciembre de 2003, en un compromiso, conforme al cual las centrales sindicales suspenderían las movilizaciones y prepararían la propuesta alternativa, mientras que el Gobierno congelaría la tramitación de la reforma durante un mes, a la espera de que se produjera la citada contrapropuesta. No obstante, el Gobierno puso la condición sine qua non de que tal propuesta alternativa tuviera el efecto equivalente de reducir el gasto en un 0,7% del PIB.
Las reuniones que se celebraron acto seguido no dieron fruto alguno, y, para volver a complicar las cosas, surgieron de nuevo divergencias en el seno de la coalición gobernante, produciéndose una retahíla de propuestas de los partidos que la integraban. Superadas aparentemente las discordancias, y pese a que la oposición de los sindicatos persistía, el Gobierno volvió a presentar las correspondientes enmiendas al proyecto, que seguía durmiendo el sueño de los justos en el Parlamento. Pues bien, cuando todo parecía indicar que el proyecto sería finalmente aprobado, los partidos de la mayoría se enzarzaron de nuevo en un debate, en el cual, de un modo ciertamente paradójico, los mayores obstáculos provenían de la Liga Norte, es decir, del partido al que pertenecía el entonces Ministro de Trabajo y Políticas Sociales.
Los dos meses siguientes fueron de particular confusión, ya que, albarda sobre albarda, se reprodujeron prácticamente ad infinitum nuevas propuestas, el Gobierno presentó la enésima enmienda y el iter parlamentario del proyecto se asemejó a un acordeón, al acelerarse y desacelerarse. Cuando ya se comenzaba a dudar sobre la aprobación del proyecto, el Gobierno tomó la decisión de acelerar al máximo y recurrió para ello al voto de confianza en ambas cámaras legislativas, de modo que la meta de la aprobación de la ley se alcanzó, tras incontables vicisitudes, el 28 de julio de 2004. La Ley de Delegación 243/2004, de 23 de agosto, sobre la reforma de las pensiones, fue publicada en la Gaceta Ufficiale de 21 de septiembre de 2004 y entró en vigor el 6 de octubre de dicho año.
La reforma se fundamenta sobre dos vertientes: La elevación de la edad de jubilación y desarrollo de la previsión complementaria. Su contenido básico está integrado por las siguientes medidas:
- El endurecimiento de los requisitos para acceder a las pensiones de antigüe-Page 64dad y de vejez, en especial a través de la elevación del requisito de edad.
- La certificación de los derechos adquiridos.
- La flexibilización de la edad de jubilación y la introducción de un superincentivo para estimular el retraso de la jubilación.
- La eliminación progresiva de la incompatibilidad de la percepción de la pensión con las rentas derivadas de una actividad laboral.
- La ampliación de la posibilidad de totalizar las cotizaciones de distintos períodos y regímenes
- La reforma de la previsión complementaria.
Con independencia de estas medidas, la ley de reforma faculta al Gobierno para que proceda a la redacción de un texto refundido de las disposiciones en materia de previsión social.
Seguidamente se tratan por separado los aspectos reseñados, no sin recordar que, al tratarse de una Ley de Delegación, la efectividad de las medidas requiere que se aprueben las correspondientes normas de desarrollo, de modo que no queda garantizado que se aplique efectivamente el contenido completo de la reforma, ya que puede suceder que finalice el plazo para hacer ejercicio de la delegación sin que la norma correspondiente se haya aprobado.
El primer objetivo de la reforma es endurecer los requisitos para acceder a la pensión de antigüedad, que se tienen por excesivamente generosos. La ley de Delegación, sin embargo, aunque contempla esta medida, difiere el momento de su aplicación.
En efecto, según las previsiones legales, a partir del 1 de enero de 2008 y hasta el 31 de diciembre de 2009, para acceder a la pensión de antigüedad existirá la siguiente alternativa: 60 años de edad (61 para los autónomos) y 35 de cotización, si bien para la mujer, hasta el año 2015, será 57 años de edad y 35 de cotización, pero con el cálculo contributivo; o bien, a cualquier edad, con 40 años de cotización.
Desde el 1 de enero de 2010, la alternativa se convertirá en la siguiente: 61 años de edad (62 para los autónomos) y 35 de cotización, aunque para la mujer, hasta el año 2015, seguirá siendo de 57 años de edad y 35 de cotización, pero con el cálculo contributivo; o bien, los ya señalados 40 años de cotización, sin exigirse ningún requisito de edad.
A partir del 1 de enero de 2014, la edad será de 62 años (63 para los autónomos), manteniéndose la posibilidad de jubilarse con 40 años de cotización, sin ningún requisito de edad. No obstante, podría posponerse esta elevación de la edad si de la revisión que debe efectuarse en el año 2013 resultara que se hubiera logrado una disminución del gasto superior a la proyectada y si quedara garantizada la obtención de efectos financieros equivalentes a los esperados con la elevación de la edad prevista para el año 2014.
De otra parte, las cuatro «ventanas» anuales existentes para solicitar la pensión de antigüedad quedan reducidas a dos, situadas en enero y en julio12.
La Ley de Delegación no establece ninguna novedad respecto de los requisitos para acceder a la pensión de vejez calculada por los métodos retributivo y mixto.
En cuanto a la pensión de vejez calculada conforme al método contributivo, la edad mínima para acceder a la misma quedaráPage 65 establecida, a partir del 1 de enero de 2008, en los 65 años para los hombres y en los 60 para las mujeres. Alternativamente, se contempla la posibilidad de acceder a la pensión con 40 años de cotización, sin ningún límite de edad. Asimismo, quienes hayan cotizado al menos 35 años podrán jubilarse en 2008 y 2009 a los 60 años (61 para los autónomos), de 2011 a 2013 a los 61 (62 para los autónomos) y en 2014 a los 62 (63 para los autónomos).
Por último, debe añadirse que quedan excluidos de las modificaciones reseñadas los profesionales liberales inscritos en las cajas de previsión privatizadas (así, abogados, ingenieros y arquitectos, profesores mercantiles, doctores comercialistas, consultores laborales, veterinarios, farmacéuticos, geólogos, actuarios, químicos)
Quienes perfeccionen los requisitos para acceder tanto a la pensión de antigüedad, como a la pensión de vejez, hasta el 31 de diciembre de 2007, podrán solicitar la certificación del derecho adquirido y seguir trabajando. El trabajador podrá ejercer el derecho en cualquier momento, independientemente de toda futura modificación legislativa.
A quienes solicitado el certificado de los derechos adquiridos no se les aplicará el nuevo sistema de «ventanas» para solicitar la pensión.
Otro de los aspectos contemplados por la reforma es la flexibilización de la edad de jubilación, de modo que el trabajador que haya perfeccionado los requisitos para acceder a la pensión de vejez podrá continuar trabajando.
Se introduce un incentivo económico (superbonus), con la finalidad de contener el gasto y para salir al paso del posible efecto indirecto del adelanto de la jubilación como consecuencia del anuncio de la reforma. Los beneficiarios de este superincentivo son los trabajadores por cuenta ajena del sector privado que perfeccionen, hasta el 31 de diciembre de 2007, los requisitos exigidos para acceder a la pensión de antigüedad y sigan trabajando, sin solicitar la pensión.
El importe de este superincentivo será igual a la cuantía de las cuotas de Previsión Social que se ingresan en concepto de «fondo pensiones», consistente en un 32,7% de la retribución. La cantidad resultante será abonada, hasta la citada fecha de 31 de diciembre de 2007, al trabajador, en lugar de ser pagada a la entidad gestora. Este incentivo no está sujeto a imposición fiscal, de modo que la retribución puede experimentar un notorio incremento.
El Instituto Nacional de Previsión Social (INPS) calculará la pensión que correspondería en el momento de ejercer la opción. El importe quedará congelado y será la que se abone al trabajador cuando decida jubilarse.
La opción es irreversible, si bien el trabajador podrá jubilarse en cualquier momento. Cuando el trabajador perfeccione los requisitos para acceder a la jubilación ordinaria dejará de percibir el incentivo.
El superbonus ha constituido un éxito, que ha permitido realizar un ahorro notable a corto plazo.
Las disposiciones que regulan la incompatibilidad de la percepción de la pensión conPage 66 las rentas obtenidas por el ejercicio de una actividad laboral han ido evolucionando hacia una regulación cada vez menos restrictiva. Pues bien, con la nueva reforma se pretende llegar a la total compatibilidad.
A tal efecto, se prevé la eliminación progresiva de la prohibición de compatibilizar pensión y trabajo y, en concreto, la ampliación paulatina de la posibilidad de compatibilizar la pensión de antigüedad con las rentas derivadas de una actividad laboral por cuenta propia o ajena, en función, no obstante, de la cotización acumulada y de la edad.
Se prevé asimismo una nueva regulación para favorecer el uso del trabajo a tiempo parcial por quienes hayan reunido los requisitos para el acceso a la pensión de antigüedad.
Se estima que la ampliación de la posibilidad de compatibilizar la percepción de una pensión y la obtención de rentas derivadas de una actividad laboral podría operar efectos positivos para la emersión del trabajo sumergido de los pensionistas13.
Hasta la reforma, la totalización de los períodos de seguro estaba excluida para el cumplimiento de los requisitos exigidos para acceder a la pensión de antigüedad. En cambio, era posible para reunir las condiciones previstas para acceder a las pensiones de vejez y de invalidez, así como a la pensión indirecta de supervivencia, con la condición de que los períodos de seguro, singularmente considerados, no sirvieran para satisfacer los requisitos mínimos previstos en los regímenes correspondientes para la obtención de la pensión o, en otras palabras, siempre que con la acumulación de los períodos de cotización se reunieran los requisitos de cotización mínima exigida para acceder a la pensión de cada régimen.
La Ley de Delegación previó la modificación de esta regulación en sentido extensivo, al objeto de ampliar progresivamente la posibilidad de totalizar los períodos de seguro a favor de quienes hayan cumplido los 65 años de edad o de aquellos que, con independencia de ésta, hayan completado 40 años de cotización, siempre que hayan cotizado al menos 5 años en cada régimen14.
Pues bien, al describir la situación actual, deben distinguirse dos conceptos: la unificación de períodos de seguro (la ricongiunzione dei periodi assicurativi) y la totalización (totalizzazione).
La primera consiste en reunir los períodos de cotización cumplidos por el trabajador en sectores diversos de actividad, con la finalidad de obtener una sola pensión calculada sobre todas las cotizaciones pagadas. La operación es gratuita si se efectúa por el INPS y se trata de períodos de trabajo por cuenta ajena. Es, en cambio, onerosa y corre a cargo del solicitante si, aun siendo realizada por el INPS, se refiere a períodos de trabajo por cuenta propia o, en cualquier caso, si se solicita a otra entidad gestora. El coste de la operación es más alto cuanto más cercano a la jubilación está el solicitante. La unificación puede ser solicitada una sola vez, aunque es posible realizar una segunda solicitud si el trabajador puede, después de la primera unificación, invocar 10 años de cotización, de los cuales al menos 5 han de ser de trabajo efectivo. Esta segunda petición solo puede ser hecha en el momento de realizar la solicitud de la pensión y únicamente a la entidad ante la cual se efectuó la primera.
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Por totalización se entiende la acumulación de las cotizaciones pagadas en períodos no coincidentes, por parte de quien las ha pagado a más de un régimen, con el fin de obtener una única pensión. Al contrario de lo que sucede con la unificación de períodos de seguro, la totalización es gratuita en todos los supuestos. Con la totalización puede accederse a las pensiones de vejez, de antigüedad con 40 años de cotización y de invalidez, así como a la pensión indirecta de supervivencia. La solicitud se efectúa a la entidad a la que se han abonado las últimas cotizaciones.
El trabajador que no sea titular de una pensión puede pedir la totalización al cumplir los 65 años de edad, siempre que haya completado al menos 20 años de cotización, o a cualquier edad si ha completado al menos 40 años cotizados.
En el caso de las pensiones de vejez o de antigüedad, pueden ser utilizados para la acumulación de las cuotas únicamente los regímenes en los cuales se ha cumplido un período de cotización de al menos 6 años15.
En el caso de que se haya presentado una solicitud de unificación de períodos de cotización antes de 3 de marzo de 2006, se conserva el derecho a la totalización si, con anterioridad a la citada fecha, se renuncia expresamente a dicha unificación. En tal caso, se recupera el importe parcial ya pagado por la operación. Por el contrario, si la unificación de períodos de seguro ha concluido, no resulta posible recurrir a la totalización.
El segundo pilar de la previsión social ha tenido en Italia un escaso desarrollo y una regulación tardía, que solamente se produjo en el año 1993, a través del Decreto Legislativo nº 124, de 21 de abril, que desarrolló la Ley de Delegación 421/1992. Tal regulación y el consiguiente refuerzo de la previsión complementaria se hacían necesarios por las medidas restrictivas adoptadas respecto del primer pilar en el año 1992, que se irían progresivamente acentuando a través de las nuevas reformas introducidas en los años 1995 y 1997, en especial con la implantación del sistema de cálculo contributivo de las pensiones. Sin embargo, las medidas adoptadas a lo largo de la década de los noventa no dieron el resultado apetecido, como parecen demostrarlo las cifras de inscritos en los fondos de pensiones a comienzos del siglo XXI.
En efecto, según datos del Consiglio Nazionale dell'Economia e del Lavoro, el número total de trabajadores inscritos en los llamados «fondos cerrados», creados por la negociación colectiva, ascendía, a 31 de marzo de 2001, a 1.570.000 personas sobre un campo de aplicación potencial de unos 13 millones de trabajadores (más de 9 millones de trabajadores por cuenta ajena y 4 millones de trabajadores autónomos). Resaltaba, además, el limitado número de jóvenes inscritos, ya que los menores de 35 años eran tan solo el 26% del total16. En cuanto a los «fondos abiertos», establecidos por entidades financieras, empresas de seguros y entidades gestoras del ahorro, los inscritos eran alrededor de 223.000 trabajadores, en su mayoría profesionales liberales (38,58%), seguidos de los comerciantes (15,79%), los artesanos (13,15%) y, en los últimos lugares, los trabajadores por cuenta ajena (9,86%) y los socios de cooperativas (2%)17.
Las causas de este limitado desarrollo de la previsión complementaria se debían, a decir del Consiglio Nazionale dell'Economia e del Lavoro, no solo al vacío normativo exis-Page 68tente hasta 1993, sino también a otros factores, como eran el nivel asegurado por el sistema obligatorio, la existencia del trattamento di fine rapporto y una situación caracterizada por la elevada deuda pública, que no permitía la implantación de un régimen de beneficios fiscales particularmente estimulante para el desarrollo de los fondos privados18.
Así las cosas, se hacía cada vez más necesario introducir una reforma más drástica que permitiera el definitivo despegue de la previsión complementaria. Ahora bien, ¿adónde acudir para obtener los recursos necesarios, por lo demás cuantiosos, que se precisaban para que el segundo pilar levantase el vuelo? La respuesta vino de la utilización, a los efectos referidos, de una peculiar figura italiana: El trattamento di fine rapporto, que significa literalmente «tratamiento por finalización de la relación»), más conocido, en forma abreviada, por TFR19.
Dada la peculiaridad del TFR convendrá, con carácter previo, efectuar un excurso, que forzosamente ha de tener una cierta extensión, para explicar su naturaleza y principales características, a fin de facilitar la cabal comprensión de su papel en la reforma del segundo pilar
Para encontrar el antecedente del TFR hay que remontarse al año 1900, en el que comenzó a reconocerse la llamada «indemnización de antigüedad». Esta indemnización, que también se denominaba «premio de fidelidad», tenía como finalidad primordial compensar el daño producido al trabajador como consecuencia del despido, es decir, se trataba de una indemnización por despido, pero, además, perseguía frenar la amplia libertad del empresario para poner término a la relación laboral.
La primera regulación de la indemnización estuvo constituida por el Real Decreto número 112, aprobado en el año 1919, que tan sólo reconoció el derecho a la indemnización a los «empleados» -es decir, a los trabajadores por cuenta ajena que realizaban un trabajo primordialmente intelectual- del sector privado que reunieran ciertas condiciones. Para que el derecho a la indemnización se extendiera a todos los empleados del sector privado habrá que esperar hasta el año 1924, en el que el Real Decreto Ley nº 1825, de 13 de noviembre, convertido luego en Ley 562/1926, de 18 de marzo, efectuó tal ampliación. Sin embargo, quedaban aún excluidos, dentro del sector privado, los trabajadores clasificados como «obreros», en razón a la naturaleza primordialmente manual de su trabajo, y los trabajadores con contrato a tiempo determinado, así como todos los trabajadores del sector público.
Esta ley, además, determinó que el cálculo de la indemnización debía basarse en dos elementos: De una parte, los años de duración de la relación laboral; y, de otra, la última retribución percibida. En tal sentido, la norma estableció que el importe de la indemnización no podía ser inferior a la mitad de la retribución mensual multiplicada por los años de prestación de servicios.
Por otro lado, la indemnización, que tenía carácter resarcitorio, se abonaba únicamente en caso de despido por causa no imputable al trabajador.
Con posterioridad, la regulación de la indemnización por antigüedad se incorporó al Código Civil de 1942 (artículos 2120 y 2121). El sistema se aplicaba a los contratados a tiempo indeterminado, quedando excluidosPage 69 los contratados a término. Tampoco estaban incluidos los casos de finalización de la relación laboral por culpa del trabajador o por baja voluntaria. La indemnización era proporcional a los años de servicio y su cálculo no estaba legalmente establecido, sino que se fundamentaba en la costumbre y en la equidad, tomándose como base la última retribución y la categoría del trabajador.
Esta naturaleza resarcitoria se fue perdiendo a medida de que, como consecuencia de la presión sindical y a través de la negociación colectiva, la indemnización fue extendiéndose a todos los trabajadores, incluidos los del sector público, a los que se reconoció la misma bajo la denominación de Buonuscita, que literalmente significa «Buena salida».
Tras sucesivas modificaciones legislativas (Ley 264/1958, de 13 de marzo; Ley 339/1958, de 2 de abril; y Ley 1561/1960, de 18 de diciembre), la Ley 230/1962, de 18 de abril, reconoció, en favor de los trabajadores a tiempo determinado, el derecho a un «premio de fin de trabajo proporcional a la duración del contrato e igual a la indemnización por antigüedad prevista en los convenios colectivos». Así las cosas, la Ley 604/1966 generalizó el derecho a la indemnización a todos los trabajadores y en todo caso de resolución de la relación laboral.
Como consecuencia de esta evolución se produjo la transformación de la naturaleza jurídica de la indemnización., que pasó a ser considerada como salario diferido, cuyo derecho quedaba perfeccionado al resolverse la relación laboral. Esta naturaleza de salario diferido fue sancionada, al más alto nivel, por el Tribunal Constitucional italiano, en sentencia 75/1968, de 27 de junio, en la que se declaró que «la indemnización de antigüedad reviste carácter retributivo, constituyendo parte de la contraprestación debida por el trabajo prestado, cuyo pago queda diferido hasta el momento de la resolución de la relación».
Con estos antecedentes, la Ley 297/1982, de 29 de mayo, realizó importantes modificaciones, comenzando por cambiar la misma denominación de la indemnización, que en adelante sería llamada Trattamento di Fine Rapporto, más conocido coloquialmente por TFR.
De acuerdo con esta norma legal, el TFR es una parte integrante de la retribución, cuyo derecho se perfecciona en el momento en que se extingue la relación laboral. Ha de indicar-se, empero, que esta afirmación no es totalmente pacífica ni en la doctrina, ni en la jurisprudencia, por cuanto el mecanismo contable del T.F.R. puede llevar a pensar que el derecho se perfecciona, sin solución de continuidad, durante la relación laboral, convirtiéndose en exigible en el momento en que ésta finaliza. Es de significar sobre este extremo que el Tribunal de Casación italiano ha mantenido, en dos sentencias distintas, ambas tesis. En efecto, en sentencia 4933/1989 ha declarado que, al contrario de lo que sucedía con la indemnización de antigüedad, la cual comenzaba a existir sólo en el momento de cese de la relación de trabajo, el TFR. «es un derecho cierto y líquido en el que el cese de la relación determina sólo la exigibilidad». Sin embargo, poco más tarde, en sentencia 55/1990, el Tribunal sostuvo que «el derecho al TFR surge al cesar la relación, y como consecuencia de ésta».
La Ley, además, recoge el pronunciamiento del Tribunal Constitucional, antes comentado, de modo que, haciendo abstracción de la causa del fin de la relación laboral, reconoce el derecho al TFR en todos los casos de resolución de ésta. Así pues, conforme a este amplísimo criterio, el trabajador tiene derecho al TFR en los supuestos de despido, sea procedente o improcedente, dimisión y jubilación. El derecho se extiende incluso a los casos de fallecimiento, en los cuales, lógicamente, se transmite a sus herederos.
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Además, el trabajador tiene derecho, en ciertos casos y con algunas limitaciones, a percibir anticipos sobre el TFR acumulado hasta el momento. Más en concreto, puede solicitarse el anticipo si el trabajador ha completado un mínimo de ocho años de servicio con el mismo empresario, en los casos en que su percepción sea necesaria para afrontar gastos sanitarios derivados de tratamientos o intervenciones extraordinarias o para adquisición de la primera vivienda del propio trabajador o de sus hijos. El anticipo no podrá superar el 70% del fondo TFR acumulado hasta dicho momento y podrá percibirse una sola vez durante la relación laboral, detrayéndose el importe percibido, a todos los efectos, del TFR, de modo que la cantidad en cuestión no será objeto de revalorización. Desde la perspectiva de la empresa, ésta viene obligada a reconocer el anticipo, si bien se establecen dos limitaciones anuales: aquél podrá ser solicitado por un porcentaje máximo del 10% de los derechohabientes (es decir, de quienes hayan completado ocho años de trabajo en la empresa) y del 4% de la plantilla.
La Ley 297/1982 cambia asimismo el sistema de cálculo, que ya no se basará en la última retribución percibida. De este modo, se establece un sistema más complejo, cuyas principales características son las siguientes: Respecto de los periodos de trabajo anteriores al 1 de junio de 1982, se mantiene el sistema de cálculo establecido por la normativa vigente a la sazón, de modo que la retribución mensual a 31 de mayo de 1982 se multiplica por el número de años al servicio de la empresa, adscribiéndose la cantidad resultante a un fondo TFR. En cambio, para los periodos de trabajo posteriores al 1 de junio de 1982, el sistema consiste en un cálculo anual, en el que se divide por 13,5 la retribución total percibida en el año de referencia (lo que significa un porcentaje de alrededor del 7,41% del salario anual), adscribiéndose la cantidad resultante al citado fondo TFR. A efectos contables, existirá un único fondo TFR en la empresa, que estará constituido por la suma de todos los fondos TFR de los trabajadores.
Así las cosas, el 31 de diciembre de cada año se realizan tres operaciones: En primer lugar, se revaloriza el fondo existente a 1 de enero del año en cuestión, mediante la aplicación del porcentaje fijo del 1,50% y de otro variable, equivalente al 75% del aumento del índice oficial del coste de la vida (IPC); en segundo lugar, se procede al cálculo del TFR correspondiente al año finalizado, según la regla expresada antes; y, en tercer lugar, se suman las cantidades obtenidas en ambas operaciones, resultando así el fondo final del año y el inicial del siguiente.
Cuando finaliza la relación laboral, el fondo inicial del año se revaloriza conforme a los porcentajes, fijo y variable, antes citados, resultantes al día del cese de la relación laboral, y se añade el cálculo de la parte transcurrida del año correspondiente, también conforme a la regla ya citada. En consecuencia, se revaloriza el fondo inicial del año por aplicación del 1,50%, añadiéndose el 75% de la variación del IPC en el mes del cese por referencia al mes de diciembre anterior, y a ello se suma la cantidad resultante de dividir por 13,5 la retribución percibida desde el 1 de enero del año en cuestión hasta la fecha del cese.
La cantidad así obtenida será el fondo TFR final, que se deberá abonar al trabajador en el plazo y con las modalidades establecidas para el pago de la retribución.
Descrito el sistema de cálculo, puede ser interesante insistir sobre la naturaleza jurídica del TFR, antes pasar al aspecto que más directamente está conectado con la reforma del segundo pilar de la previsión. A este respecto, debe significarse que, si bien la naturaleza de salario diferido de la extinguida indemnización por antigüedad, una vez perdido su inicial carácter resarcitorio, parecía patente, es lo cierto que la naturaleza jurídica del TFR ha ofrecido alguna incertidumbre.
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En tal sentido, el propio Tribunal Constitucional, en su sentencia 198/1985, expresó el carácter dudoso de la naturaleza de salario diferido, hablando, en cambio, de un ahorro sujeto a revalorización. En esta tesis se ha abundado asimismo desde la doctrina e, incluso durante la tramitación parlamentaria de la Ley 297/1982, al considerarse el TFR como ahorro forzoso o ahorro vinculado. No obstante, como inconveniente para admitir esta tesis, se ha aducido que, si bien el TFR compartiría una de las características del ahorro, como es la liquidez, carecería de la otra, en concreto de la exigibilidad del crédito. Sin embargo, tras este debate, las dudas parecen haberse disipado, al haberse extendido la opinión de que se trata, como sucedía con la indemnización por antigüedad, de un salario diferido, aduciéndose para ello razones tales como el cálculo fundamentado exclusivamente en la retribución, su abono en todo caso de resolución de la relación laboral y la posibilidad de obtener anticipos.
Los fondos acumulados del TFR tienen una relevancia económica notoria, tanto para el trabajador, como para la empresa y, en general, para la economía italiana.
Desde la perspectiva del trabajador, el TFR desarrolla una función de amortiguador social, a través del cual se alivian las consecuencias negativas de la pérdida del puesto de trabajo y se facilita el paso a la jubilación, proporcionando al trabajador recién retirado un capital que compensa la pérdida de parte de la renta obtenida mediante el trabajo, o se proporciona una sustancial ayuda a los supervivientes en caso de fallecimiento del trabajador. En otro orden de cosas, la existencia del TFR explica la debilidad de los mecanismos de protección al desempleo en Italia y compensa su escaso desarrollo.
Desde la perspectiva de las empresas, el fondo TFR de cada una de ellas constituye una cantidad que, en el plano contable, figura en el pasivo de la misma y es formalmente una deuda, que la empresa administra hasta su abono al trabajador. El fondo TFR constituye una fuente de autofinanciación a coste cero para la empresa, en especial para la pequeña y la mediana, que son el 90% de las empresas italianas, y su importancia puede medirse por el montante global anual de todos los fondos empresariales. Este montante se ha calculado, en forma aproximada, entre 13.000 y 15.000 millones de euros anuales, estimándose el total acumulado en el momento en que se aprobó la Ley de reforma de las pensiones en el año 2004 en unos 170.000 millones de euros.
Antes se ha glosado el escaso desarrollo de la previsión complementaria y el fracaso de las medidas adoptadas en el año 1995 para su impulso.
Pues bien, ante esta situación, se pensó que la reforma del segundo pilar y, consecuentemente, la obtención de los fondos necesarios para el desarrollo de la previsión complementaria podría quedar vinculada a la utilización del TFR. En otras palabras, se proyectó convertir el salario diferido o, si se prefiere, el ahorro forzoso, en mecanismo de previsión complementaria. Y a tal efecto, se lanzó la idea de atribuir las anualidades futuras del TFR al segundo pilar de la previsión social.
En la práctica, las cosas no fueron ni mucho menos sencillas. Las dificultades vinieron de un doble frente: En efecto, de una parte, la aludida importancia que para las empresas tiene el sistema de autofinanciación constituido por el TFR indujo a estas a resistirse a la propuesta y a solicitar compensaciones en forma de acceso preferencial al crédito y de reducción del coste del trabajo.
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De otra parte, las instituciones financieras, es decir, entidades bancarias y compañías aseguradoras, se opusieron a que, en el marco de la reforma, se privilegiasen a los fondos cerrados, creados mediante la negociación colectiva, sobre los fondos abiertos y las pólizas individuales.
Así las cosas, la Ley 243/2004, de 23 de agosto, a la vez que introdujo restricciones en materia de pensiones, incluyó los principios básicos para una reforma del TFR, dirigida a incentivar la previsión complementaria, habilitando al Gobierno, como es práctica usual en Italia, para que dictara los Decretos Legislativos necesarios. Sin embargo, algunos de estos principios fueron considerados excesivamente genéricos. Así, el Consejo Nacional de la Economía y del Trabajo, en un dictamen emitido el 12 de enero de 2005, ponía de manifiesto que el texto preveía, genéricamente las compensaciones a las empresas, en términos de facilidades de acceso al crédito, sobre todo para las pequeñas y medianas empresas, y de equivalente reducción del coste del trabajo, pero sin las necesarias previsiones financieras, ni siquiera como principios a desarrollar en el Decreto Legislativo correspondiente20.
Para acordar el texto del Decreto Legislativo, se celebró una reunión tripartita, entre el Ministerio de Trabajo y Políticas Sociales, la patronal y los sindicatos, en la que se estableció un calendario de reuniones con la pretensión de lograr que el sistema se aplicara a partir del 30 de junio de 2005. No obstante, el primer borrador presentado por el Ministerio fue acogido de forma negativa por los interlocutores sociales, lo que les llevó a realizar negociaciones bilaterales, que concluyeron con un acuerdo sobre el contenido de la reforma. Ante ello, el Ministerio revisó en profundidad el contenido del primer borrador. La tardanza en redactar el texto definitivo llevó a retrasar la previsión de su entrada en vigor para el 1 de enero de 2006.
El Decreto Legislativo fue aprobado por el Consejo de Ministros el 1 de julio de 2005, siendo enviado seguidamente a las Cámaras Legislativas para que emitieran el dictamen sobre la correspondencia del contenido con los principios recogidos en la Ley de Delegación. A su vez, el Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales celebró reuniones con los interlocutores sociales, con el fin de acordar eventuales modificaciones con vistas a la aprobación definitiva del texto por el Consejo de Ministros.
Obtenido el dictamen positivo del Parlamento, surgió una grave dificultad en la reunión del Consejo de Ministros que debía aprobar el texto definitivo, al producirse profundas divergencias en su seno. En efecto, el texto presentado por el Ministro de Trabajo y Asuntos Sociales daba un trato preferencial a los fondos cerrados, creados por la negociación colectiva, frente a los fondos abiertos y las pólizas individuales. Esta postura, sin embargo, no era compartida por algunos Ministros que, por la fuerte presión de entidades bancarias y compañías de seguros, optaban por la equiparación de ambos tipos de fondos. Tal divergencia impidió la aprobación del texto y el retraso consiguiente puso en peligro el cumplimiento de los plazos para ello, abriendo paso al posible decaimiento de la reforma. Tan sólo un compromiso, que fue calificado como vergonzoso por los sindicatos, permitió salvar el Decreto, que finalmente fue firmado el 24 de noviembre y conforme al cual la reforma entrará en vigor el 1 de enero de 2008.
Conforme a la nueva regulación, a partir del citado 1 de enero de 2008, los trabajadoresPage 73 del sector privado dispondrán de un plazo de seis meses para optar entre ingresar las cantidades anuales futuras del TFR en fórmulas de previsión complementaria, ya sea en fondos, ya en pólizas individuales o, alternativamente, mantener la situación actual. En el caso de que el trabajador elija esta segunda solución, podrá cambiar su opción en cualquier momento.
Si el trabajador no expresara su voluntad, la opción se entenderá ejercitada tácitamente en favor del fondo previsto en el convenio colectivo correspondiente o de los fondos instituidos o promovidos por las regiones (sistema de silencio-asenso). Si existiera una pluralidad de estos fondos, las cantidades correspondientes al TFR futuro serán ingresadas en aquel al que se haya adherido la mayoría de los trabajadores. Si no pudiera aplicarse esta regla, el ingreso se efectuará en el fondo complementario creado por el Instituto Nacional de Previsión Social (INPS).
El trabajador podrá complementar las cantidades correspondientes al TFR futuro mediante el ingreso de una parte de su retribución.
Existirá además una intercomunicabilidad entre los fondos, de modo que, cumplidos dos años de afiliación en uno de ellos, el trabajador tendrá derecho a pasar a otro, transfiriendo al nuevo la situación perfeccionada en el anterior.
Si se tratara de fondos creados por la negociación colectiva, se prevé la existencia de una aportación de la empresa, que no existirá, en cambio, si el trabajador opta por otras modalidades, como son las pólizas individuales. Este ha sido precisamente el nudo gordiano de la cuestión, que retrasó la aprobación del proyecto y puso en peligro la reforma.
La compensación a las empresas por la pérdida de la gestión de las cantidades anuales del TFR vendrá dada, entre otras medidas, por la instauración de facilidades para el acceso al crédito y por la reducción del coste del trabajo, mediante una disminución de las cargas impropias.
Por lo demás, la reforma no modifica el sistema de cálculo del TFR, pero sí el régimen de anticipos. A este respecto, determina que el trabajador no perderá el derecho a éstos en el caso de que opte por ingresar las cantidades futuras del TFR en una modalidad de previsión complementaria. En este supuesto, podrá solicitar el anticipo, bien en cualquier momento si pretende hacer frente a gastos sanitarios por tratamientos o intervenciones extraordinarias debidas a situaciones de especial gravedad que afecten a él mismo, a su esposa o a sus hijos, bien, tras ocho años de alta en la modalidad de previsión complementaria por la que haya optado, en el caso de adquisición de primera vivienda para él mismo o para sus hijos. En uno u otro caso, el anticipo no podrá superar el 75% de las cantidades del TFR ingresadas en la modalidad correspondiente de la previsión complementaria.
Para finalizar la referencia a la reforma, citaré una serie de aspectos de diversa índole. Así, la Ley de Delegación prevé la introducción de un canon del 4% sobre las «pensiones de oro», es decir, aquellas que tienen un importe muy elevado. Esta contribución de solidaridad se aplicará, a título experimental, desde el 1 de enero de 2007 hasta el 31 de diciembre de 2015. En concreto, el canon afecta a las pensiones de importe mensual igual o superior a 516,46 euros, multiplicados por 25. Se prevé también la implantación de un techo para estas pensiones.
De otra parte, se pretende la eliminación de los tratamientos privilegiados, para obtener, a paridad de requisitos de edad y de cotización y a igual retribución, una pensión también igual.
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Se prevé asimismo la aplicación de períodos asimilados a la cotización a favor de los trabajadores discapacitados y de los cuidadores de personas discapacitadas, que transformen su contrato a tiempo pleno en contrato a tiempo parcial.
Igualmente, se contempla la existencia de un tratamiento más favorable para trabajadores que desempeñen actividades penosas, trabajadoras madres y trabajadores precoces, entendiéndose por tales quienes hayan comenzado a trabajar antes de los 19 años.
Además, se contempla la culminación de la separación entre la previsión y la asistencia. A tal efecto, se prevé la instauración de una específica «gestión de las prestaciones asistenciales y del apoyo a las gestiones previsionales». En esta línea, las entidades gestoras deberán separar en sus presupuestos los dos tipos de actividades.
En otro orden de cosas, se recoge el establecimiento de un registro central de las situaciones previsionales activas, que se unirá al actual registro de pensiones, con el objeto de recoger, conservar y gestionar datos e informaciones relativas a los trabajadores asegurados. La implantación del registro permitirá una gestión más ágil de las solicitudes de pensiones.
Por último, se prevé la aprobación de un texto refundido de las disposiciones legislativas vigentes en materia de previsión, con la condición de que del mismo no se deriven nuevas o mayores cargas para la Hacienda Pública. Se pretende así conseguir una mayor simplificación y rapidez en los procedimientos administrativos, la armonización de las cotizaciones y la modificación, ampliación o derogación de las normas relativas a cotización, reconocimiento de prestaciones, gestión y financiación. Se trata de un objetivo constantemente reiterado en las sucesivas reformas y siempre incumplido.
La tormentosa historia de la reforma de la previsión social en Italia no ha concluido aún. En efecto, nada más tomar posesión el nuevo Gobierno, constituido tras las elecciones de abril de 2006, el Ministro de Trabajo declaró su intención de introducir correcciones a la última reforma, que serían fundamentalmente dos: De un lado, el aumento, en uno o dos años, de la edad general de jubilación de las mujeres, actualmente establecida en los 60 años, frente a los 65 de los hombres; y de otro, la anticipación a 2007 de la aplicación del aumento de la edad mínima exigida para percibir la pensión de antigüedad.
La primera de estas medidas se justificaría porque la edad general vigente para las mujeres coincidiría con la edad aplicable en el futuro a la pensión de antigüedad.
Para la segunda se barajarían dos opciones: o bien, elevar a partir de 2007 el actual umbral, establecido en 57 años y 35 de cotización, a 58 años y 35 de cotización, para pasar después a 60 años y 35 de cotización; o bien, acudir al mecanismo de las llamadas «cuotas», de modo que para percibir la pensión de antigüedad se exija la «cuota 95», es decir 60 años de edad y 35 de cotización, o 59 años y 36 de cotización, o 57 años y 37 de cotización, o incluso aplicar la «cuota 96».
Por otro lado, se estaría asimismo estudiando la introducción de nuevos incentivos aplicables a las empresas que mantengan en el trabajo a los mayores de cincuenta años.
Las reformas de la previsión social italiana se inscriben, por tanto, en un marco particularmente inestable, a causa de distintos factores. De una parte, en lo que atañe al plano político, debe tenerse en cuenta la composición múltiple de las coaliciones de partidos y las diferencias ideológicas que separan a éstos, pese a cohabitar en el seno de la coalición respectiva. Esta circunstancia, en efecto, no contribuye precisamente a la estabilidad yPage 75 favorece las divergencias. En lo que se refiere a la perspectiva sindical, es menester recordar la fuerte oposición de la central sindical más importante, la CGIL, a la última reforma, tal y como lo expresaba, el 1 de marzo de 2006, el Secretario General de la misma en el informe presentado en el XV Congreso Nacional del Sindicato: «No nos ha convencido y no nos convence la intervención del Gobierno en materia de previsión social. Una operación injusta entre tramos de edad, rígida en las modalidades de opción para aumentar la edad de acceso a la pensión, y que ha dejado sin resolver los problemas que la reforma Dini no había solucionado. Así pues, hoy nos encontramos sin solución para los trabajadores y las trabajadoras con empleo discontinuo y renta baja, para la revalorización de las pensiones, para las que son válidas las propuestas presentadas por nuestro sindicato de jubilados, y con el retraso de las medidas de apoyo y estímulo para la adhesión a la previsión complementaria»21. Las pensiones, por lo demás, son un asunto particularmente delicado para los sindicatos, no solo a medio y largo plazo, sino incluso a corto plazo, si se tiene en cuenta la composición de su afiliación, en la que los jubilados han llegado a ser mayoría. El cuadro descrito se completa con una coyuntura económica no precisamente favorable.
En suma, la dinámica de la reforma del sistema de pensiones en Italia es tal que no permite descartar que, escrita esta ponencia y hasta su exposición pública y posible publicación, se produzcan novedades. El lector deberá, por tanto, excusar si los avatares cotidianos no permiten fijar la foto de una manera estable y si se produce un cierto desfase en las noticias que aquí se proporcionan. Por ello, porque la evolución de la reforma del sistema de pensiones en Italia se asemeja a una historia interminable, no pongo fin a este trabajo, como sería de rigor, con un epílogo, sino -si se me permite el neologismo- con un epipró-logo.
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[1] Todo ciudadano incapacitado para el trabajo y carente de los medios necesarios para vivir tiene el derecho al mantenimiento y a la asistencia social.
Los trabajadores tienen derecho a que se prevean y se aseguren medios adecuados a sus necesidades vitales en los casos de accidente, enfermedad, invalidez y vejez, desempleo involuntario.
Los incapacitados y los disminuidos tienen derecho a la educación y a la inserción profesional.
A los deberes previstos en este artículo proveen órganos e instituciones establecidos o participados por el Estado.
La asistencia privada es libre.
[2] La República protege la salud como derecho fundamental del individuo e interés de la colectividad, y garantiza tratamientos gratuitos a los indigentes.
[3] Es deber de la República remover los obstáculos de naturaleza económica y social que, limitando de hecho la libertad y la igualdad de los ciudadanos, impidan el pleno desarrollo de la persona y la efectiva participación de todos los trabajadores en la organización política, económica y social del país.
[4] A partir de 1 de enero de 2008 se exigirán también 40 años cotizados a los trabajadores por cuenta ajena.
[5] INPS: Le pensioni domani. Primo rapporto sulla previdenza in Italia. Bologna, Il Mulino, 1993, p. 197.
[6] CORRENTE, ELIO: La pensione. Roma, Edizioni Lavoro, 1998, p.14.
[7] GENTILE, ALESSANDRO: El plan de reforma del sistema de pensiones italiano. Las características de una transición estructural. Unidad de Políticas Comparadas. Documento de trabajo 04-01, enero 2004, p. 9.
[8] GENTILE, ALESSANDRO: ob. cit. pp. 10-12.
[9] GENTILE, ALESSANDRO: ibid., p. 12.
[10] GENTILE, ALESSANDRO: ibid., pp. 14-19.
[11] «Roma ladrona quiere el dinero de los trabajadores del Norte»-»se trataba de recortar las pensiones al Norte para dar el dinero a los falsos inválidos del Sur» ( Il Tempo, de 11-9-2003).
[12] Se entiende por «ventana» el período de tiempo en que puede solicitarse una determinada prestación.
[13] BONATI, GABRIELE: Cumulo pensione e redditi da lavoro, en Le nuove pensioni. Guida pratica a tutte le novità della Riforma. Guida al Lavoro Speciale, septiembre 2004, p. 36.
[14] Hablo de «régimen» por utilizar un término próximo a la Seguridad Social española, pero en realidad se trata, literalmente, de caja, gestión o fondo de previsión (cassa, gestione o fondo previdenziale).
[15] La Ley de Delegación previó el pago de «al menos 5 años de contribuciones».
[16] CNEL: La previdenza complementare. Documenti nº 6, 28-6-2001, pp. 32-34.
[17] CNEL: La previdenza complementare-, cit, p. 40.
[18] CNEL: Ibid., pp. 24-25.
[19] Resulta curioso constatar que en el año 2003, la CEIM efectuó en España la propuesta de la implantación de un sistema similar al TFR italiano (ver La Razón, de 3-2-2003). Tuve la oportunidad de glosar esta propuesta en un artículo publicado el diario La Vanguardia (ver Aznar López, Manuel: La hucha salarial, en La Vanguardia, de 27-2-2003).
[20] CNEL: Riforma del sistema pensionistico: quali soluzioni per la previdenza complementare? Pronunce nº 70, de 12-1-2005, pp. 13-14.
[21] EPIFANI, GUGLIELMO: Riprogettare il paese: lavoro, saperi, diritti, libertà, en Rassegna Sindacale. XV Congresso della CGIL. Speciale quotidiano nº 1, Rimini 1-3-2006, p. 5.
