Italia: los Consejos de Autonomías Locales
| Autor | Luís Medina Alcoz |
| Páginas | 223-247 |
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El artículo 123.4 de la Constitución italiana, según la redacción establecida por La Ley constitucional 3/2001, de 18 de octubre, establece que «en las Regiones, el Estatuto regula el Consejo de las Autonomías Locales como órgano de consulta entre las Regiones y las Entidades locales». La Constitución impone así un contenido necesario del Estatuto regional, aunque a través de una remisión sintética que, en principio, permite a las Regiones establecer muy dispares reglas de naturaleza, composición, funciones y funcionamiento del órgano. La letra del referido artículo impone un minimum inmodificable de disciplina estatutaria bastante reducido, limitado a tres puntos: Las Regiones deben dotarse necesariamente de un Consejo de Autonomías Locales, que es un órgano colegiado y obligatorio, no facultativo; su creación ha de estar prevista en sus respectivos Estatutos; y su función ha de ser la consulta entre las Regiones y las entidades locales. La caracterización constitucional del CAL como órgano de consultazione, no de codecisión impide al Estatuto regional conferirle las funciones decisionales propias de una segunda Cámara1. Además, la Constitución concibe la Asamblea regional (Consiglio regionale) como Cámara única a la que se atribuye con carácter exclusivo la capacidad para ejercer las competencias legislativas regionales (arts. 121, 122, 126 y 127), sin que, por tanto, las Regiones puedan instituir Senados de ámbito territorial2.
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Consecuentemente, la literalidad del artículo 123.4 permite sólo afirmar que es contrario a la Constitución el Estatuto que deje de prever la creación del órgano o que, previéndolo, no le atribuya funciones de consulta entre las Regiones y las entidades locales. Sin embargo, para la doctrina italiana, si se interpreta el contenido necesario de la regulación estatutaria del Consejo atendiendo exclusivamente al tenor literal, al margen de que se ignoran las más elementales reglas de la hermenéutica, se llega a la conclusión ilógica de que la Ley 3/2001 reputa constitucionalmente necesario algo que está por completo indefinido o, mejor, algo que puede ser definido de maneras radicalmente diversas y que, por tanto, obliga a tener por constitucionales opciones legislativas opuestas o contradictorias3. Por eso, para captar la verdadera significación del artículo 123.4 y, en particular, para concretar el régimen que de él se deriva como obligatorio para todos los Consejos que se constituyan se ha dicho que es preciso estar, no tanto al texto, como al contexto, esto es, realizar una interpretación sistemática que ponga en relación el precepto con los demás del Título constitucional en el que se inserta4.
Se entiende que es preciso, además, tener en cuenta la experiencia precedente a la reforma constitucional en materia de colaboración orgánica, pues a través de ella y partiendo de la teoría de la garantía constitucional, puede establecerse la imagen característica o estereotipo de órgano regional de colaboración con las entidades locales que los poderes públicos deben respetar; el núcleo o contenido semántico esencial del concepto constitucional impuesto al legislador estatutario, al que sólo se permite moldear libremente los contenidos accidentales.
A continuación se exponen estos planteamientos doctrinales tendentes a concretar un mayor número de límites constitucionales a la creación y configuración de los CAL en las Regiones. Se trata, a mi modo de ver, de un esfuerzo que, aunque encomiable, ha conducido muchas veces a interpretaciones forzadas del texto constitucional. Por lo general, no se analizan las distintas opciones posibles para decidir cuál es mejor a la luz de planteamientos provenientes de la Ciencia Política o de la Administración. En su lugar, se opta por un determinado modelo, sin indicación explícita de las razones por las que éste resulta preferible; y se intenta después justificarlo mediante el argumento de que es el único que, en realidad, admite la Constitución.
Se ha dicho que la lectura del artículo 123.4 CI no puede ignorar que el Consejo de Autonomías Locales constituye una pieza del más amplio y genérico diseño derivado del nuevo Título V de la Constitución. La institucionalización del órgano de rango estatutario representa, junto con otros elementos, particularmente los principios de subsidiariedad y leal colaboración, una parte significativa del sistema
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constitucional de las Autonomías locales. El sentido último de que exista una disciplina de rango estatutario del órgano es, pues, potenciar y revalorizar la autonomía local. Por eso, se afirma, el legislador estatutario comprometería el espíritu del Título V y, por ende, la garantía de la autonomía local si, a través de un mero o (excesivamente amplio) reenvío, abandonase la regulación del órgano a la Ley regional5. La previsión constitucional puede de este modo interpretarse como una reserva de Estatuto tendente a garantizar la mayor estabilidad de los aspectos esenciales del régimen del Consejo de Autonomías Locales, sustrayéndolos a la disponibilidad de la mayoría parlamentaria y, consecuentemente, atribuyendo al órgano una función definida e incisiva en el marco de la forma de gobierno regional. No parece que el Consejo se inserte sin más en la forma de gobierno de la Región, entendiendo por tal la manera en que las funciones del Estado se organizan y distribuyen entre los supremos órganos constitucionales de la Región6. Pero, al menos, afecta a la «forma de gobierno», si ésta se capta en un sentido amplio e impropio, referida también a las previsiones -no necesariamente constitucionales- que de algún modo inciden en el reparto de funciones entre los órganos supremos del Estado (v. gr., el sistema electoral y de partidos políticos)7. Por eso hay quien considera que el Consejo de Autonomías Locales constituye un órgano de carácter constitucional que penetra, no ya en la dimensión estrictamente administrativa, sino en la dimensión del gobierno del Región: un órgano estatutario, expresión de la pluralidad de la comunidad regional, capaz de influir en la determinación de la política regional, aunque sólo sea a través de poderes soft law8.
De ahí que pueda entenderse que la Constitución reconoce a los Estatutos un espacio de maniobra bastante más restringido del que resulta aparentemente de la lectura aislada de la letra del artículo 123 de la Constitución9. Por eso se entiende que el referido precepto impone no la simple previsión del órgano, sino una verdadera disciplina. La cuestión es establecer el quantum de disciplina correspondiente a la máxima fuente regional de Derecho que, por su posición en el sistema normativo, está sustraída a la disponibilidad de las mayorías políticas ocasionales, entrando a formar parte del vértice del ordenamiento regional10.
Antes de la reforma de 2001, las Regiones instituyeron órganos de colaboración con las entidades locales11. El diseño de la mayor parte de ellos se basaba
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en el modelo estatal de Conferencias (así, en Abruzos, Apulia, Basilicata, Campania, Emilia-Romaña, Lacio, Liguria, Marcas, Molise, Piamonte, Véneto, Cerdeña y Sicilia). Se trataba, pues, de órganos formalmente denominados Conferencias insertos en el ejecutivo regional, presididos por el Jefe de éste y dotados de una composición mixta, con representantes de la Región y de los entes locales. frente a este tipo orgánico, se erigió una figura distinta, denominada Consejo de las Autonomías Locales (Consiglio delle Autonomie Locali), que se insertaba en la Asamblea regional (Consiglio regionale), se componía exclusivamente de representantes locales y estaba facultada para elegir a su Presidente y para intervenir durante la tramitación de propuestas legislativas de interés para las entidades locales. Se trata del Consejo de las Autonomías de la Región Toscana, concebido como un pilar del régimen local consagrado en su Estatuto12. Su norma reguladora, además de establecer funciones de colaboración administrativa y propuesta política, concretaba una relevante serie de actuaciones que debían ser obligatoriamente informadas por el Consejo (actos de programación regional, propuestas de Ley y reglamento que afecten a la atribución y ejercicio de las competencias locales), a las que se unieron las establecidas en la Ley regional 36/2000, de 21 de marzo (Presupuestos de la Región y propuestas de determinación y modificación de las competencias locales, de distribución de competencias entre las Regiones y las entidades locales y de creación de organismos o agencias regionales). Otras Regiones adoptaron un tipo orgánico intermedio, con elementos tanto del régimen de las Conferencia Regiones-Ciudades como del Consejo de Autonomías Locales (Lombardía, Umbría, friuli-Venecia Julia y Valle de Aosta). Con el primer tipo compartían el nombre de Conferencia y el dato de su integración en el ejecutivo regional. Con el segundo, su composición exclusivamente local y el reconocimiento al...
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